保定成為“畿輔節點”背後（圖）

獨家圖解：河北政治副中心城市承擔功能 [

　　“京津冀三方協作的本質是天津和北京的關係協調。”北京是政治文化中心，天津是經濟中心，兩個核心如何協調發展？

　　“我說你知道北京和河北是什麽關係嗎？是情敵關係啊！”

　　“保定先期報了一個方案給中財辦，行政副中心這個概念是保定自己的構想。本來方案尚在討論中，媒體報道後，保定比較被動。”

　　半個月來，一直默默無聞的河北中等城市——保定，一夜間陷入了輿論中心。先是成為北京“政治副中心”的傳聞，緊接著在2014年3月26日，《河北省新型城鎮化規劃》出台，明確保定承接首都部分行政事業單位等功能疏解，並將保定定位為“畿輔節點城市”。

　　京津冀一體化的曆史可以追溯到上世紀80年代。然而，北京、天津、河北三省市在30年的博弈中，從未將保定放置如此重要的地位。這一次，為什麽是保定？

　　“京津冀合作”提法幾經變化

　　早在1982年，“首都圈”概念就出現在《北京城市建設總體規劃方案》中。當時“首都圈”由兩個圈層組成：內圈是北京、天津兩市和河北省的唐山、廊坊和秦皇島三市；外圈則包括河北的承德、張家口、保定和滄州。

　　往後的十年時間裏，三地並沒有展開實質性合作。直到1994年，繼“珠三角”和“長三角”兩大經濟圈劃定後，國家計委首次提出打造環渤海經濟圈的規劃，覆蓋四省二市一區。四省是河北、山東、山西和遼寧，二市即是天津和北京，一區則是內蒙古的中部地區。

　　國家層麵之所以重視環渤海地區，在天津市社會科學院研究員羅澍偉看來，“珠三角和長三角地區離首都非常遠，不能直接給首都帶來非常大的經濟利益。”此外這兩個地區發展使中國經濟發展不平衡，“可能影響到政治的穩固。”

　　但“環渤海經濟圈”並沒有讓周圍省市自發展開合作，與長三角不同，“環渤海經濟圈”之間要素互補性和產業銜接都很缺乏，中央財經大學經濟學院教授戴宏偉對南方周末記者分析，這幾個省市“我離開你也能進行經濟發展，相互競爭更多”。比如河北、遼寧、山東農業都不錯，工業都有自己的鋼鐵和機械工業，“它們產業結構趨同，沒法合作”。

　　“環渤海經濟圈”的概念悄無聲息幾年後，2001年，兩院院士、清華大學教授吳良鏞主持的“大北京規劃”——《京津冀地區城鄉空間發展規劃研究》正式公布，提出以北京、天津“雙核”為主軸，實施雙核心-多中心都市圈戰略。

　　“發改委也認識到，環渤海省市太多，協調起來困難。”戴宏偉說。“大北京規劃”的實質是，北京要把自身的部分職能分到周邊衛星城市，讓其他城市承擔北京的一些職能。

　　2004年11月，國家發改委正式提出京津冀都市圈區域規劃。在這之後，京津冀合作並沒有升溫，河北的合作意願也沒有得到北京和天津的熱切回應，這讓河北有些心灰意冷。直到2011年3月，國家“十二五”規劃綱要發布，提出“打造首都經濟圈”。“京津冀一體化”、“首都經濟圈”的概念寫入國家“十二五”規劃，成為國家戰略。

　　多年來京津冀間的提法幾經變化，但在戴宏偉看來，三層內涵沒有變：一是強調區域合作，首都經濟圈肯定要包括天津和河北；二是要用便捷的交通網絡連接到一起；三是強調核心城市作用，但須依賴周邊地區提供輔助功能。

　　那麽，誰是核心城市？

　　兩個核心如何協調發展

　　從行政級別看，北京和天津是直轄市，在環渤海地區，誰是經濟中心，誰是龍頭老大，京津多年來爭執不下。“兩個城市都是通過對要素資源的爭奪和政策資源的爭奪來促進自己的快速發展。”中國社科院工業研究所研究員陳耀說。

　　上世紀60年代，毛澤東在聽取北京市政府工作匯報時說過：“多少年之後，北京和天津這兩個城市不就連在一起了嘛！”中國房地產開發集團理事長孟曉蘇告訴南方周末記者，當時在現場的萬裏記下來這句話，上世紀90年代，萬裏把這句話告訴了擔任他秘書的孟曉蘇。

　　孟曉蘇問萬裏，能不能把這句話轉達給京津冀的領導同誌？萬裏說：“可以”。雖然孟曉蘇把這句話轉達給了他們，但20年過去，孟曉蘇仍很遺憾：“可惜啊，北京當時是想辦法封鎖著，不讓資源流出去，天津也是想向濱海發展，不向北京發展，這兩個城市都有錯。”

　　從中國三大經濟增長極——長三角、珠三角、京津冀地區來看，京津冀發展速度慢於預期。“關鍵在於內部協作沒處理好。”戴宏偉認為，“京津冀三方協作的本質是天津和北京的關係協調。”北京是政治文化中心，天津是經濟中心，兩個核心如何協調發展？

　　中國許多地區都存在雙核心區域，比如遼東半島的大連和沈陽，山東半島的濟南和青島，浙江的杭州和寧波，成都和重慶等等，社科院陳耀研究員的看法是，“級別相近或者相同的地區，一般是競爭大於合作。”

　　2005年國家批複北京市的城市總體規劃，明確北京為國家政治和文化中心。2006年，國務院給天津市批複中，又明確將其定位為“北方經濟中心，努力成為國際物流中心和北方航運中心”。河北則定位為京津高技術產業和先進製造業研發轉化及加工配套基地。至此，在國家層麵終於對北京、天津和河北進行明確地區分和定位。

　　定位雖然明確，但在中國現有行政體製格局下，雙龍頭地區行政級別相當，雙方要進行合作，必須要形成一套具有約束力的機製。各個地方政府都是一級利益主體，提到發展肯定首先以自己地區為出發點。這導致多年來，天津和北京在經濟發展上衝突大於合作。

　　雙龍頭的競爭效果，更讓處於夾縫中的河北無所適從。孟曉蘇的一個同學曾經在河北廊坊做市長，雖然一度廊坊的房地產市場火爆，但市長依然很發愁：怎麽能讓北京把路修過去呢？

　　“我說你知道北京和河北是什麽關係嗎？是情敵關係啊，他聽完就明白了。”孟曉蘇說，“地方行政力量反而阻礙了總體規劃，這就考驗著國家的治理能力和治理體係。”

　　直到中共中央總書記習近平親自出麵，京津冀三地才“茅塞頓開”。

　　“‘行政副中心’ 是保定自己的構想”

　　2013年5月，中共中央總書記習近平在天津調研時提出，要譜寫新時期社會主義現代化的京津“雙城記”。2013年8月，習近平在北戴河主持研究河北發展問題時，又提出要推動京津冀協同發展。

　　在中央領導人的具體指示下，由中財辦牽頭，包括國土資源部、住建部等幾個部門開始在京津冀地區展開一係列調研。“主旨是在北京周邊選幾個中型城市，和北京拉開距離，用軌道交通的方式進行串聯，把北京人口疏解出去。”一位參與調研的消息人士透露，“北京的想法是疏解500萬人口到周邊。對這些周邊城市，北京給一些優質資源，比如遷過去燕山石化以吸引一部分產業人口，這是北京自己的構想。”

　　中財辦有個想法，希望在北京周邊扶持幾個大城市，承接北京的人口和產業轉移。“國土資源部規劃司一位領導曾經透露，他們考慮過包括保定、秦皇島、張家口等城市，就是要和北京拉開一點距離。”上述消息人士拿首都第二國際機場為例，“那個地方離北京太近了，還沒有出七環呢，中財辦覺得要在那裏建設新城，過幾年連上了，又成了攤大餅了。”

　　2014年2月26日，習近平聽取京津冀三省市匯報以後講了7點意見，正式把京津冀協同發展作為國家重要戰略。

　　“以前是環首都經濟圈，現在是協同發展，是一個整體的概念。”保定市發改委副主任楊軍告訴南方周末記者：在對接北京問題上，保定做了大量前期工作，“搞了些研究、規劃，結合產業搞了一些承接平台”。

　　但此時保定仍未浮出水麵。直到兩會結束後，《財經》雜誌報道，京津冀三地已經達成共識，初步確定將河北省保定市作為“政治副中心”的首選地。雖然保定否認了這一說法，但保定市的行情一夜間被抬高，保定樓市“瘋狂”漲價，有“土豪”一口氣買下10套房。

　　“保定先期報了一個方案給中財辦，行政副中心這個概念是保定自己的構想。”上述消息人士透露，“本來方案尚在討論過程中，媒體報道出來後，讓保定比較被動。”

　　直到3月26日，《河北省新型城鎮化規劃》出台，完全不見“政治副中心”的說法，卻明確“保定市作為畿輔節點城市，利用地緣優勢，謀劃建設集中承接首都行政事業等功能疏解的服務區。”

　　“可以開口要， 但人家不一定給”

　　依照媒體解讀，“畿輔”有兩層含義，一是環首都周邊城市，二是保定曆史上是直隸總督府所在地，直隸省當時別稱就是畿輔。

　　保定城市人口是1100萬，麵積2.2萬平方公裏。它與北京、天津形成三角形，從空間布局和交通上有天然優勢。

　　“保定有優勢產業，包括汽車零部件、新能源、紡織業、食品、建材和新培育起來的一些企業，和北京對接的央企保定也是全省最多，有20多家，33個項目。”保定市發改委副主任楊軍認為，保定還有人才優勢，有17所大學，22萬在校生，“所以我們提出成為首都經濟圈核心區”。

　　在規劃層麵，“畿輔”和“節點”一直是清華大學吳良鏞及其團隊宣揚的概念。正是在吳良鏞主持的《京津冀北地區城鄉空間發展規劃研究二期報告》中第一次提出了建設“畿輔新區”的概念，這個概念在《京津冀北地區城鄉空間發展規劃研究三期報告》進一步得到了強化。

　　清華大學建築與城市研究所副所長、“京津冀北地區城鄉空間發展規劃研究”項目負責人吳唯佳在接受南方周末記者采訪時說，理想狀態是形成一個“以大城市為核心，多中心網絡化的城市地區”，既有網絡，又有節點，節點有大小、有等級，通過空間交通相聯係，“每一個節點應該形成自己的位置、主要功能。以首都為例，除了北京中心城區是國家的主要核心之外，其他的一些部分就不必都在中心城區裏。”

　　這種“城市地區”要實現，最大難度在於要爭取一個好的空間安排，它需要麵對政府部門間、地方間、國家機關、企業、開發商以及老百姓間的各種需求。

　　“很多時候產業沒動，房地產先動了，保定這次的傳言就很典型。城市規劃或者區域總體布局總被這些因素牽扯，使很多事情都做不了。政府對這類問題的反應和幹預能力弱，甚至有時還有意讓它炒起來。”吳唯佳說。

　　在吳唯佳看來，如今考驗規劃部門和決策機構的是：讓北京舍棄哪些功能？將這些功能舍在哪裏？這或許也是包括保定在內河北相關地區最為關切的問題：他們可以開口要，但是人家不一定給。

　　“北京也表態了，醫院、 學校增量部分不再批了”

　　從世界範圍來看，首都城市一般分為兩類模式：一類是單一功能型城市，如華盛頓定位非常清晰，50萬人口，沒有工業，不是經濟中心，隻是政治和文化中心；另一種是全能型城市，如東京、倫敦、巴黎，既是政治文化中心，又是經濟中心。

　　北京也屬於全能型城市。隨著規模不斷擴大，住房、交通、環境等壓力讓北京不堪重負，需要把一些職能，甚至行政職能向外轉移。

　　但無論未來從北京遷來多少機構，隻要沒有行政功能，保定都很難成為“政治副中心”或“行政副中心”。“把行政中心剝離出去成為一個副首都，這在國外來講也沒有先例。”戴宏偉認為，“首都就是首都，沒有副首都一說。”

　　究竟如何承接首都功能，河北目前隻是公布了自身意向。國際金融論壇城鎮化研究中心主任易鵬認為，這隻是河北的“一廂情願”，關鍵要看中央政府和地方政府乃至市場這三股力量合理博弈的結果。

　　不過，河北省政府有關知情人士曾對《第一財經日報》表示，《河北省委、省政府關於推進新型城鎮化的意見》並非河北省一廂情願，而是與北京、天津的主要領導、部門進行了充分協商。

　　“北京也表態了，醫院、學校的增量部分不再批了，人家也是為了控製城市規模，包括產業他們也要研究，哪些轉移，哪些留下。”楊軍說，“我們也有個承接問題，比如低端、汙染、耗能的產業，我們也不能要，這是雙方的事情。”

　　此外，國家層麵的方案也在起草中。“主導的是國家發改委地方經濟司。”上述消息人士透露，6月國家發改委會出一個“京津冀一體化規劃”。

　　“大家的期望值較高，到時會打回地方做細的規劃，地方會增加自己的很多東西。”這位內部人士透露。

　　南方周末記者多次約訪保定市長馬譽峰未果。2014年4月1日，馬譽峰發來短信：最近保定炒得太熱，我不便再說了，謝謝！