德國國會如何影響聯邦政府

2016年6月27日18點，德國聯邦議院議長諾貝特·拉默特（Norbert Lammert）教授與華人政治家班貝格市議員、聯邦政府國策智庫保守派德語專欄作家謝盛友，作為特邀嘉賓在班貝格大學專家論壇（Podiumsdiskussion）座談，討論聯邦議院如何影響聯邦政府。

 

 

合影。左起﹕國務秘書Thomas Silberhorn﹑ Prof. Dr. Norbert Lammert和謝盛友

 

德國的選舉製度使得單個政黨很難單獨組閣。戰後以來，單獨組閣的情況隻出現過一次。通常，政黨間要組成聯盟。為了讓選民知道，他們選舉的黨派將與哪個黨結盟執政，各政黨大多在選舉前就頒布結盟書。選民投票支持某個政黨，一方麵說明自己支持某個黨派聯盟，另一方麵也由此決定了它所希望的未來執政夥伴的力量對比。

 

聯邦議院的三大任務

 

聯邦議院是民選的人民代表機構。從技術的角度來看，598個聯邦議院議席中的半數通過選舉各黨派州競選名單（第二票）來分配，另一半則通過299個選區選舉個人而產生（第一票）。這一分配方法不會改變選舉體製中政黨的關鍵地位，隻有那些隸屬於某個政黨的選區代表才有望當選。聯邦議員的黨籍歸屬應該反映出選票的分布情況。為了避免因眾多小黨的存在而使得達成多數意見複雜化，一個限製性條款，即所謂的“百分之五條款”，把這些小黨阻擋在聯邦議院大門之外。

聯邦議院就是德國的國會，議員們組成議會黨團，並從其中選舉產生議會議長。聯邦議院的任務是選舉聯邦總理並通過認可其政策來支持其執政，議會也可以通過投不信任票來罷免總理。從這一點來看，聯邦議院同其他國家議會相似。德國的總理是由選舉產生的，而英國或其他議會民主製中的總理是由國家元首任命的， 這在本質上也沒有大的區別。在其他議會民主政體中，一直是獲議會多數派支持的政黨領袖被任命為政府首腦。

議員們的第二大任務是立法。1949年以來，議會共收到10000多份法律提案，頒布了6600餘項法律，其中多數是關於法律條文的修改。聯邦議院 主要通過由聯邦政府提交的法律議案，從這個意義來說，德國的聯邦議院與其他議會製民主國家相同，但是位於柏林帝國議會大廈內的聯邦議院更多體現的是所謂的美國式工作型議會的特點，而非英國所體現出來的辯論型議會文化。聯邦議院的專業委員會仔細並按專業谘議提交給議會的法律草案。

聯邦議院的第三大任務是監督政府工作。公眾能看到的議會監督工作由議會反對派來完成，而另一部分少為人見、但同等有效的監督工作由執政黨的議員來承擔，他們在閉門會議室向政府代表提出批評性問題。

 

議會問責製度

 

 

根據德國《基本法》第61條規定，聯邦議院或聯邦參議院有權提出對總統的彈劾。德國的彈劾製度有兩個重要特點：一是不同於一般由議會兩院分別來提出和審理彈劾案，聯邦德國由兩院中的任一院提出彈劾案，由專門的憲法法院進行審理﹔二是德國彈劾製度還有一個重要特點就是對於彈劾對象的規定極為明確，僅為總統和法官。但是，對總統的彈劾，實際上也是對聯邦政府的一種監督問責措施，因為德國的聯邦總統雖具有崇高的地位，但是沒有實質意義上的權力，在其發布規定或指令時，必須經聯邦總理或主管部長副署才能生效。因此，總統在政治上的錯誤事實上由聯邦政府或聯邦政府有關部長承擔連帶責任，這樣，政治責任引起並連帶了行政責任。

建設性不信任投票。建設性不信任投票是在汲取魏瑪共和國政府不穩的教訓後寫入基本法的，是德國憲法上一項獨特的製度。德國聯邦議會要對內閣總理提出不信任案，必須事先有過半數的議員選出繼任的內閣總理，以備總統任命。在總統免去總理後，原內閣其他成員負連帶責任，亦同時卸任﹔新總理馬上便組織全新的聯邦政府，學者稱之為“建設性的不信任投票”。

質詢是德國聯邦議院議員對聯邦政府及其成員進行問責的最直接也是最常用的手段。現在主要包括三種形式：大質詢、小質詢和議員個人質詢。大質詢即議會黨團的質詢，由聯邦議院至少 5%的議員、議會黨團或議會集團以書麵形式提出，主要涉及政府的一般性政策問題或重大的事件。小質詢也是一種議會黨團質詢，涉及的主要是政府的具體工作問題。議員個人質詢是對一般現時熱門話題交換意見的形式。

應1/4議員的請求，聯邦議院可以成立調查委員會。其主要是為了調查發生在政府成員身上或者是因為政府行事不當而造成不利影響的事件。一般情況下，委員會的調查聽証公開進行，隻有經過多數成員的決定才能轉為秘密會議。為調查工作的順利進行，調查委員會獨立於政府機關和司法係統，有準司法權，可以通過傳喚証人、收集証據、索要文件等刑事訴訟中司法機關採用的手段取証，有關個人和部門必須配合工作，否則可能受到委員會的製裁以至法院的刑事追究。調查結束後，委員會向聯邦議院的全體大會提交書麵報告和決策建議，其中包括調查過程和結果，以及委員會對所調查的事件的法律上和政治上的評價。由聯邦議院考慮是否在報告的基礎上採取進一步的行動。

 

德國司法的重要職責——違憲審查

 

違憲審查是德國司法問責的一個重要環節。二戰後，隨著《德意誌聯邦共和國基本法》和《聯邦憲法法院法》的相繼頒布，德國確立了以憲法法院為違憲審查專門機構的製度。德國基本法規定“聯邦憲法法院由聯邦法官和其他成員組成。聯邦憲法法院的成員，半數由聯邦議院選舉產生，半數由聯邦參議院選舉產生。他們不隸屬於聯邦議院、聯邦參議院、聯邦政府、或州的有關機關”。聯邦憲法法院在德國聯邦國家機關體係中有著特殊的地位，它既是一個政治機構，又是一個司法機構，其權力本質上是一種司法化的監督權，在監督政府活動、製約政府權力方麵發揮著其他國家機構難以替代的重要作用。此外，德國還設置了專門的行政法院，對行政機關行使的行政權力進行司法審查。當公民個人權利受到行政機關的違法行政行為的侵害時，便可以向行政法院提出申請，這樣，引起行政法院對行政機關行使行政權力的司法審查。如果某一行政行為違法，則撤銷該行政行為。

《德國公務員法》第2條規定：“國家公務員是指在國家政府部門及其下屬機構、社團或被賦予公務權的機構中任職，從而形成公務關係或服務關係的人員。在國家政府部門擔任領導職務的公務員是國家直屬公務員﹔在國家政府下屬機構、社團或被賦予公務權機構中任職的公務員是國家下屬公務員。”

德國對公務員的問責表現在：通過立法對公務員的行為進行規範，違法就要嚴格追究其法律責任。法律、法規對公務員的職責、權利、待遇、收受禮品以及不準兼職等方麵都有明確規定，違反規定就是違法，就要依法追究。如，規定公務員收到可能影響執行公務的經濟利益或其他好處要報告其上級。隻要違反規定不報告，所收受錢物達到 50—80歐元，檢察院就可以查處。公務員的違法違紀行為主要由司法機關進行調查。隻有輕微的違法違紀行為才由本行政機關組織調查。