德國、意大利社會保險製度2006年度的考察報告 zt

德國、意大利社會保險製度考察報告




時間： 2006-07-31


張懷琚



中國社會保險學會組織10人考察團，於2006年9月19日至29日，對德國和意大利的社會保險製度進行了考察，期間與德國斯圖加特市社會事務管理局及意大利伯森自治州的社會事務管理局進行了座談，參觀訪問了養老院等社會服務設施，對於經濟比較發達的國家的社會保險社會化管理服務事業，有了較全麵的了解。

一、考察內容的選擇

德國是世界上建立社會保險製度最早的國家之一。對我國的影響也比較大。多年來，我國政府派出多次考察團，對德國的養老、醫療、失業、工傷等項社會保險製度進行了比較全麵的考察，應該說，對於德國的各項社會保險製度的概況，國內的社會保險界還是比較了解的。因此，這次出訪之前，進行選題時，就確定不搞重複考察，不搞一般化的普遍考察。而是根據國內社會保險製度改革發展的需要，選一個較小的題目，進行較深入的考察，以期對我們的改革有一些借鑒作用。因此，我們選擇了養老保險社會化管理服務作為這次考察的重點。之所以這樣選擇是基於以下兩點理由：一是德國的社會化管理服務工作已開展20多年，有一些經驗和教訓值得借鑒，二是我國的社會保險社會化管理服務工作雖然取得一定的成就，但畢竟尚處於起步階段，有極其廣闊的發展空間和前途，是今後下大力氣發展壯大的係統工程，所以借鑒國外的一些經驗和教訓，會使我們少走彎路，更加健康和可持續發展。

二、兩國的基本概況

我們考察過的德國斯圖加特市和意大利的伯森自治州是很不相同的兩個地區。意大利的伯森自治州是從奧地利劃並過來的。自治州的居民80%以上講德語。這一點與德國的民俗非常相似。但伯森自治州是一個高度自治的地方政府，每年稅收的90%以上由國家政府返還留在本州使用，另外意大利國家政府每年還要分期向自治州撥款。因此，伯森自治州是意大利最富有的州之一。用州社會事務管理局官員的話說：“我們的錢多得不知道怎麽花才好。”因此，伯森州的社會事務管理局，經管的業務範圍很廣，包括公共設施興建、學生分配、幫助就業、家庭和孩子的照顧、社會服務等各項工作。而且在實施過程中所需費用，主要靠政府撥款，其他的資金來源是養老院有一點創收，接受一部分慈善機構的捐助。伯森州的社會化管理服務工作是做的很好的。

與意大利伯森州相比，我們感到德國斯圖加特市的社會化管理服務工作可能更有借鑒作用。我們在斯圖加特市與社會事務管理局座談，並參觀了一個規模不大的養老院。斯圖加特市的養老保險社會化管理服務工作已開展20多年。該市直接從事養老社會化管理服務的工作人員1500人，每年創造的產值6500萬歐元。全市共有600多張床位。我們參觀的養老院有120張床位，專職工作人員110人。國家規定，所有的養老保險社會化管理服務機構均為非盈利單位。其中的工作人員隻有少量的誌願工作者，大部分是招聘的工作人員。其費用主要有兩個來源，一是住進養老院的老人按照服務標準交納一定的費用，二是慈善機構捐助。養老院收費用於發放工作人員的工資尚不足，其他的費用如設備維修、工程建設、水電費用等，主要靠慈善機構捐助。我們去參觀的那個養老院，就是一個天主教所屬的慈善機構作為主要捐助者，每年捐助大量資金，以保證養老院的正常運營。

國家在這個事業中扮演什麽角色呢？國家扮演最後出台的角色。當一個老人住進養老院後，首先是從綜合社保基金中支付所需費用，由綜合社保基金管理機構直接將費用劃撥到養老院。如不夠用，則動用老人的養老金。個別的還要其子女承擔一部分（這種情況比較少）。以上幾項還不夠用，也不能將老人趕出養老院，而由國家出資金，保證老人能住在養老院裏安渡晚年。我們參觀的養老院，有弱智、腦癱、半身不遂等不能自理的老人，也有能從事一些輕微勞動和活動的老人。在護理人員的照料下，有的老人在做一些編織和折紙的活動，有的老人在吃茶點，不管是哪一種老人，看到我們去了，都會滿麵笑容的打招呼，可以看到他們的晚年生活是充實的、滿足的。在護理工作中，充分體現人性化的服務宗旨，組織老人們唱歌、繪畫、祈禱等活動，讓老人感到自己有一定的社會地位，並不是被社會拋棄的人。

據養老院的負責人介紹，這項事業剛開展時，是求大於供。能住進養老院須由醫生開證明才可以。隨著20多年的發展，同一類的養老院越來越多，現在的供求關係發生了一些變化，變成了供大於求。有些養老院出現床位空置的情況。養老院也相應調整了業務範圍，現在提倡上門提供服務，以保證業務量的充實。

德國的養老院的條件是很好的。就以我們參觀過的這所養老院為例，其中有老人的臥室，臥室裏養老院隻提供一張床和一張桌子，其餘的室內設備和裝飾基本上都是老人從自己家裏帶來的，非常有個性，老人就象住在自己家裏的感覺一樣。其他的活動室、餐廳、飲茶室等場所，有專人負責布置環境，按照一年四季的不同季節特點，把環境布置得四季分明，老人在這樣的環境中生活，會充滿溫馨和情趣，有益於身體健康。

在考察中還感覺到，養老院的專業工作人員的素質和敬業精神是會人感動的。誌願工作者就不用說了，就說招聘來的工作人員，他們的工資待遇是比較低的，扣去所得稅，每月工資在1400歐元左右，低於社會平均工資。但他們的工作是非常繁重而瑣碎的，包括幫助老人洗澡、喂飯、按摩等極需細心和耐心的工作。低收入、高付出，這就需要有奉獻精神。在座談中，養老院的負責官員很驕傲地說：“我們有辦法讓工作人員熱愛這項工作，並感到自豪和光榮。”

三、幾點建議

1、關於人員配置

我們參觀過的德國斯圖加特市的一個養老院，有120張床位，可以收養120個老人，配備工作人員110人，幾乎是一比一的比例。工作人員中，主要是護理專業人員，有一定比例的醫生，另外配有少量的繪畫、唱歌、心理谘詢等專業的工作人員及一個神父。我們國家這項工作剛開展，各方麵的條件尚無法跟德國比，但是，我們人員的配備應不低於二比一的比例。另外，也不能一刀切，人員配備多少，與護理對象的行動能力有直接關係，如果養老院護理的大多數老人是不能自理的，護理人員就要多配備。因此，養老院接收的老人，應按行動能力劃分檔次，按一定比例接收，這樣，配備人員比較容易平衡。

2、關於資金來源

我們國家多年來養老保險基金來源由單位、個人和國家負擔。但是籌集來的基金基本上用於養老金的發放。其中並沒有設定單獨用於社會化管理服務的基金。因此，在我國開展養老保險社會管理服務工作，資金問題是最大的問題。德國的社會現代化程度比我國高得多，德國政府的財力也是比較強的。但他們的社會化管理服務事業從一開始就沒有完全躺在國家身上。在考察中，我們發現德國慈善機構的捐助在社會化管理服務中扮演了十分重要的角色。我們國家的社會保險各項事業中，過去幾乎沒有慈善機構的影子，這可能與我們不是天主教國家有關係。但是隨著社會的發展和進步，慈善機構會越來越多，類似於李春平那樣熱衷於慈善事業的有錢人也會越來越多。我們開展的養老保險社會化管理服務工作，本身就是修橋補路的慈善事業，因此，在今後的工作中應關注並重視與慈善機構的合作。同時，努力爭取在基金開支中為社會化管理服務列一項支出。這個想法並非無中生有，上世紀90年代中期，勞動、財政兩部共同發布養老保險基金實行收支兩條線的26號文件時，在支出項中曾有一個小口子，即“與養老保險製度有關的其他支出”，後來勞動、財政兩部共同頒布的財社字[1999]60號《社會保險基金財務製度》中的第四章第十九條也規定有其他支出，這個其他支出是指經財政部門核準開支的其他非社會保險待遇性質的支出。這些小口子，當初兩部商談時口頭上有共識，包括社會化管理服務的開支，但這一條沒有得到落實。有的地方按照退休人員的人數，每人3-5元用於社會化管理服務，但資金太少，隻能小打小鬧，解決不了大問題。所以，應該與財政部門進一步協商，爭取落實上述文件的精神，使社會化管理服務有一個較穩定的資金來源。

3、國家的責任

通過考察德國的情況，我們主張國家充當最後出台的角色，即兜底的角色。不能讓養老院辦得如同現在少數醫院那樣，病人所繳醫療費花完後，無力再繳，就停止醫療，在社會上造成不良影響。我們辦的養老院，國家應當兜底。當少數確實無力繼續交納費用的老人出現時，國家應當出麵把這些老人養起來，讓他們繼續在養老院中安渡晚年。



（中國社會保險學會赴德、意考察團：

張懷琚、李振山、龍翬斯、趙金枝、

王奇、張占龍、張普霖、

林森、章蘋、金培駿）