外資在華並購與國家經濟安全形勢（轉貼）

外資在華並購與國家經濟安全形勢



高梁



20多年來，我國充分利用經濟全球化的機遇，使經濟建設走上了快車道。加快經濟發展方式的轉變，推進產業結構的優化升級，是當前重大緊迫的任務。保障國家經濟安全，則是實現這一戰略任務的前提和重要組成部分。
國家安全包括國防、社會、信息、環境生態、經濟等領域的安全問題。經濟安全又涵蓋金融、產業、資源與能源、糧食、環境生態等關係國計民生重大領域。本文重點討論外商投資態勢及其帶來的經濟安全問題。
一、我國吸引外資總量已達安全底線
近十幾年，各地方將招商引資作為促進本地經濟增長的主要抓手，中國已成為對跨國投資最具吸引力的地區，外商投資勢頭有增無減。1979—2008年，我國實際使用外資1.05萬億美元，其中外商直接投資（FDI）共8500億美元。1992年，FDI首次達到100億美元水平。2002年為500億美元，2008年為924億美元。我國成為全球吸引FDI最多的國家（FDI占GDP比重最高年份為6％，“十一五”期間為 2.3%）。我國工業產值的 30%以上用於出口，出口值的 60%由外資企業完成，加工貿易占出口額50％以上。
至2007年，外商投資企業共28.6萬家。當年外商投資總額中；製造業60％、房地產占13％。在工業中，三資企業約占全國企業數的22%；從業人員的30%，產值的32%，出口總額的57%。工業中外資成分的增速遠高於國有經濟。一般認為，外資在國家產業中的份額超過20％即為安全警戒線，即使扣除港澳台資本，外資在工業中的份額也達到了這一水平。
二、外資在華並購加速
2002年以前，我國對外資在華並購持謹慎態度，審核較嚴。自2002年加入WTO後，我國大幅度放寬外商在華投資的限製條件，如持股比例、轉讓技術的要求，以及放寬國有股權向外資轉讓的規定等，加上資本市場的日益開放，給外資在華並購提供了方便條件。
世紀之交，正是我國國有經濟普遍處於困境、國家大力推進國有經濟結構調整與國企改製。攻堅戰，的時期。鼓勵外資的政策，除“引進資金技術、促進經濟發展”而外，還被賦予了“優化結構、推進國企產權改革”的含義。片麵的私有化外向化的改革思路、各地方政府的大力鼓勵以及華裔“專家”的鳴鑼開道，形成了合力，在國民經濟各領域，進行一輪又一輪的並購浪潮。
FDI的獨資化趨勢：
1980—90年代，外商對華投資多選擇合資形式，目的是降低進入中國市場的成本與風險，利用國內現成的銷售網絡、人脈關係等，以降低投資成本與風險。隨著政策的不斷放寬與外商投資經驗的積累，獨資企業占FDI企業數和實際投資額，從90年代的不足40％，猛增到2003年的66%和2007年的77%。外商獨資傾向，使得我們 學習國外先進技術與管理的初衷，很大程度上落空，而且更容易形成外資的行業壟斷。
並購占FDI的比重猛增：
2003年前，外資在中國並購僅占它們在華直接投資總額的5％。2004以來，FDI中的並購比重猛然上升。據普華永道國際會計公司報告，中國境內的外資並購如下：
表1 1994～2005年跨國公司在華並購占直接投資的比重
（單位：億美元）
年度 跨國並購案值 跨國並購比重（％）
1994 7.15 2.12
1995 4.03 1.07
1996 19.06 4.57
1997 18.56 4.1
1998 7.98 1.76
1999 23.95 5.94
2000 22.47 5.52
2001 23.25 4.96
2002 20.72 3.93
2003 38.20 7.14
2004 347.76 57.39
2005 466.00 64.36
資料來源：朱遠程、劉燕《跨國公司在華並購新態及對策建議》，《北京工商大學學報》，2007年第2期（烏有2008－1－8）
關於外資在華並購案的數量與金額，由於缺乏官方權威數據，各機構提供數據出入甚大。比如據清科研究中心，2006—2008，“已披露”外資在華並購金額分別為90.89、186.69、129.6億美元，分別占當年FDI金額的14.4%、25.0%、14.0%。由於未披露數據占並購案件的 l／4，這一數據顯然是低估的。
跨國公司FDI（並購）的戰略意圖愈益清晰：
目前“三資”企業中，港澳台企業占資產存量的1/3，FDI結構明顯出現大型化趨勢，世界500強中幾乎全部到中國投資。
外商投資領域，從傳統的輕紡產業，向工業上遊產業延伸，以及高端服務業和壟斷公用事業，如商貿、金融、法律和管理谘詢業、乃至教育傳媒等意識形態領域。在製造業中，從組裝加工環節向整機、研發等上遊延伸，從單個產品向行業的係統產品延伸。投入規模動輒幾千萬、上億美元。
並購市場從來都是大型跨國公司的領地。業內人士認為，近年來約70％的外資並購為戰略性產業並購，即全球布點性質的長期投資。他們充分調研論證行動計劃。選擇並購對象，依仗雄厚資金、資源和活動能量，高薪雇用華裔人才，大力高層公關，瞄準行業骨幹或領軍企業，實施並購計劃，以占據市場主動地位。從部分到全體，步步緊逼，打壓、削弱或兼並競爭對手，全行業統吃。這類並購的直接後果，就是中方失去對行業龍頭企業的控製權，甚至導致外資壟斷。其後果，就是跨國公司在中國土地上實現對中國經濟的控製，中國工業納入其全球分工體係—鎖定在產業鏈低端。
外資並購國有企業的各種形式：
1資產收購：
外資方在原有合資企業基礎上增資擴股（內部收購），或整體收購。這種形式在非上市企業中普遍采用。具體手法主要是通過“合資、控製、拖垮、獨資。”
政府公關：地方政府急於招商引資，外資通常以提供項目、資金和先進技術為名，通過地方官員對企業施壓，達到參股並購目的。
霸王條款：跨國公司憑借技術資金優勢，提出種種不平等條件：①堅持與我企業的優質或核心資產合資；②要求控股、獨資；③壓低中方股權估價；④控製企業關鍵職位和經營權，掌控銷售渠道，取代中方品牌、轉移收益；⑤裁員，逃避下崗員工的補償和社保費用。這通常成為合資企業虧損的主要因素。
拖垮蠶食：製造賬麵虧損，再要求“增資擴股”，迫使中方出讓全部股權。
許多跨國公司利用華人雇員開道，搞灰色公關；地方政府為本地GDP、稅收就業，及維護“開放大局”，任外商妄為。不關心骨幹企業控製權外流對全局的損失。甚至不惜犧牲本國權益，對外商的種種苛刻要求步步退讓。
2、通過資本市場並購：
上市公司股權分置改革完成後，將進入全流通時代。大量國企股份化上市，非國有（外資）利用上市及股權交易，並購國有企業，手法不斷翻新。已發生的並購形式有：
協議收購上市公司非流通股：當上市公司流通股比例較小、國有股居控股地位，外資進入A股市場受限，則通過協議受讓低價國有（法人）股以實現控股。如 1995五十鈴、伊藤忠聯合收購北旅汽車4002萬股非國有法人股，占公司總股本 25％（2000轉讓）；花旗收購浦發銀行的原股東部分股權，成為第四大股東。
公開收購上市公司流通股：對全流通企業，外資通過QFll直接收購流通A股實現控股。
境外收購外資股東的股權：如皮爾金頓購耀華玻璃：前者為耀華上市發起人之一（持股 8．3 5％），1999從聯合發展（另一外資發起人）購得8.35％股權為並列第一股東，再從 B股市場收購股份實現持股18.98%為第一股東。
上市公司向外資定向增發B／H股：如1995年福特購贛江鈴新發行B股的80％（占新股發行總股本20％）為第二股東、1999年華新水泥向 HolchinB.V（世界第一水泥廠商）定向增發7700萬 B股，使後者持股達23.45％為第二股東。通過這種方式規避二級市場關於“信息披露”規定與“協議收購審批程序”。其派生形式是上市公司向外資發行定向可轉換債券，如2002年青島啤酒向美AB發行1.82億美元可轉換債券，約定7年內分3次按約定價格強製性轉為可流通H股，屆時AB公司所持青啤股權將達27％。
間接並購：如2001年輪胎橡膠（行業龍頭企業）與米其林組建合資公司（米其林占70％）， 合資公司反過來收購輪胎橡膠的核心業務和資產；2006年雙匯發展（①漂河國資委、②雙匯集團、③海宇投資共同持股）的①、③兩家股東分別將所持雙匯發展股權的100％和25％轉讓給香港羅特克斯（高盛持51％），羅特克斯從而間接持有了雙匯發展60.72%股權。
通過拍賣競買上市公司股權：2006年，黑龍江樣林集團因債務被起訴，其所持子公司ST樺林輪胎44.43％股權（已抵押）被法院執行強製拍賣，由新加坡佳通輪胎（中國）投資公司競購，成為樣林輪胎第一大股東。
利用債轉股市場並購國有企業：根據“利用外資改組國有企業暫行規定”，商業銀行對國企的債權轉至資產管理公司（債轉股），資產管理公司可將所持有的企業債權出售、回購、證券化以變現，私營或外資企業可收購公司債（股）權、或起訴公司強製收回債務。
3、外資並購基金收購企業股權：
近幾年，外資對華投資除FDI之外，又增加了諸如QFll、承接企業海外上市及再融資、海外風險投資、海外收購基金等。其中各類並購重組基金是主力。
已進入中國的主要外資並購基金：高盛、華平、凱雷、貝恩資本、德州太平洋。KKR和黑石已在香港設辦事處。每家私募基金都有20億美元左右的資本（不含房地產資金），單筆交易額越來越大。
考慮到杠杆效應，擁有10億美元的巨型基金，具備收購中國本土最大型公司的能力。有預測2005年後，中國將成為全球第二大私募基金活動領域。
並購資金的投資領域涵蓋製造、流通、金融、房地產、傳媒等各領域，主要投資對象是各行業領先企業或“潛力股”。通過上層公關、誘以高額股權、薪酬，以達到壓價控股目標公司的目的，再經過股權變換、結構調整、包裝上市套現獲利，所承諾對目標企業“改製重組、招商引資”隻是幌子。目標企業（及主管單位）則以出讓企業產權與掌控權等核心利益，換取眼前所缺資金及發展機會。發達國家的財力與“資本市場”模式，成為吞噬各後進國家企業和財富的利器。
典型案例如：深發展被轉售新橋（美）（2004，國際基金控股中國商業銀行第一例）、阿裏巴巴被其大股東日本軟銀將所持40％股權以10億美元轉讓雅虎後套現離場（2005）高盛通過關聯公司控股雙匯（如上述）、以及著名的凱雷試圖控股徐工案等。
外資並購的行業與重要案例
1、輕工業及部分製造業
在已放開的製造業領域，由於外資強勢競爭，已占領了相當大的市場份額，擠壓本國企業的市場空間，侵蝕本國企業收益，甚至已經成為行業的主導。在工業39個行業中，“三資”企業在19個行業的銷售額已超過30％，其中，“其他采礦、皮革羽絨等加工、家具、文體產品、電子、儀表”六行業的銷售額占50％以上的絕對優勢，在服裝、橡膠、塑料、電器設備等重要行業的銷售額也占到40％左右。（《中國工業經濟統計年鑒2006》）。
表2 外資在若幹行業的市場占有率（2006年）
行業 全部工業 外資工業 外資市場
產值（億元）企業產值（億元）占有率（％）
紡織服裝、鞋、帽製造業 7600.38 3430.45 45.1
皮革、毛皮、羽毛（絨）及其製品業 5153.49 2587.06 50.2
家具製造業 2424.94 1137.12 46.9
文教體育用品製造業 2098.79 1285.24 61.2
塑料製品業 8120.41 3206.69 39.5
交通運輸設備製造業 27147.40 12364.77 45.5
通信設備、計算機及其它電子設備製造業 38223.77 32966.71 84.0
儀器儀表及文化、辦公用機械製造業 4307.99 2707.00 62.8
工藝品及其他製造業 3387.71 1294.733 38.2
資料來源：《中國統計年鑒2007》
在若幹分支行業，因行業龍頭企業被外資企業並購，而形成外資主導或壟斷局麵。
日用化學品：全國四大年產8萬噸以上的洗衣粉企業，3家被外資收購。國內十大民用洗滌劑品牌基本消失。美國寶潔係品牌占有60％以上的國內市場。如沙市日化總廠的活力28，銷量曾占我國濃縮洗衣粉市場80％，由於政府輕率強令企業合資、導致品牌喪失。
在化妝品領域，130多家外企占有40％銷售額和80％以上的利潤(2005）。法國歐萊雅並購小護士、羽西，排名第二。占全國銷售第一的北京大寶被美國強生100％收購。
醫藥：最大的13家外商投資企業，大多被外商控股。
飲料：國內原有9大碳酸型飲料公司已有7家被可口可樂、百事可樂收編，外資飲料已經占領我國飲料市場70％以上的份額。可樂意圖收購匯源果汁未果(2009）。
啤酒：至 2006年，60多家大中型企業已全部引進外資或與外商辦合資企業。全球知名啤酒商SAB、AB、英博、嘉士伯等已占領中國5 0％以上市場份額。美國已成為青啤大股東，並控股武漢中德、武漢百威、哈爾濱等啤酒公司，威脅國內最大啤酒商燕京。
肉製品：高盛已擁有國內第一雙匯，同時持有雨潤集團13％股權，占行業主導地位。
小五金：我國最大的生產壓力鍋企業蘇泊爾已被法國SEB收購。
幹電池：南孚電池（中國第一、世界第五大堿性電池生產商），由中金公司之鼎暉、摩根士丹利、新加坡投資、荷蘭投行（共占49％股權），與中方股東在香港組建“中國電池”。中方股東相繼向外方股東出讓所持有股權，外方遂持有南孚72％的股權。數度轉讓後控股權落入美國寶潔手中。
感光材料：1998柯達與中國政府訂“全行業收購協議”，柯達並購除樂凱的6家國內感光材料廠。2003年柯達最終收購樂凱20％股份，柯達占領中國膠卷市場50％以上。
自行車：原15大品牌被外商控股8家，現合資整車廠50多家，產量占全國2/3。
電梯：最大的五家均為外商控股，占全國產量 80％以上。
玻璃：前5大龍頭企業全部被外商參股後並購
水泥：中國前5大水泥企業，除浙江三獅外，其他4家均不同程度外資持（控）股。
橡膠：1993年以來，國家定點重點輪胎（年產100萬套以上）企業陸續被外資控股。外商控股企業產能占全國2/3以上。
2、機械裝備行業：
進入新世紀，地方政府為加快地方所屬大中型裝備製造企業的改製進度，鼓勵國外“戰略投資者”參控股。其中一些行業排頭兵企業（有的還承擔國防任務），被納入跨國公司並購戰略的視野。裝備工業是所有工業國家的產業核心和安全保障。試想如果外國企業試圖並購通用、西門子、阿爾卡特、三菱，美德法日朝野是不可能答應的。較重要的案例有：
軸承：寧夏西北軸承（原鐵道部定點廠）。被德國FAG公司（世界第三）絕對控股（2001），德方控製經營權後連年巨虧，中方將所持股權出讓，成為德國獨資。其他如 Torrington收購無錫軸承、美國TIMKEN（世界第三）收購煙台軸承、天勝（TIMKEN控股）收購襄軸集團（內設汽車軸承研究所）。行業前三廠（洛陽、哈爾濱、瓦房店）一度分別與外資談判並購，經軸承協會力爭而後中止。
電機：原大連電機廠、第二電機廠為電機行業骨幹，前者與新加坡威斯特合資各 50％（1996）、後者被英國伯頓控股(1998）。外商控製經營權後兩廠連年虧損；三年後外方收購中方全部股權。此為資產並購，一半以上職工下崗。銀行減免債務負擔，稅收流失，均由當地政府承擔。國家多年培育的技術創新平台被瓦解。
工程機械：美國卡特彼勒（世界NO．1），尋求並購柳工、廈工未成，出資 200萬人民幣收購山東工程機械 40%股權（2005）。2006年支持凱雷基金參股行業排頭兵徐工，因輿論抵製未果。美國政府高官來華為此案說情，國內學者卻還在呼籲不要幹預“市場決定’。
工業鍋爐：武鍋集團是行業骨幹，承擔軍工配套任務。其主要資產和能力集中於武鍋股份（武鍋B）。2007年，武漢鍋爐集團將所持有的武鍋 B 51％股權轉讓給法國阿爾斯通。
變壓器：“合變”原為國內首家生產 22萬伏變壓器定點（1985），1993年為解困執意讓 ABB控股51％。此後連年虧損，中方同意 ABB股權增至 85％，1996年破產，被“保變”收購。
錦西化機（葫蘆島）：其透平機械分廠擁有高素質石化裝置維修隊伍，多次承擔國家重點科研項目。該廠改製方案，由西門子控股透平分廠，錦西化機遂失去了核心競爭力。
農機：佳木斯聯合收割機廠1980年引進美國約翰迪爾1000係列大型聯合收割機技術，產品一度占國內市場份額95％。改製時上級同意約翰迪爾控股佳聯優質資產的要求（1997年），2004年合資改獨資。
低壓電器：2006年德國施耐德（全球最大低壓電器廠商）與中國德力西（私營；國內第二）合資，各持股50％；以利於德方利用中方營銷網。其鋒芒指向德力西競爭對手正泰集團（國內低壓電器老大）。
乘用汽車：原主要國有大企業均與外商合資，核心技術與創新能力未能成長，外方主導技術與產品更新，外資品牌占據80％左右市場。
3、其他領域：
貴金屬礦：1993後我國在部分地方試點開放礦山勘察開采。至2003年，70多家外商來華，已獲雲南播卡、潞西、遼寧貓嶺、貴州爛泥溝等多處金礦的獨家合作“勘探權”，或絕對控股。其中播卡、爛泥溝為百噸以上世界級金礦。
零售：2004年底中國零售業全麵對外開放，外資已占領高端零售業（超市）80％以上，外資零售企業普遍采取了並購的擴張方式。外資零售商以其全球銷售網規模和資金實力，在華大舉並購本國超市企業，已完成在大中城市布點。如：英國TESCO收購樂購50％股權，囊括其在大陸25家超市（2004年），百思買控股江蘇五星電器、家得寶並購家世界家居、特易購增資並控股樂購、百盛收購輸出管理百貨店；沃爾瑪收購好又多等（2006年）。2009年，報道零售業排名第五的沃爾瑪（含好又多 104家門店）將並購排名第六的家樂福亞業務。韓國樂天已以42.6億搶購時代零售，揚言進軍前10名。
現代物流（商業與運輸網的結合）是國家的經濟命脈。外資為主的巨型超市擴張同時就是外資物流網的擴張，並逐漸排擠本國物流業主渠道。廣大小零售商被排擠。同時對輕工製造業構成日益加大的壓力。
郵政快遞：1992年後，隨著外向型經濟高速發展，東部城市民營快遞業迅猛發展，四大國際快遞巨頭（敦豪DHL、聯合包裹UPS、聯邦速遞 FEDEX、天地快運 TNT）進入中國經營快遞貨運。1995年外經貿部5號令：“國際貨物運輸代理企業可……代辦國際快遞（私人信函除外）”，郵政專營被突破。現四巨頭業務已占據中國國際快遞市場的90％。加之郵電分營等改革大幅度縮減郵政盈利，郵政普遍服務功能日趨萎縮。新《郵政法》醞釀多年，因私營快遞與外商強烈幹預（四巨頭代表曾擅闖起草小組會場），遲遲不能出台。2009年新郵政法通過，因國務院“關於郵政專營範圍規定（草案）”再遭私人及外資代表反對，暫緩執行。國家郵政的普遍服務功能受到極大幹擾。
城市供排水：2002年後中國向外資開放城市供排水業務。至2008年底，19家社會企業共簽約供水項目146個，相當於全國供水總能力的16．5％。其中11家主要外資水務企業在中國城市供水市場中共簽約94個項目。6家最有影響力、最活躍的外資水務企業（威立雅、中法水務、中華煤氣、金州環境、匯津水務、美國西部水務）共獲得簽約項目53個，相當於2007年全國供水總能力的8％（2007）。供排水是壟斷型公用事務，由私人或外資掌控後具有向政府談判的優勢地位，坐等水價上漲分利。2005年香港匯津與參與長春汙水處理廠，因經營爭議外方全麵停運，造成鬆花江嚴重汙染，影響極壞。外資對水務這一具有自然壟斷性質的公共服務領域的控製權的侵蝕，使之成為新一輪城市水價上漲的收益者。
農業加工：大豆產業滅頂。中國大豆曾占世界貿易80％，1997年後供求形勢逆轉，中國進口大豆現占全球1/3。20 04中國農產品采購團赴美，美方造勢使芝加哥大豆價猛漲，中方企業買單未作套期保值處理，此後大豆期價回落，致使中國糧企巨虧。四大跨國糧商返大量收購中國糧企，中糧集團8個油脂加工企業均成為外資企業。跨國公司控製了國內60％以上壓榨能力（直至85％糧食加工能力），壟斷了80％大豆進口貨源，賺取高額流通利潤。糧食加工環節被控，導致大豆采購價格低迷，大豆種植麵積逐年下降，糧食安全威脅已現。
三、跨國公司在華並購對經濟主權與安全的威脅
一是國有資產流失、國民財富外流。
一些地方政府急於限期達到“招商引資”、“國企改製”政績指標，隨意降低條件，在引資談判中給外方條件過於優惠，如僅以淨資產估值（忽略品牌等無形資產價值）、降低中方持股比例、降低引進技術要求，過多承擔人員、債務負擔等。一些案例表明，國有企業被外方控股後，上交稅費還不及賤賣國資損失的零頭，通常還把一半以上的職工趕走下崗。國企原來的人員債務等遺留問題丟給地方，對地方經濟發展留下長期的損害。國外研究指出，中國的投資開放程度比西方國家韓國更開放，外商在中國得到超國民待遇。過多讓利就是國民權益和財富的淨流失。
二是形成外資主導或壟斷市場，壓抑本國企業。
按產業控製理論，外資和東道國對產業的控製是“零和博弈”。一旦某一領域的外資在東道國市場份額中占據了相對優勢，則本國企業在該領域就失去了話語權或控製權。上述案例表明，在對外資完全放開的領域，事實上正在形成外資主導（二個以上占據行業領頭位置的外資企業主導的競爭），或幹脆形成外資壟斷（如法資控股蘇泊爾後，獲取國內壓力鍋銷售額40％）。泉州市41家國有企業被外資企業成片收購，外資企業控製了中國洗衣粉市場的一半、醫藥行業骨幹企業的45％、輪胎重點廠一半以上。如此外資有條件操縱價格，打壓或收編本國中小企業，囊括大部分收益。
三是抑製自主創新能力和民族品牌的成長。
行業骨幹企業是行業技術進步的主要平台，如果被外資並購，我國多年艱苦創業形成的製造能力、研發隊伍和熟練技工隊伍被打散，或被外方收編成為為外資擴張中國市場的工具。再要恢複科研隊伍和能力，需要花費成倍的時間與資源。
如果放任跨國公司並購我國各產業骨幹企業，國家關於加強自主創新、促進產業振興升級的戰略目標將落空，如果承擔國防任務的裝備企業被外資控製則威脅國家安全。
四、各國對外資的安全管理機製值得借鑒
任何主權國家對外國人和外國資本的準入，都不可能實行完全的開放。發達國家總是要求別國盡量向自己開放市場，而對外國資本進入本國的敏感行業實行最嚴格的控製。“平等競爭”是美好理想，但實際上，各國都是以保障自己國家的核心利益作為底線進行“競爭博弈”的。
西方給我們扣“經濟民族主義”的帽子，其實這頂帽子應該給他們自己。1980年代的英國私有化和1990年代的前東德國有企業的私有化，也從未允許任何重要的國有企業出售給外國人。西歐各國工業中外資比重不超過15％，在銀行業中的外資比重不超過13％。隻有阿根廷和若幹東歐國家，國企私有化是徹底向外資開放的，其喪失經濟主權的嚴重後果已明擺在世人麵前。
美國是一些人心目中改革的“模板”，而美國在穀敏感領域對外資準入實行嚴格的安全審查，其審查機製之嚴密，世界罕見。“美國不應在吸引外資的同時付出國家安全受損的代價（美國參院2007）”，這是美國政府的一貫理念。對外資來說，美國才是最“不自由”的國家。
半個世紀前的冷戰時期，美國通過了《1950年國防產品法》，其第721條規定要求，政府應對FDI對國家安全的影響予以審查。
1975年，美國外國投資委員會（CFIUS）成立，該委由12個政府部門（後增到15個）組成，包括財政、外交、商務、國防、司法、情報、科技等所有重要部門，由財政部長擔任主席。1988年的《綜合貿易和競爭法》賦予CFIUS執行72條款的責任，對FDI進行國家安全審查，由總統最後裁決。
經過《2007年外國投資與國家安全法案》修改後的721條款，規定美國總統可對“被監管的交易”進行國家安全審查的程序，這些交易包括可能“導致針對在美國從事洲際商務的人實施來自外國的控製”的合並、收購與托管接管。總統授權CFIUS進行此類審查。由此，CFIUS從“奉命行事”機構升格為具有法律地位和行動能力的高層監督機構。
來美並購的外企可自願向CFIUS申報，但如果CFIUS的任一成員對此並購案提出異議，就必須進行為期90天的審查，所並購企業任何時候都可能遭遇審查。先由CFIUS各成員機構審查3 0天，如果一致通過即放行，但隻要一個成員有異議，就要進行45天的補充調查，然後由 CFIUS報總統，由總統在 15天內裁決是否放行。
721條款隻給出審查的原則性標準（即預留了伸縮空間）。如：對國防工業能力的影響、外人的控製、向敵對國轉讓技術或影響本國技術領先地位的可能，等。此後20年，審查範圍逐漸擴大，標準逐漸嚴格。
1992年起，凡有意並購接管控股美國企業的“外國國有實體”，必須經過國家安全審查。
1993年，《國防授權法案》，要求總統向國會報告外資委各項審查的結果。並加強了對CFIUS成員責任心的監督，要求總統向國會匯報裁決情況。
2001年“9•11”後，審查範圍擴大，標準提高，時間延長，“防止公共服務和公共利益活動被外資控製”；禁止有外國政府背景的企業來並購；對“國家安全”的解釋延伸到“本國重要基礎設施”，包括對農業及食品、水、公共衛生、突發事件服務產業、通訊、能源、交通運輸、銀行及金融、化工／危險材料行業、郵政、航運、信息技術等。
禁止類：國內航空運輸、核能生產和利用、國內航運。
嚴格限製類：電信、廣播等。
對等投資原則類：油氣管道、鐵路、采掘行業。
特殊限製類：土地及不動產、水電、沿海和內河航運。
2007年通過《外國投資與國家安全法案》後，對外資並購審查規定，又增加了所在國“核擴散、反恐、技術轉移等記錄”，以及對就業影響等內容。
2006年，迪拜某公司收購了幾個美國港口，CFIUS隨即規定，有安全隱患的外資並購案，要對外企處以數千萬美元的罰款。逼得迪拜公司趕緊將所購港口出手走人。我國前幾年的中海油購優尼科、海爾購泰克、華為購 3COM等案流產；都是 CFIUS在起作用。
在美國和西方各國對外資並購加緊限製的同時，西方資本在中國的並購也掀起了高潮，一度得到中國精英層敞開懷抱的歡迎。美國凱雷並購徐工案引起國內輿論強烈反對，美國一高官竟專程來華遊說，國內一些人士還出來幫腔。兩者對比，何其鮮明。
其他國家也都出於安全理由，不同程度地對FDI實行準入限製。
俄羅斯經過90年代國企大拍賣後，2004年，普京簽發總統令，公布了禁止私有化的 1063家國有企業（股份公司）名單，包括油氣、鐵路、電力、軍工類大企業。
印度自稱其外資政策“最透明開放”，對多數FDI不需審批。但禁止外資進入國防、零售、鐵路，限製進入電視播放、平麵媒體、房地產、通訊服務等。外資申請需經17個部門批準，內政部對存在安全隱患的FDI案可以一票否決。
日本政府設“公正交易委員會”審查外資並購，法院有權緊急停止企業並購行為，還有強大的行業協會予以監視。
五、解放思想，轉變觀念，加強開放體係的風險防範機製
首先要端正對外開放的指導思想。轉變經濟發展方式，必須扭轉GDP至上、把招商引資作為最優途徑的思路。鄧小平說過：“任何外國也不要指望我們做他們的附庸”（在十二大的講話）。堅持獨立自主，在以我為主的基點上開放、擴大交流合作，注重吸收學習，這是我國經濟建設的基本國策。
要全麵認識開放、發展與安全問題。有一種流行的說法：計劃經濟導致封閉落後是最大的不安全，開放促進了發展，所以“越開放越安全”。這是十分片麵的。“開放”的本質是一個自主係統與環境的互動關係，而環境兼有機遇與威脅兩方麵因素。係統不開放就會停滯，但如果係統對環境的互動沒有趨利避害的選擇，“融入”了環境，也就喪失了自主權或生存權。今天的世界充滿著矛盾和風險，我們任何時候也不能放鬆保衛國家生存、主權、發展等核心利益的警惕性。
改革必須堅持產業安全底線。我們是在開放條件下搞改革，我國各高端產業都麵臨著西方的強勢競爭，改革開放必須服從國家產業優化升級這個根本目標。骨幹企業是技術自主創新的主體，國家必須保持對經濟命脈、支柱性和戰略性產業的持有、控製和適度支持。國企改革、金融改革和公共領域的改革，不能不加區別地搞“民營化”“自由化”或“引進國外戰略投資者”，必須扭轉“一賣了之”、“一私就靈”等片麵錯誤的國有企業改革思路。
六、具體建議
1、國家盡快著手製定較高定位的外資法”。我國已出台《反壟斷法》，但該法未涉及與外資有關的安全問題。商務部等六部門《關於外國投資者並購境內企業的規定》也有待完善。
2、建立國家產業安全審查機製。參照美國辦法，建立所有相關部門參與的外資審查機構，根據我國情況製定細則。審查重點：①“涉及國民經濟命脈的行業和關鍵領域內”，包括國防敏感工業部門（裝備類、戰略高科技類）、 基礎及壟斷型產業（礦產、電網、鐵路、電信、公用設施、物流、農業……）；行業主導或骨幹企業（市場份額、技術品牌重要性）；②外商投資背景審查（政府控製）；③投資對本國市場壟斷的可能性；④對本國環境生態或居民健康的危害等。
3、及時適度修訂有關外商投資政策與準入範圍的政策規定。對資源能源、城市公用事業、電信、航空、航運、金融、媒體、教育及文化服務等涉及經濟命脈、社會公益、意識形態安全領域，雖已不同程度地向外資開放，需要完善對外資監管的法律細則，加強對外資的有效監管，對航天、信息產業等高技術領域，規定外資企業比例，保持中國企業主導權。
4，製定公布各行業的排頭兵企業名錄，由國家有關部門集中核準管理，禁止外資與此類企業整體合資控股，或收購其核心業務。企業擁有馳名品牌的，或承擔國防科研生產定點任務的部分，不得與外商合資。
5、清理行業與地方有關對三資企業的各種優惠政策，對內外資實行同一國民待遇。
6、在資本市場開放的同時，對跨國公司並購國有上市公司應製定相關的法律細則，防止對上市公司的過度兼並。
（《環球視野》2010年3月9日第282期，刊摘）