奶站“監管真空”
據《財經》記者調查,目前,除了少數奶製品企業自建奶站,國內大多奶製品企業都從個人投資的奶站中收購鮮牛奶,充作生產加工的原料。原料奶從奶農到奶站再到奶製品企業,是目前國內通行和普遍的模式。無論是此次“腎結石嬰兒”事件的肇事者三鹿集團,還是其他大型奶製品企業,其奶源供應主要依靠奶站。
據學者調查,中國目前數以萬計的奶站中,大約有16.1%由奶製品企業直接管理,還有22.6%屬養殖小區管理,私人主辦並經營的奶站占總量的54.8%。由此,對奶站所收購原料奶的質量監管,成為整個奶製品安全的基礎。但是,據農業部部長孫政才9月22日講話,“目前,國家對奶站既沒有專門的監管辦法,也沒有明確的監管部門,原料奶中間收購環節基本處於失控狀態。”
據孫政才稱,出現上述原因,主要是奶站是近年來新生的市場主體,言外之意是中央政府還沒來得及出台相關政策和明確主管部門。其實,作為中國奶業協會的主管部門,作為中國奶牛養殖業的主管部門,奶站“監管真空”等諸多問題早已暴露,奶業內部質量監控薄弱,原料奶問題多多,早已是業內公開的秘密,主責農業生產的農業部很難置身事外。
中國農業大學教授李勝利指出,近年來,由於養殖成本增加,而原料奶價格未能同步提高,造成奶農收入大減,甚至“倒奶”“殺牛”;一些奶站為了謀取更大收益,“摻雜使假”十分猖獗,業內甚至出現了專業化的“調奶師”,有專業化的“調製原料”,有專門化的“銷售渠道”。更為極端的是,沒有奶牛,也能“造出”牛奶。
有學者指出,由於行政體製改革滯後,中國很多部門做了很多不該做的事情,而對於食品安全等關涉民生的問題,反而沒有足夠的人力監管。奶站的監管就是鮮明的例證。
一方麵,進入2003年後,中國奶業高速發展,奶牛數量和鮮奶產量大幅增加。在行業大發展的背景下,負責奶牛養殖的各級農業主管部門為行業的成績所迷惑,對其中的共性問題未能及時糾正。另一方麵,2006年後,全國奶製品企業競爭加劇,紛紛“跑馬占地”,這使得原料奶收購進入“賣方市場”時代,奶站相對奶製品企業占據主動地位。在此種情勢下,農業部門對原料奶的質量監管卻是空白。
由於缺乏來自政府的監管、約束,奶站在整個產業鏈中,成為盤剝奶農、要挾企業的市場壟斷勢力量。一些奶站的負責人已成為“奶霸”,利用各種資源和勢力,禁止其他奶站到自己的“地盤”收購原料奶。他們一方麵盡量壓低收購價,另一方麵,又憑借自己控製奶源的優勢,向奶製品收購企業索要“高價”,甚至不惜摻假,加入三聚氰胺等有毒物質。
一方麵是快速成長的奶牛養殖業和奶製品消費市場,一方麵卻沒有明確對奶站的監管規範和監管部門,這凸顯出中國食品安全監管的體製漏洞,是中國食品安全“多頭監管”體製失效的必然結果。而從政府職能轉變層麵,中央相關部門未能根據產業和市場發展的實際需求,適時調整中央部門的機構設置,賦予相應的監管職能,也是此次“腎結石嬰兒”事件的深層製度根源。
農業部門的責任邊界
中國目前的食品安全監管,實行“分段監管”,也就是說生產、加工、流通、銷售、貿易等分別由不同的部門負責。相對於衛生部而言,主要負責農業生產的農業部承擔了負責“初級農產品”質量安全的責任。
2006年4月29日,十屆全國人大常委會通過《農產品質量安全法》,該法自2006年11月1日施行。該法對農產品的質量安全標準、農產品產地、生產、包裝和標識、監督檢查、法律責任等作出全麵的規定。該法所稱的“農產品”,指來源於農業的初級產品,即在農業活動中獲得的植物、動物、微生物及其產品。
在監管責任上,該法把農業行政部門規定為主管部門,明確“縣級以上政府農業行政主管部門,負責農產品質量安全的監督管理”。那麽,原料奶是否屬於該法所稱的“初級農產品”呢?
《財經》記者采訪後得知,“原料奶”在畜牧學上,一直都被稱為“初級農產品”。在專門研究畜牧業的學者中,這已屬常識。果真如此,即使目前對“奶站”尚沒有明確的監管部門,但據《農產品質量安全法》,農業部門的確負有原料奶“質量安全監督管理”職責。
2007年8月2日,農業部發布了落實《國務院關於加強食品等產品安全監督管理的特別規定》的意見。該文件也明確,農業部門要依法開展農產品質量安全“例行監測”和“執法檢查”,加大對產地和市場的抽查力度,增加品種類別、擴大覆蓋麵、提高抽查頻率,及時發布農產品質量安全狀況信息。
該文件同時明確,對於農產品質量安全突發事件,農業部門要落實《農業部農產品質量安全事件應急工作機製方案》,建立農產品質量安全監測、預警、報告、舉報、通報製度,做到“早發現”“早報告”“早防治”“早消除”,確保快速、準確、有效地處理突發事件,防止事態擴大和蔓延。顯然,除非農業部對原料奶質量問題一無所知,否則也很難回避自己的責任。
有學者指出,道理很清楚,如果原料奶屬於初級農產品,農業部門就應該承擔監管責任,而不能以目前奶站缺乏主管部門和管理法規而為自己開脫。奶站監管缺乏主管部門,但不能成為原料奶質量控製實失效的理由。嚴格意義上說,這不是監管空白,而是監管不到位甚至監管缺位。
但是,問題的複雜性在於,僅靠基層農業或畜牧部門現有的人力資源,很難實施有效的監管。
據《財經》記者了解,目前在縣一級畜牧部門,主管奶牛養殖業的,多的不過十餘人,少的才四五個人。甚至這些人還不是專門負責奶牛養殖業的管理,更談不上對奶站收購牛奶質量的監管。這說明,受製於現有行政管理體製,農業行政係統在原料奶監管上,人力資源的配置明顯不足。這已觸及中國整個行政體製的改革問題,必然是個漸進的過程。