zt 簡評美國的“域外經濟製裁”立法

簡評美國的“域外經濟製裁”立法   徐崇利

冷戰期間，美國曾屢屢推行本國經濟製裁立法的域外效力，不時引發與別國主要是與其西方盟國之間的衝突。這方麵最早的一個案例就是１９６６年的“福勞赫爾公司案”。該公司是一家在法國的美籍分公司。當時，它準備向中國出口一批拖拉機零部件，美國政府認為此項交易違反了美國的《出口管製法》，對該公司發出了禁止出口的指令，但遭到了法國政府的堅決抵製。而１９８２年“天然氣輸送管道案”則是這一時期最有影響的一個案件。當時，美國根據《出口管製法》禁止美國在海外的分公司和子公司向前蘇聯提供建設西伯利亞天然氣輸送管道的技術和設備，此舉引起了西歐各國的強烈反對，如英國政府根據１９８０年的《貿易利益保護法》，命令本國受影響的四家公司不得執行美國的禁令。

    值得注意的是，在上述案例中，美國都是按照“國籍原則”推行本國經濟製裁立法的域外效力。由於該原則隻適用於在海外的美國分公司和子公司，對外國公司在美國境外所從事的行為，則無能為力。與此同時，美國政府僅依靠該原則對本國在海外的公司實行禁運，往往會搬起石頭砸自己的腳。例如，在１９７８年美伊人質事件和１９９０年海灣戰爭之後，美國政府曾運用《國際經濟緊急權利法》禁止美國海外公司與伊朗和伊拉克進行商務往來。由於得不到西方盟國的一致策應，美國公司的撤出反而為一些歐洲公司占領這兩個國家的市場，提供了可乘之機。

    鑒於“國籍原則”存在上述兩方麵的缺陷，美國推行本國經濟製裁立法的域外效力，需要將其適用範圍擴及在境外的外國人。這種做法肇始於１９８７年的 “東芝機器公司向蘇聯出口戰略敏感技術案”。針對此案，美國國會於１９８８年專門通過了《多邊出口管製增補修正法案》，規定如果“一個外國人違反了一個國家（美國）以安全為目的而頒布的對出口實行管製的規定”，就可依美國的《出口管製法》對其進行製裁。通過這樣的規定，首次確立了美國經濟製裁立法對在其域外的外國人實行“長臂管轄”的權利。

    美國在１９９６年３月和８月先後通過的《赫爾姆斯——伯頓法》和《達馬托法》（以下簡稱“兩法”），可以說是秉承了美國以往推行本國經濟製裁立法域外效力的故伎，而又變本加厲。“兩法”的出台，引起了國際社會的極大憤慨，並遭到了美國西方盟國的同聲譴責，其反響程度遠劇於以往任何一次同類事件。究其原因在於：

    以往，美國實行本國經濟製裁立法的域外管轄，主要采用“國籍原則”，製裁的對象是本國在海外的公司，其影響範圍畢竟有限。例如，早在１９９２年，美國國會就通過了對古巴加緊經濟製裁的《托裏塞利法》，對與古巴進行商務往來的美國在第三國的公司處以重罰。在該法的壓力下，一家受美資控製的墨西哥企業被迫取消了與古巴旅遊局簽訂的合同。就此，墨西哥外交部曾向美國提出強烈抗議。１９９６年，美國為了對古巴、利比亞和伊朗實行全麵封鎖，通過“兩法”把製裁的對象擴大到了在美國域外的外國公司。較之以往，這就更為直接、更為嚴重地損害了其他國家的利益。此其一。

    其二，以往，美國經濟製裁立法的域外適用所引發的衝突往往僅涉及某個具體事件以及某個或某些具體國家，而這次“兩法”則擴及與古巴、利比亞和伊朗有一定投資關係的一切外國公司，在適用對象上具有普遍性，必然會引起軒然大波。

    其三，美國這次出台“兩法”具有極大的非正義性，對其西方盟國來說，也具有特別明顯的不可接受性，因而，遭到的反對遠甚於以往。在冷戰時期，美國通常以對東方國家實行禁運為由，推行本國有關經濟製裁立法的域外效力，在“共同安全利益”的旗號和作用下，許多西方盟國對美國的這些做法，最終可能會“逆來順受”。而這次美國製訂《赫——伯法》的動機，名為“聲援古巴的自由和民主”，實則是美國一貫奉行的顛覆古巴政策的延續。顯然，冷戰結束後，多數西方國家對顛覆古巴之類的舉動早已沒有太大的興趣。《達馬托法》的通過，被渲染成是克林頓政府對１９９６年７月接連發生的美國環球航空公司８００號班機墜毀和亞特蘭大奧林匹克公園爆炸事件的強有力反應。然而，迄今為止，美國根本拿不出利比亞和伊朗支持、參與此類“恐怖事件”的確鑿證據。這種以“莫須有”的罪名製裁別國的行徑，著實難以令國際社會信服。實際上，美國的西方盟國清楚，“兩法”把製裁的範圍擴及外國公司，很大一部分目的是為了阻止歐洲的一些大公司擴大在伊朗和利比亞進行石油投資的計劃，防止歐洲人像以往那樣從美國的製裁政策中乘虛而入，享受“漁人之利”。此外，“兩法”的出台，還有一個美國官方不能言明，卻為世人皆知的理由，即出自美國國內大選黨派之爭的需要。

    且不論美國推行本國經濟製裁立法域外效力的動機如何，其行為本身在國際法上就是一種不法行為。因為它濫用了國際法上的管轄原則，從而幹涉了他國的內政，侵犯別的國家主權。具體而言：

    首先，盡管按照屬人管轄原則，一國有權對在其境外的本國人實行管轄，但須以不損害他國屬地管轄優先權為前提。在實踐中，美國通常不顧東道國的反對和抵製，根據“國籍原則”，任意擴大本國經濟製裁立法的域外效力，對其海外公司發號施令，進而損害了這些公司所在東道國的利益。

    其次，美國往往主張，根據“客觀屬地管轄原則”和“保護性管轄原則”，即使行為發生在域外，但其結果產生在域內的，本國仍有權對其實行管轄。這種推論本來已很牽強，而把通過“兩法”製裁別國公司的理由說成是：假如這些公司對古巴、利比亞和伊朗投資，就等於支持它們的恐怖活動或對人權的侵犯，從而損害了美國的安全利益和價值觀念，按照上述兩項域外管轄原則，美國就應行使管轄的權利。這樣的邏輯，實在是太過荒唐。

    總之，美國有關“域外經濟製裁”的各項立法，帶有濃厚的強權政治氣息，從其發展的曆程來看，是愈演愈烈，在違背國際法的道路上，也是越走越遠。