中共機構變遷曆史 最高領導人為何稱總書記

中央書記處何時產生？黨史上與此相關的“最後決定權”是怎麽回事？中央政治局和中央書記處的職能何時分開？

“中央書記處是中共中央領導體製的重要組成部分。”石仲泉表示，在中國共產黨領導革命、建設和改革的曆程中，中央書記處先後作為中央最高決策和領導機構、中央日常工作機構、中央辦事機構，發揮了不可或缺的作用和影響。

1933年初，黨中央遷入江西蘇區。當時全國蘇區發展到十幾塊，紅軍達30萬人，黨員也達30萬人。僅設一個總書記已難以領導這樣一個大黨，中央書記處應運而生。

“盡管有爭議，但基本可以認定中央書記處是1934年1月中共六屆五中全會設立的。”高新民表示。

由此到遵義會議前後的一年多時間，文獻中鮮有政治局常委會記錄，而以書記處名義發布的文件居多。文獻中所稱“中央書記處書記”與“中央政治局常委”其實指向相同，而書記處發布的文件顯然都具有代表黨中央的最高效力。如遵義會議增選毛澤東為中央政治局常委，即中央書記處書記。“當時中央書記處書記事實上就是中央政治局常委。”高新民說。

1943年3月，中央機構調整，決定在兩次中央委員會之間，由中央政治局擔負領導整個黨的工作責任，有權決定一切重大問題，政治局選舉毛澤東為主席；書記處則成為根據政治局決定的方針處理日常工作的辦事機關，書記處由毛澤東、劉少奇、任弼時組成，毛澤東同樣為主席，沒有用總書記這個稱謂。

這是中共中央第一次用“主席”的稱謂：“會議中所討論的問題，主席有最後決定之權”。

有學者據此認為，1943年的這個規定，不利於落實黨的“民主集中製”。特別是這個“最後決定權”的形成過程，過多地把權力集中在毛澤東個人身上，這對後來影響深遠。

“‘最後決定權’並不神秘，就是最後有一個拍板的人，並不是因此導致後來毛澤東沒人監督，而是黨內民主最後沒有堅持下去導致的。”石仲泉說，中央政治局作出毛澤東有“最後決定權”的規定，是由於當時黨麵臨著異常艱苦、異常複雜的鬥爭局勢，需要集中全黨的力量，快速、高效地去開展鬥爭。

1945年的七大不設政治局常務委員會，政治局的核心領導機構為中共中央書記處。選舉產生的中共中央書記處為毛澤東、朱德、劉少奇、周恩來、任弼時5人，時人稱之為“五大書記”。

七大的一個重大曆史意義是將毛澤東思想寫在了黨的旗幟上，確立毛澤東思想為黨的指導思想並寫入黨章。在1938年六屆六中全會上首次在黨內確立了被共產國際認可的領袖地位的毛澤東從此成為紅色中國的象征。

但石仲泉表示，實際上在七大之前，黨的領導人的權力是有限的，因為中共是共產國際的一個支部，重大決策由共產國際來決定。隻在共產國際解散之後，中共才具有完全的獨立性。

新中國成立時，中央書記處仍為五大書記(1949年3月七屆二中全會選舉)，但排名順序稍有變動，為毛、劉、周、朱、任。1950年6月，七屆五中全會決定由陳雲代理生病的任弼時的書記工作。10月27日，任弼時病逝後，陳雲正式成為中央書記處第五位書記。

1956年9月中共八大時，中央政治局和書記處分開了。書記處逐漸變身現在為人所了解的功能。

中共八大除設中央委員會主席外，第一次設了副主席。中央書記處第一把手不再稱“主席”。新的黨章規定，“黨的中央委員會全體會議選舉中央政治局、中央政治局的常務委員會和中央書記處，並選舉中央委員會主席一人、副主席若幹人和總書記一人”。

八大黨章還規定，“中央政治局和它的常務委員會在中央委員會全體會議閉會期間，行使中央委員會的職權”，“中央書記處在中央政治局和它的常務委員會領導之下，處理中央日常工作”。主席、副主席、總書記組成常委。常委是黨的核心領導。

中共七大規定“中央委員會主席即為中央政治局主席與中央書記處主席”，而八大沒有規定他是中央書記處的主席。這樣，中央政治局和書記處就分開了，決策機關與領導日常工作的機關分開了。

因此，就書記處的職能而言，1956年的八大是分水嶺，七屆書記處是高於政治局的決策機構，相當於八屆中委會和以後的政治局常委會。八大後的書記處定位於中央執行機構，而非居於政治局之上的決策機構。

中央書記處對一般日常事務具有較大決定權，同時也為中央政治局及其常委會在很多重要事務上提供谘詢、報告，其權力或影響力是很大的。書記處通常在前期對相關議題進行討論和醞釀，向政治局或常委會提供谘詢，做出情況報告或擬定初步的政策文件。對一般日常事務，書記處議決後即可以中央名義發布，事後報知政治局及常委或進行備案即可。

到1987年11月十三大以後，書記處成為政治局及其常委會的辦事機構。

十三大以前，書記處中除總書記外，很少有政治局常委，政治局委員和候補委員的比例也不高。十三大以後的書記處均由若幹名政治局常委、政治局委員或候補委員及其他方麵負責人組成。其中，通常有1-2位常委領銜，政治局成員的比例在60%以上，較以前更高也更穩定。

專家介紹，十三大後的中央書記處對政治局及其常委會負責，內部則實行分工負責製。對於一般事務，書記處書記具有直接領導和決定的權力。但某些具有全局性、特別重大的問題，分工負責的書記須將其提交書記處會議討論甚至呈交政治局及其常委會討論。

鄧小平、葉劍英等曾強調，書記處實行分工負責的同時，其所有成員都是平等的關係，都隻有一票，重大問題應當由書記處集體決定。書記處的工作可以靈活機動，但必須貫徹民主集中原則，必要時還要請示中央政治局及其常委會最終決策。“書記處各書記隻有在出現意見分歧的時候才投票，一直都是一人一票，即便是過去，總書記不超於書記處的時候，總書記也隻有一票，隻不過含金量更大些。”石仲泉說，政治局常委會也本著民主協商的原則，他們開會時主要就重大認識問題、重大製度設置問題進行討論和決策，一般的政治局學習時，同時也討論重大問題。

黨代會：黨內民主的曆史縮影

中國共產黨的最高領導機關是黨的全國代表大會和它所產生的中央委員會。

黨的全國代表大會是黨的最高權力機關，由它產生中央委員會，中央委員會產生政治局、政治局常委和總書記(1982年前稱“主席”)。

在權力運行中，一般是總書記和政治局常委會領導政治局的工作，政治局及其常委會又領導中央委員會的工作。

從1982年十二大開始，這套權力體係逐漸穩定。“25年基本沒有動過，也沒有必要再大變，變了就增加不必要的猜測。”石仲泉說。

從曆史上看，中共是在極其險惡的鬥爭環境中按照列寧的建黨模式建構其組織體係，強調高度集中和高度統一在當時是惟一的選擇。

中共中央黨史研究室科研管理部主任張樹軍對南方周末記者說，中國共產黨在曆史發展的關鍵時刻，都是通過黨的代表大會或者是一些重要的全會科學地分析形勢，明確黨的任務，製定正確的路線方針政策，統一全黨和全國人民的思想。

當時，毛澤東在預備會議上講了選舉黨的新一屆領導人的辦法。他說，先由代表團提出一個名單，中央不提名單，由個人自己提，想提什麽人就提什麽人，然後中央集合起來，由政治局同各代表團團長、副團長製定一個預選名單，然後再發下去，各代表團進行預選，然後再由政治局集合起來，製定一個向大會提出的正式的候選人名單。

張樹軍說，當時中央事先沒有提出一個候選人名單，也沒有提出中央委員會人數，而是由各位代表自由提名，再經過幾上幾下的反複醞釀和預選，最後確定候選人人數和名單，最終進行正式選舉。這樣的選舉程序體現了實在的民主，能夠有效地保證選舉人自由地表達意誌，也使許多代表感到意外。

黨內民主和黨內監督的形勢被之後的曆史打斷，直到1980年8月18日,鄧小平在中共中央政治局擴大會議上作《黨和國家領導製度的改革》報告，振聾發聵的聲音重又響起。

“老人家的話到現在也沒有過時。”石仲泉說。

“關鍵是我們選的黨代表要反映民意，通過黨代會來發揚民主權利，如果黨代會沒有民主風氣，千人一麵有什麽意義呢？”石仲泉說，“中共七大和八大在這方麵早就給我們立下了榜樣，透明度很高，大會發言討論很多，包括對工作的批評和個人檢討都有。現在情況雖然不同了，但那種氛圍還是值得借鑒的。需要與時俱進，充實民主內容。”

全國黨代會通常5年召開一次，中央全會一般一年召開一次，它們大部分時間都處於閉會狀態，多數時間由中央政治局及其常委會主政。

從人數上看，全國黨代會代表多達2000多人，中央委員會加上候補委員多達300多人，且分散在全國各地，各自從事自己的本職工作，日常工作難以開展。而政治局委員一般在20人左右，常委更是屈指可數的幾人，而且一般都在北京，便於及時高效地工作。

黨章第二章第十一條規定，黨的各級代表大會的代表和委員會的產生，要體現選舉人的意誌。選舉采用無記名投票的方式。候選人名單要由黨組織和選舉人充分醞釀討論。可以直接采用候選人數多於應選人數的差額選舉辦法進行正式選舉。也可以先采用差額選舉辦法進行預選，產生候選人名單，然後進行正式選舉。