中央地方博弈：權力邊界尚待清晰

垂直管理風起 中央地方博弈：權力邊界尚待清晰

　　越來越多的職能部門脫離地方政府的序列，實行垂直管理，以加強對地方的監督與執法。但如果中央政府與地方政府權力邊界不清晰，僅僅依靠督察製度，並不足以確保政令暢通和法令統一

　　督察和直管，成為2006年下半年中國行政體製改革的一個熱詞。
　　就在環保督察們紛紛“外放”履任之際，國土資源部部長孫文盛新添了“國家土地總督察”的頭銜。派駐地方的9大土地督察局開始組建，國土資源部新聞局人士對本刊表示，今年年底之前，9大土地督察局都會組建完畢。

　　幾乎同時，建設部正式啟動了城市規劃督察試點，南京、杭州、鄭州、西安、昆明、桂林6座城市迎來了來自建設部的首批城市規劃督察員。

　　在督察上崗的同時，另一製度變化——垂直管理，也波及到越來越多的部門。

　　“這預示著中央政府正在以一種新的方式調整中央和地方的關係。”國家行政學院教授汪玉凱對本刊記者說。

　　央地博弈

　　11月15日，國家統計局新任局長謝伏瞻參加了北京市大興區統計局基層統計所揭牌儀式。謝在會上表示，實現統計的垂直管理是保證統計質量的重要舉措。

　　北京計劃在2006年底之前實現鄉鎮統計科室從鄉鎮剝離，成立隸屬於區縣一級統計局的統計所，從而在全國範圍內率先實現統計的垂直管理。

　　在更高的層級，2006年初，原屬各省、自治區、直轄市的三大調查隊和新疆生產建設兵團社會經濟調查隊，合並成為國家統計局各地方調查總隊。

　　這些動作與謝伏瞻的話再次顯示，統計的垂直管理將是改革的目標。

　　在大多數領域，中國一直實行“條塊結合”的管理體製，其關鍵在於協調和平衡中央和地方的關係。

　　中央民族大學法學院教授熊文釗指出，中央政府中沒有設置地方政府的主管部門，而且省、自治區、直轄市的行政地位與中央政府各部門處於同一等級，甚至在某種意義上省級地方政府首長的行政等級還高於中央部門首長的行政等級。這種體製不利於中央的政令暢通。

　　在大部分政府職能部門，長期以來是實行地方政府和上級部門“雙重領導”，也就是主管部門負責工作業務的“事權”，而地方政府管“人、財、物”。“雙重領導”體製下，地方政府存在以“人、財、物”權影響職能部門“事權”的操作空間，容易損害國家政策的權威性、統一性。

　　《望新聞周刊》文章稱，近10年來，相對於“塊塊”管理，“條條”管理即“垂直管理”有加強的趨勢。已經實行垂直管理或者正在積極尋求垂直管理的行政部門，其主要目的都在於強調通過保持人事、財務的獨立，使其下級部門擺脫地方政府的幹預，加強部門執法監管的權威性、統一性。

　　這些改革的目標，其實質在於在中央和地方間尋找適宜的權力平衡和製約，以及在“條”與“塊”之間尋求最佳權力組合。

　　熊文釗指出，新中國成立以來，中國數次調整中央和地方的關係，在集權與放權之間經曆了“三收三放”的循環，根據當時的形勢尋求最合理的“央地關係”安排。

　　另一位學者辛向陽的研究指出，改革開放後的中國騰飛很大程度是從放權開始的。1980年，鄧小平在中共中央政治局常委會上指出：“政治體製改革，包括黨政分開和權力下放。”

　　辛向陽在他的《百年博弈》一書中提出，80年代以後的主要趨勢是放權。從1980年的財稅權下放，到1982年的部分立法權下放，再到1984年的投資決策權下放，分權是改革中央和地方關係的總方向和總趨勢。

　　這一變化的後果是地方經濟的活躍帶動整個中國經濟的繁榮。但也不可避免帶來一些負效應。辛向陽引述美國學者威廉·奧費霍爾特的話說，“北京已允許把更多的主動權交給各省，中央政府在國民收入中所占的比例驚人地減少了，其結果是，北京可能不再能夠把它的政府，包括改革方麵的一些政策，強加於許多省份。”

　　更大的後果是地方保護主義的興起。市場地方保護主義、執法地方保護主義甚至司法地方保護主義的盛行，不僅削弱了中央的調控能力，也損害了統一法治和統一市場。

　　在新的形勢下，如何重構中央和地方關係，如何在不損害地方事權和積極性的同時，確保中央的政令暢通和法度統一，成為一個新的課題。

　　1994年開始的分稅製改革，是中央和地方關係的重要分水嶺。楊鳳春說，“分稅製的初衷即為集中財力到中央。”在分稅製實施後的當年，中央財政收入占全國財政總收入比例由上年的22%急升至56%，中央對全國的宏觀調控能力空前加強。

　　90年代初開始的經濟過熱，以及繼之而來的亞洲金融危機，促使中央政府更加認識到確保政令暢通和法令統一的難度和必要，遂從體製上著手加強對全國的宏觀調控能力和監督能力。

　　1993年7月10日起，10個中央督察組由北京出發分赴20個省市自治區，督察中央政令的實行。辛向陽評述說，督察組成員不僅來自國家計委、經貿委等經濟部門，還有中組部的人員，無論是規模之龐大還是陣勢之完整，均為前所未有。

　　自此之後，到2006年9月國家發改委、國土資源部、國家環保總局等8個部委組成的督察組分赴12個省區清查“億元項目”，每逢重大政令出台，宏觀調控或是出現重大事故或問題，督察組、巡視組、檢查組分赴各地巡回檢查，已是慣例。

　　這些“禦使”雖然持有“尚方寶劍”，但多是執行某項特殊使命，檢查組一走，一切照舊，很多地方已掌握了熟練的應對之策。

　　“垂直”風起

　　相形於“督察組”這樣的臨時性督察措施，更為製度性的監督體製開始構建。

　　設立各類監察體製的著力點，均在於打破既有行政區域格局，排除地方對監督調控的幹預。其中，監管機構跨行政區域與垂直管理，是兩個最引人注目的變革方向。

　　這種變革，首先是從經濟和市場監管部門開始的。

　　1998年，中央決定撤銷中國人民銀行省級分行，跨行政區域設立9家分行，加強金融宏觀調控能力，以擺脫地方政府對金融業務的幹預。此後，銀監、證監、保監等經濟監管部門均仿此例而設。

　　而在垂直管理方麵的一個重要開端，是1999年黨中央國務院決定改革工商行政管理體製，省級以下機關實行垂直管理。

　　繼而，2000年，省級以下質量技術監督係統實行垂直管理。

　　2000年6月，國家藥監局開始建立省以下垂直管理體製。

　　2004年3月，國家統計局直屬調查隊管理體製改革，其中最重要的一點在於實行垂直管理，“各級調查隊成為國家統計局的派出機構，承擔國家統計局布置的各項調查任務，向國家統計局獨立上報調查結果。”

　　同年，國家對省以下土地部門實行垂直管理，主要是將省以下的土地審批權限、國土部門的人事權限統一集中到省級國土部門。

　　楊鳳春在接受記者采訪時數了數說，“迄今垂直管理的‘條’大概有13個。”而實際上，被討論和呼籲的“直管”領域，比已經實行的更為廣泛和深入。

　　從最開始的工商、稅務、煙草、鹽業、海關等市場和經濟監管部門，到國土、環保等宏觀調控部門，甚至更進一步到紀檢、法院。幾乎所有重要的執法部門，都已經或正在討論從地方政府序列退出，改為中央或省以下垂直管理。

　　在國家環保總局設立5大環保督查中心之前，2005年1月，國家環保總局副局長潘嶽明確表示：環保部門垂直管理“是早晚的事”。

　　同時，在國家審計署審計長李金華表示垂直管理目前尚無可能的情況下，審計直管的呼聲仍未曾稍息。

　　而在司法領域，被討論最多的方案，一是法院的垂直管理，二是在分設地方法院和中央法院，由後者受理跨省區案件和部分上訴案件，以減少地方對司法的幹擾。

　　這種垂直管理，和一直以來“雙重管理”的區別在於，汪玉凱說，“主要在於人事和財務不受地方控製。”

　　但“垂直管理”可能對現有體製動大手術，並損害地方政府機構與權力配置，阻力較大。在地方政府之上設立跨區域監察機構，是當下更為現實和漸進的選擇。

　　對於這種趨勢，外電多解讀為“中央收權”的趨勢，他們擔心這種變革再度陷入“集權放權”的曆史循環之中。

　　但是，當前的變化較之既往至少有兩點不同，其一是變革的方向是有放有收。辛向陽的研究指出，改革開放以來的主要趨勢是放權，尤其是經濟和社會管理權限的下放。但另一方麵，調控、監督、執法和司法的權限有集中和統一的趨勢，以確保中央的宏觀調控與法令、政令統一。其二是中央和地方關係由非製度化逐漸演變為製度化調整，原來的調整更多通過政治號召和政策製定來實現，而新時期更多通過修改法令或調整體製架構來進行。

　　權力邊界尚待清晰

　　“中央和省對下實行垂直管理，包括現在的督察製度，主要是為了遏製一直以來有擴大傾向的地方保護主義。”學者喻希來說。

　　楊鳳春說，“垂直管理，加強對‘條’的直接控製，是從90年代開始中央對地方進行調控的一種非常重要的手段。但是，學者們既擔心再度陷入“一統就死、一放就亂”的怪圈，也對中央部門對地方事權的過度幹預懷有警惕。

　　有過基層官員經驗的學者李昌平即指出，如果沒有一個整體設計，層出不窮的垂直管理可能將基層政府的執政“要素”剝奪殆盡，他擔心的趨勢是“地方政府日漸空殼化”。一些評論與擔心，眾多部門的垂直管理，可能損害地方政府的機構和職權完整性。

　　目前，一方麵是越來越多的部門垂直管理，一方麵越來越多的跨省區的大區督察的設立，一些區域中心城市，如上海、廣州、成都等，已雲集了銀監、證監、審計、環保、國土等來自不同部門的大區機構，隱隱超然於省區之上。他們如何實現“到位不越位”，是地方政府最為關心的事。

　　當然，這個所謂的“大區”與1949年設立的“大行政區製”並不相類，當時的6大區作為地方一級政府，有權代表中央政府管理和處理所轄省、市、自治區的事務，直至1954年撤銷。

　　但一些學者仍然擔憂“大區”實體化的傾向。喻希來向記者表示，漢代的刺史本身即為督察，並不具有完全的實權，開始往往是由小官來擔任。但後來，這一督察權力日漸坐實，由此成為新的一個層級。“大區督察局要是有實權的話就有些類似於大區。”

　　可資為鑒的另一個案例是“地區行署”到地級市的演進。熊文釗的研究表明，建國之初的地區行政公署，僅是省政府的派出機關，對轄區內各縣(市)政府工作進行督導指揮，但其後幾經演變，現在已成為中國行政層級中的“地級市”。

　　無論是督察的角色尷尬，還是對中央部門越權之憂，均來自於中央和地方權力邊界不明。

　　中國政法大學教授李曙光說，如果中央政府與地方政府權力邊界不清晰，政府與市場的權力邊界不清晰，政府體係沒有從根本上轉變為公共服務型政府，僅僅依靠督察製度，尚不能解決地方政府違規違法的問題。

　　辛向陽研究指出，中央和地方的關係，雖然在憲法等法律中有規定，但頗為模糊。中央和地方的利益關係，更多不是通過法律界定，而是通過政策文件甚至一事一議的“討價還價”來調整。在這種背景下，地方政府對中央法令“一言九‘頂’”，中央部門對地方事務的過度幹預，都難以在製度上避免。