問責製與造假並行的中國特色

奶源之亂問責農業部門

作為初級農產品的原料奶的質量安全監督管理，屬縣以上農業行政主管部門法定職責，但僅靠基層農業或畜牧部門現有人力資源，很難實施有效監管

《財經網》專稿
 

       “腎結石嬰兒”事件發生後，政府監管缺失成為輿論關注的中心。目前，大規模的抽查檢測顯示，中國主要奶製品企業的產品，都不同程度發現三聚氰胺成分。對此，與奶製品生產、加工、銷售等相關的政府部門，顯然負有不可推卸的責任。
　　來自中央政府的調查顯示，奶粉和液態奶中的三聚氰胺，更多可能發生在原料奶收購環節。由於奶站大多采用專業的擠奶設備，奶農添加的可能性並不大；而奶製品企業是否在產品中添加三聚氰胺，尚有待調查。目前，越來越多的事實，將添加三聚氰胺的主要嫌疑，聚集在奶站環節。
　　調查發現，早在2005年，一些奶站為了提高原料奶的蛋白質含量指標，就已向牛奶中摻入三聚氰胺等物質。近日，河北省公安廳副廳長史貴中發言稱，截至9月18日上午，河北省已逮捕18名涉嫌添加三聚氰胺的犯罪嫌疑人，除了六名為非法銷售三聚氰胺，其餘12人全部來自奶站（場、廳）。
　　但是，奶站的原料奶質量出問題，到底應由哪個部門負責？原料奶質量監管的政府部門對此應該承擔哪些責任？應該承擔多大的責任？這無疑是中國健全食品安全體係亟待澄清的問題。

奶站“監管真空”
　　據《財經》記者調查，目前，除了少數奶製品企業自建奶站，國內大多奶製品企業都從個人投資的奶站中收購鮮牛奶，充作生產加工的原料。原料奶從奶農到奶站再到奶製品企業，是目前國內通行和普遍的模式。無論是此次“腎結石嬰兒”事件的肇事者三鹿集團，還是其他大型奶製品企業，其奶源供應主要依靠奶站。
　　據學者調查，中國目前數以萬計的奶站中，大約有16.1%由奶製品企業直接管理，還有22.6%屬養殖小區管理，私人主辦並經營的奶站占總量的54.8%。由此，對奶站所收購原料奶的質量監管，成為整個奶製品安全的基礎。但是，據農業部部長孫政才9月22日講話，“目前，國家對奶站既沒有專門的監管辦法，也沒有明確的監管部門，原料奶中間收購環節基本處於失控狀態。”
　　據孫政才稱，出現上述原因，主要是奶站是近年來新生的市場主體，言外之意是中央政府還沒來得及出台相關政策和明確主管部門。其實，作為中國奶業協會的主管部門，作為中國奶牛養殖業的主管部門，奶站“監管真空”等諸多問題早已暴露，奶業內部質量監控薄弱，原料奶問題多多，早已是業內公開的秘密，主責農業生產的農業部很難置身事外。
　　中國農業大學教授李勝利指出，近年來，由於養殖成本增加，而原料奶價格未能同步提高，造成奶農收入大減，甚至“倒奶”“殺牛”；一些奶站為了謀取更大收益，“摻雜使假”十分猖獗，業內甚至出現了專業化的“調奶師”，有專業化的“調製原料”，有專門化的“銷售渠道”。更為極端的是，沒有奶牛，也能“造出”牛奶。
　　有學者指出，由於行政體製改革滯後，中國很多部門做了很多不該做的事情，而對於食品安全等關涉民生的問題，反而沒有足夠的人力監管。奶站的監管就是鮮明的例證。
　　一方麵，進入2003年後，中國奶業高速發展，奶牛數量和鮮奶產量大幅增加。在行業大發展的背景下，負責奶牛養殖的各級農業主管部門為行業的成績所迷惑，對其中的共性問題未能及時糾正。另一方麵，2006年後，全國奶製品企業競爭加劇，紛紛“跑馬占地”，這使得原料奶收購進入“賣方市場”時代，奶站相對奶製品企業占據主動地位。在此種情勢下，農業部門對原料奶的質量監管卻是空白。
　　由於缺乏來自政府的監管、約束，奶站在整個產業鏈中，成為盤剝奶農、要挾企業的市場壟斷勢力量。一些奶站的負責人已成為“奶霸”，利用各種資源和勢力，禁止其他奶站到自己的“地盤”收購原料奶。他們一方麵盡量壓低收購價，另一方麵，又憑借自己控製奶源的優勢，向奶製品收購企業索要“高價”，甚至不惜摻假，加入三聚氰胺等有毒物質。
　　一方麵是快速成長的奶牛養殖業和奶製品消費市場，一方麵卻沒有明確對奶站的監管規範和監管部門，這凸顯出中國食品安全監管的體製漏洞，是中國食品安全“多頭監管”體製失效的必然結果。而從政府職能轉變層麵，中央相關部門未能根據產業和市場發展的實際需求，適時調整中央部門的機構設置，賦予相應的監管職能，也是此次“腎結石嬰兒”事件的深層製度根源。

農業部門的責任邊界
　　中國目前的食品安全監管，實行“分段監管”，也就是說生產、加工、流通、銷售、貿易等分別由不同的部門負責。相對於衛生部而言，主要負責農業生產的農業部承擔了負責“初級農產品”質量安全的責任。
　　2006年4月29日，十屆全國人大常委會通過《農產品質量安全法》，該法自2006年11月1日施行。該法對農產品的質量安全標準、農產品產地、生產、包裝和標識、監督檢查、法律責任等作出全麵的規定。該法所稱的“農產品”，指來源於農業的初級產品，即在農業活動中獲得的植物、動物、微生物及其產品。
　　在監管責任上，該法把農業行政部門規定為主管部門，明確“縣級以上政府農業行政主管部門，負責農產品質量安全的監督管理”。那麽，原料奶是否屬於該法所稱的“初級農產品”呢？
　　《財經》記者采訪後得知，“原料奶”在畜牧學上，一直都被稱為“初級農產品”。在專門研究畜牧業的學者中，這已屬常識。果真如此，即使目前對“奶站”尚沒有明確的監管部門，但據《農產品質量安全法》，農業部門的確負有原料奶“質量安全監督管理”職責。
　　2007年8月2日，農業部發布了落實《國務院關於加強食品等產品安全監督管理的特別規定》的意見。該文件也明確，農業部門要依法開展農產品質量安全“例行監測”和“執法檢查”，加大對產地和市場的抽查力度，增加品種類別、擴大覆蓋麵、提高抽查頻率，及時發布農產品質量安全狀況信息。
　　該文件同時明確，對於農產品質量安全突發事件，農業部門要落實《農業部農產品質量安全事件應急工作機製方案》，建立農產品質量安全監測、預警、報告、舉報、通報製度，做到“早發現”“早報告”“早防治”“早消除”，確保快速、準確、有效地處理突發事件，防止事態擴大和蔓延。顯然，除非農業部對原料奶質量問題一無所知，否則也很難回避自己的責任。
　　有學者指出，道理很清楚，如果原料奶屬於初級農產品，農業部門就應該承擔監管責任，而不能以目前奶站缺乏主管部門和管理法規而為自己開脫。奶站監管缺乏主管部門，但不能成為原料奶質量控製實失效的理由。嚴格意義上說，這不是監管空白，而是監管不到位甚至監管缺位。
　　但是，問題的複雜性在於，僅靠基層農業或畜牧部門現有的人力資源，很難實施有效的監管。
　　據《財經》記者了解，目前在縣一級畜牧部門，主管奶牛養殖業的，多的不過十餘人，少的才四五個人。甚至這些人還不是專門負責奶牛養殖業的管理，更談不上對奶站收購牛奶質量的監管。這說明，受製於現有行政管理體製，農業行政係統在原料奶監管上，人力資源的配置明顯不足。這已觸及中國整個行政體製的改革問題，必然是個漸進的過程。