正文
(●作者曾建元，苗縣竹南人，台大國家發展研究所法學博士，民主進步黨憲政改造研議小組政府體製組成員，中華大學行政管理學係助理教授，台灣智庫法政部副主任。正文為ETtoday.com網友投稿，言論不代表本報立場。)
進步修憲如何可能？(上)
2006/10/07 00:09
曾建元
台灣是一個國家認同分歧的社會，中國國民黨長期的威權主義和侍從主義統治，以及由黨外到民主進步黨的反對運動的族群政治動員，應當是台灣分歧社會形成的主要原因。台灣的政治分歧，雖然被以意識類型領域的國家認同問題來加以概括或掩飾，事實上，緣自威權主義和侍從主義統治所形成的黨國資本主義及內部殖民結構，才是台灣政治分歧的深層結構。由蔣經國展開的國民黨本土化政策，是將台灣本地的菁英納入黨國體製，而未被黨國吸納或自覺地拒絕的，則成為黨外的先驅，他們有意識地各自操持著所屬政治團體及其背後主要族群的政治語言和意識類型，以便維護他們自身及其所側身的政治經濟利益。
台灣的民主化，由於采取的是國民黨由上而下主導的變革轉型方式，因此，黨國資本主義不但未能遭到解構，反而因為支應選舉和收買反對黨的需要，而一度變本加厲；同樣地，黨國的內部殖民結構也無從進行全麵性的清理，這些問題除了國民黨的黨產之外，像是社會福利的配置、各族群語言和文化的平等對待、曆史意識的反省、以及威權遺緒的憲政法治的檢討等等皆然，正因如此，兩千年台灣的政黨輪替，隻是國民黨分裂下的偶然，民進黨雖然贏得總統選舉，隻要未能掌握國會立法院的多數席次，就沒有法律可以作為工具來實現轉型正義，而隻要民進黨未能完全地掌握國家政權，轉型正義的實現就不能期待民進黨一黨暴虎憑河的力量，而必須從泛藍分裂的事實出發，進行價值的領導，而與支持台灣社會與政治改革的各個進步力量充分合作，共同努力。
我們必須承認，當前「中華民國憲法」的憲政設計乃有其漏洞。筆者為一九九七年第四次修憲時民進黨國民大會黨團的修憲幕僚，當時國、民兩黨即是以法國第五共和憲法作為修憲的藍本，將我國憲政體製修正為雙首長製或半總統製。但實際上該次的修憲隻是中止了立法院對於總統任命行政院長人選的同意權，原因在避免立法委員的政治勒索，盡管如此，總統任命行政院長應尊重立法院政黨政治生態，仍是當時各政黨的默契；除了總統可以藉行政院長的任命通過行政院長舒展他的權力意誌，總統的專屬行政權保留領域、總統與行政院的分權或行政權轉軌機製的有關規定，均未做清楚的界定；其他則像是增訂立法院對行政院的不信任投票和總統被動解散立法院權，因當時立法委員選舉製度所造成的改選成本過高，立法院發動倒閣的動機受到壓抑，連帶解消了行政權行使解散國會權力的可能性，而使解決行政與立法僵局的憲政機製完全失效；將立法院通過複議案的門檻下降為全體立法委員二分之一，強化了立法院多數黨製衡行政權的力量，更顯示出我國憲政體製其實是有意向議會內閣製傾斜的。
這樣的體製，在兩千年政黨輪替後，就暴露出它的缺點了：
第一、除情治係統（國家安全局）外，「憲法」未賦與總統專屬的行政權，總統的權力意誌唯有憑借其直接民選的民主正當性經由行政院來實現，這便誘使總統要以訴諸直接民意的方案來迫使行政院接受其領導或幹預。
第二、由於「憲法」基本上並未賦與總統專屬行政權，故而亦認為對
於總統的決策過程沒有監督的必要。總統無法參與行政院會議，而由其召集之國家安全會議的功能，又隻限於與國家安全大政方針有關事項，因此，總統和行政院間對於重大國家政策的對話機製，在「憲法」上基本上是不存在的，而往往隻好依賴於大量的非正式管道。由於是非正式的，所以決策的心證過程不必也不會公開透明，讓國會監督、人民檢驗，國家重大決策的過程，便成為黑箱操作或所謂的「一人決策」，更糟的是，總統與行政院的製度性對話機製不在，在缺乏製度驅力的情況下，一旦兩者對話的信任基礎動搖，對話就變成了「放話」。
第叁、當立法院不敢承擔因倒閣而招致自身解散的風險時，也就代表立法院對於行政院的監督或製衡根本地失靈，也就使得得不到立法院實質信任或支持的行政院隻好完全投靠向總統，總統取得任免行政院及部會首長的實際權力，挾民意和製度的漏洞成為真正的最高決策者，「憲法」以行政院為最高行政機關的規定成為具文，尊重立法院多數的修憲意旨成為虛情假意。行政院長因而隻有自甘為總統的幕僚長，其所負責的對象不再是立法院，而是總統。
第四，問題是，立法院擁有立法權和預算權。立法院雖然無法積極影響國家政策決定的過程，卻有充份杯葛政府的能力。隻要不通法案賦與權力，不通過預算給與經費，以及挾國會多數進行複議，行政院就什麽事都別想做了。反過來，如果行政院對於立法院所通過的法案什麽也不想做，或是陽奉陰違，不敢倒閣的立法院也不能怎麽樣。行政與立法間的僵局，於是會以彼此擺爛的方案出現，不必期待其會自動化解。
簡而言之，我國「憲法」上之半總統製原以行政院為國家決策中心的設計，由於行政院缺乏民意的直接支撐，行政權的中心乃轉移到民選總統身上。但這一來，立法院對行政院的監督也就空洞化了，無法直接麵對實際的行政權決策者。當行政部門的政策在立法院不獲立法和預算的支持，而立法院又挾立法權和預算權來約製行政權時，政治僵局也就形成，國人也就必須忍受國家機器的空轉和內耗了。而且正文還要提醒的是，如果總統選舉或立法委員選舉都無法形成總統與立法院多數同屬一黨的一致型政府時，分立型政府的出現，都將會持續當前製度下難解的政治僵局。 (正文未完)
進步修憲如何可能？(上)
2006/10/07 00:09
曾建元
台灣是一個國家認同分歧的社會，中國國民黨長期的威權主義和侍從主義統治，以及由黨外到民主進步黨的反對運動的族群政治動員，應當是台灣分歧社會形成的主要原因。台灣的政治分歧，雖然被以意識類型領域的國家認同問題來加以概括或掩飾，事實上，緣自威權主義和侍從主義統治所形成的黨國資本主義及內部殖民結構，才是台灣政治分歧的深層結構。由蔣經國展開的國民黨本土化政策，是將台灣本地的菁英納入黨國體製，而未被黨國吸納或自覺地拒絕的，則成為黨外的先驅，他們有意識地各自操持著所屬政治團體及其背後主要族群的政治語言和意識類型，以便維護他們自身及其所側身的政治經濟利益。
台灣的民主化，由於采取的是國民黨由上而下主導的變革轉型方式，因此，黨國資本主義不但未能遭到解構，反而因為支應選舉和收買反對黨的需要，而一度變本加厲；同樣地，黨國的內部殖民結構也無從進行全麵性的清理，這些問題除了國民黨的黨產之外，像是社會福利的配置、各族群語言和文化的平等對待、曆史意識的反省、以及威權遺緒的憲政法治的檢討等等皆然，正因如此，兩千年台灣的政黨輪替，隻是國民黨分裂下的偶然，民進黨雖然贏得總統選舉，隻要未能掌握國會立法院的多數席次，就沒有法律可以作為工具來實現轉型正義，而隻要民進黨未能完全地掌握國家政權，轉型正義的實現就不能期待民進黨一黨暴虎憑河的力量，而必須從泛藍分裂的事實出發，進行價值的領導，而與支持台灣社會與政治改革的各個進步力量充分合作，共同努力。
我們必須承認，當前「中華民國憲法」的憲政設計乃有其漏洞。筆者為一九九七年第四次修憲時民進黨國民大會黨團的修憲幕僚，當時國、民兩黨即是以法國第五共和憲法作為修憲的藍本，將我國憲政體製修正為雙首長製或半總統製。但實際上該次的修憲隻是中止了立法院對於總統任命行政院長人選的同意權，原因在避免立法委員的政治勒索，盡管如此，總統任命行政院長應尊重立法院政黨政治生態，仍是當時各政黨的默契；除了總統可以藉行政院長的任命通過行政院長舒展他的權力意誌，總統的專屬行政權保留領域、總統與行政院的分權或行政權轉軌機製的有關規定，均未做清楚的界定；其他則像是增訂立法院對行政院的不信任投票和總統被動解散立法院權，因當時立法委員選舉製度所造成的改選成本過高，立法院發動倒閣的動機受到壓抑，連帶解消了行政權行使解散國會權力的可能性，而使解決行政與立法僵局的憲政機製完全失效；將立法院通過複議案的門檻下降為全體立法委員二分之一，強化了立法院多數黨製衡行政權的力量，更顯示出我國憲政體製其實是有意向議會內閣製傾斜的。
這樣的體製，在兩千年政黨輪替後，就暴露出它的缺點了：
第一、除情治係統（國家安全局）外，「憲法」未賦與總統專屬的行政權，總統的權力意誌唯有憑借其直接民選的民主正當性經由行政院來實現，這便誘使總統要以訴諸直接民意的方案來迫使行政院接受其領導或幹預。
第二、由於「憲法」基本上並未賦與總統專屬行政權，故而亦認為對
於總統的決策過程沒有監督的必要。總統無法參與行政院會議，而由其召集之國家安全會議的功能，又隻限於與國家安全大政方針有關事項，因此，總統和行政院間對於重大國家政策的對話機製，在「憲法」上基本上是不存在的，而往往隻好依賴於大量的非正式管道。由於是非正式的，所以決策的心證過程不必也不會公開透明，讓國會監督、人民檢驗，國家重大決策的過程，便成為黑箱操作或所謂的「一人決策」，更糟的是，總統與行政院的製度性對話機製不在，在缺乏製度驅力的情況下，一旦兩者對話的信任基礎動搖，對話就變成了「放話」。
第叁、當立法院不敢承擔因倒閣而招致自身解散的風險時，也就代表立法院對於行政院的監督或製衡根本地失靈，也就使得得不到立法院實質信任或支持的行政院隻好完全投靠向總統，總統取得任免行政院及部會首長的實際權力，挾民意和製度的漏洞成為真正的最高決策者，「憲法」以行政院為最高行政機關的規定成為具文，尊重立法院多數的修憲意旨成為虛情假意。行政院長因而隻有自甘為總統的幕僚長，其所負責的對象不再是立法院，而是總統。
第四，問題是，立法院擁有立法權和預算權。立法院雖然無法積極影響國家政策決定的過程，卻有充份杯葛政府的能力。隻要不通法案賦與權力，不通過預算給與經費，以及挾國會多數進行複議，行政院就什麽事都別想做了。反過來，如果行政院對於立法院所通過的法案什麽也不想做，或是陽奉陰違，不敢倒閣的立法院也不能怎麽樣。行政與立法間的僵局，於是會以彼此擺爛的方案出現，不必期待其會自動化解。
簡而言之，我國「憲法」上之半總統製原以行政院為國家決策中心的設計，由於行政院缺乏民意的直接支撐，行政權的中心乃轉移到民選總統身上。但這一來，立法院對行政院的監督也就空洞化了，無法直接麵對實際的行政權決策者。當行政部門的政策在立法院不獲立法和預算的支持，而立法院又挾立法權和預算權來約製行政權時，政治僵局也就形成，國人也就必須忍受國家機器的空轉和內耗了。而且正文還要提醒的是，如果總統選舉或立法委員選舉都無法形成總統與立法院多數同屬一黨的一致型政府時，分立型政府的出現，都將會持續當前製度下難解的政治僵局。 (正文未完)
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