正文
公務接待費納入財政預算隻是第一步
11月15日，溫家寶總理主持召開的國務院常務會議上傳出消息，國家要規範黨政機關公務接待，國務院所屬部門要將公務接待費用納入財政預算管理，公開透明，接受監督。
“公務接待費用納入財政預算隻是第一步，”國家行政學院公共行政教研室主任竹立家指出，“之後，諸如公車、公費出國考察等都應逐步規範。”
此前的3月13日，竹立家在中央黨校主辦的《學習時報》上發表了《政府管理改革的幾個切入點》一文。文中列出了一串相當驚人的數字：“2004年，我國至少有公車400萬輛，消費財政資源4085億元，約占全國財政收入的13%。全國一年的公款吃喝在2000億元以上，二者相加總數高達6000多億元，如果財政收入按3萬億元計算，幾乎相當於財政收入的20%左右。”該文一經發表即廣泛傳播，引起很大反響。
但不久之後，財政部預算司有關負責人公開了另一組數字：全國共有公車180萬輛，消費約為1000億元；公款夥食費大約為172億元；出國費用約為29億元。該負責人表示，上述數據是根據中央和地方決算報表所列數據統計的(未包括轉嫁到企事業單位的相關開支)，實際中估計會略高於這一數字。
為何兩組數字會有如此大的差距？公務接待費納入財政預算管理前景如何？11月21日，竹立家教授接受了《21世紀經濟報道》的專訪。竹立家認為，隻改變會計製度是不行的，建立一套公正公開的公共財政體係才是治本之策。
“小金庫”不消公款吃喝難除
《21世紀》：您的全國一年公款吃喝費達2000億元的數字是怎麽來的？為什麽和財政部公布的數據相差那麽大？
竹立家：我的數據是由全國和各地各級人大代表、政協委員的提案建議，曆年的統計年鑒，專家們的調研報告，以及我在一些地方講課調研時了解的情況等各方麵內容匯總而成。據我所知，目前國內還沒有一個權威的調查統計可以準確反映公款吃喝費用的總量。
財政部統計的數據隻是根據預決算報告統計得出的。而公款吃喝費用的主要出口是各個行政單位的“小金庫”，以及下屬部門、相關公司宴請領導幹部等花的錢，也就是“請吃”和“吃請”，這在報告中根本體現不出來。
許多政府機關的“小金庫”甚至已經成為領導幹部個人的“私房錢”。如果不把這種體製外資金納入預算內，就不可能解決公款吃喝問題。這次國務院常務會議也清楚認識到這一點。
《21世紀》：公款吃喝的根源在哪兒？您在韓國和美國做過訪問學者，見過類似現象嗎？
竹立家：“食文化”是中國的傳統，“官本位”體製下大家也習慣通過飯局表達禮儀和尊重程度，這是曆史慣性。此外，我們黨和政府在建國前實行“供給製”，國家把公務人員的衣食住行都包下來，按需免費提供，也形成了公款吃喝的習慣和預期。公款吃喝、公車消費和公費出國等“三公現象”都是“供給製”的尾巴。
不論韓國還是美國，公務人員用公款吃喝是不可饒恕的行為，一旦出現並曝光，馬上就要辭職並接受查處。在美國，官員參加晚宴時首先要問喝什麽酒，如果是好的紅酒，他就不敢吃這頓飯，因為超標了，盡管可能不是他埋單。芬蘭等北歐國家提出對浪費納稅人一分錢的行為都要“零容忍”。
《21世紀》：那麽應當如何看待公務接待費用？
竹立家：合理的公務接待費用是必要成本，關鍵是如何界定什麽是“合理”。哪種場合需要接待，以怎樣的標準進行接待，都要出台明文細則講清楚。製定這些標準要征求多數人的意見，在國家可承受和社會可認可的範圍內。無限製的行政成本對政府形象、經濟發展和社會穩定都會造成負麵影響。
公共財政體製是治本之策
《21世紀》：您認為怎樣才能從根本上解決諸如“三公”這樣的行政成本無限膨脹，乃至提供官員尋租路徑的現象？
竹立家：我認為隻改變會計製度是不行的，將公務接待費用納入預算也隻是一種手段，治本之策是要建立一套科學合理公正公開的公共財政體係。
在公共財政體係改革中，要注意兩點：一是預算編製和執行要分開。作為立法機關的全國和地方各級人大要在編製中起主導作用，要吸收專家進入人大代表隊伍，對編製提出專業意見。而財政部作為執行部門要不折不扣地落實預算。二是預算編製要民主、要細化。預先廣泛吸收社會各方麵意見，同時改變預算表中隻標注到類的現狀，不斷細化到各個具體項目，這樣才能發現、堵住一些漏洞。
《21世紀》：您有什麽具體的政策建議？
竹立家：我認為要結合公務員薪酬體係調整進行整體性改革。目前中高級官員占用的公共資源遠大於普通公務員，他們吃喝的機會、專車的級別、出國的頻率更多更高，這從表麵的工資差距上是體現不出來的。所以要借調整東風，取消這些職務消費，同時拉大工資級差，將以前的隱形補貼、財政黑洞公開透明，徹底堵住。
關鍵是落到實處
《21世紀》：中央一直強調要解決公款吃喝，據不完全統計相關文件就出台了上百份，但效果一直不佳。公共財政改革能解決這一頑疾嗎？
竹立家：公款吃喝屬於行政活動不當和行政文化腐化，看似小事，卻是許多社會問題的誘因，解決這個問題是“政府改革”向“改革政府”轉變的具體體現。這種改革勢必觸及既得利益群體，是對以前主導改革者的利益分割。
改革政府要抓住兩點，一是政府自身的製度改革，正如美國前總統裏根所說“政府不是解決問題的方案，而是問題本身”。再就是政府的執行力建設。目前我國政府改革最大的問題就是執行力不足，製度檢查、監督不夠，許多法規條文寫在紙上、說在嘴上、掛在牆上，就是落不到實處。你所說的“百份文件管不住一張嘴”就是典型例子。
財政製度本來是剛性的，可是一到執行環節就被各個部門“柔化”。所以，執行力是政府改革成敗的關鍵。
《21世紀》：政府執行力具體包括哪些內容？
竹立家：主要包括三點：一是決策力分派製度，誰決策誰負責，實現權責一致，這同“問責製”的核心是一樣的。二是嚴格的績效管理製度，根據成本產出評估政府行為和效果。三是獎勵和監督製度，現在的違規成本低收益高，形成反向激勵，同時監督得不到保障，形同虛設。
《21世紀》：您如何看待這次國務院常務會議改革公務接待費用製度的前景？
竹立家：我希望盡快出台相關細則，建立一套完善的監督體係。否則就會像之前出台的幾百項規定條文一樣，流於形式，這是最令公眾失望的！
11月15日，溫家寶總理主持召開的國務院常務會議上傳出消息，國家要規範黨政機關公務接待，國務院所屬部門要將公務接待費用納入財政預算管理，公開透明，接受監督。
“公務接待費用納入財政預算隻是第一步，”國家行政學院公共行政教研室主任竹立家指出，“之後，諸如公車、公費出國考察等都應逐步規範。”
此前的3月13日，竹立家在中央黨校主辦的《學習時報》上發表了《政府管理改革的幾個切入點》一文。文中列出了一串相當驚人的數字：“2004年，我國至少有公車400萬輛，消費財政資源4085億元，約占全國財政收入的13%。全國一年的公款吃喝在2000億元以上，二者相加總數高達6000多億元，如果財政收入按3萬億元計算，幾乎相當於財政收入的20%左右。”該文一經發表即廣泛傳播，引起很大反響。
但不久之後，財政部預算司有關負責人公開了另一組數字：全國共有公車180萬輛，消費約為1000億元；公款夥食費大約為172億元；出國費用約為29億元。該負責人表示，上述數據是根據中央和地方決算報表所列數據統計的(未包括轉嫁到企事業單位的相關開支)，實際中估計會略高於這一數字。
為何兩組數字會有如此大的差距？公務接待費納入財政預算管理前景如何？11月21日，竹立家教授接受了《21世紀經濟報道》的專訪。竹立家認為，隻改變會計製度是不行的，建立一套公正公開的公共財政體係才是治本之策。
“小金庫”不消公款吃喝難除
《21世紀》：您的全國一年公款吃喝費達2000億元的數字是怎麽來的？為什麽和財政部公布的數據相差那麽大？
竹立家：我的數據是由全國和各地各級人大代表、政協委員的提案建議，曆年的統計年鑒，專家們的調研報告，以及我在一些地方講課調研時了解的情況等各方麵內容匯總而成。據我所知，目前國內還沒有一個權威的調查統計可以準確反映公款吃喝費用的總量。
財政部統計的數據隻是根據預決算報告統計得出的。而公款吃喝費用的主要出口是各個行政單位的“小金庫”，以及下屬部門、相關公司宴請領導幹部等花的錢，也就是“請吃”和“吃請”，這在報告中根本體現不出來。
許多政府機關的“小金庫”甚至已經成為領導幹部個人的“私房錢”。如果不把這種體製外資金納入預算內，就不可能解決公款吃喝問題。這次國務院常務會議也清楚認識到這一點。
《21世紀》：公款吃喝的根源在哪兒？您在韓國和美國做過訪問學者，見過類似現象嗎？
竹立家：“食文化”是中國的傳統，“官本位”體製下大家也習慣通過飯局表達禮儀和尊重程度，這是曆史慣性。此外，我們黨和政府在建國前實行“供給製”，國家把公務人員的衣食住行都包下來，按需免費提供，也形成了公款吃喝的習慣和預期。公款吃喝、公車消費和公費出國等“三公現象”都是“供給製”的尾巴。
不論韓國還是美國，公務人員用公款吃喝是不可饒恕的行為，一旦出現並曝光，馬上就要辭職並接受查處。在美國，官員參加晚宴時首先要問喝什麽酒，如果是好的紅酒，他就不敢吃這頓飯，因為超標了，盡管可能不是他埋單。芬蘭等北歐國家提出對浪費納稅人一分錢的行為都要“零容忍”。
《21世紀》：那麽應當如何看待公務接待費用？
竹立家：合理的公務接待費用是必要成本，關鍵是如何界定什麽是“合理”。哪種場合需要接待，以怎樣的標準進行接待，都要出台明文細則講清楚。製定這些標準要征求多數人的意見，在國家可承受和社會可認可的範圍內。無限製的行政成本對政府形象、經濟發展和社會穩定都會造成負麵影響。
公共財政體製是治本之策
《21世紀》：您認為怎樣才能從根本上解決諸如“三公”這樣的行政成本無限膨脹，乃至提供官員尋租路徑的現象？
竹立家：我認為隻改變會計製度是不行的，將公務接待費用納入預算也隻是一種手段，治本之策是要建立一套科學合理公正公開的公共財政體係。
在公共財政體係改革中，要注意兩點：一是預算編製和執行要分開。作為立法機關的全國和地方各級人大要在編製中起主導作用，要吸收專家進入人大代表隊伍，對編製提出專業意見。而財政部作為執行部門要不折不扣地落實預算。二是預算編製要民主、要細化。預先廣泛吸收社會各方麵意見，同時改變預算表中隻標注到類的現狀，不斷細化到各個具體項目，這樣才能發現、堵住一些漏洞。
《21世紀》：您有什麽具體的政策建議？
竹立家：我認為要結合公務員薪酬體係調整進行整體性改革。目前中高級官員占用的公共資源遠大於普通公務員，他們吃喝的機會、專車的級別、出國的頻率更多更高，這從表麵的工資差距上是體現不出來的。所以要借調整東風，取消這些職務消費，同時拉大工資級差，將以前的隱形補貼、財政黑洞公開透明，徹底堵住。
關鍵是落到實處
《21世紀》：中央一直強調要解決公款吃喝，據不完全統計相關文件就出台了上百份，但效果一直不佳。公共財政改革能解決這一頑疾嗎？
竹立家：公款吃喝屬於行政活動不當和行政文化腐化，看似小事，卻是許多社會問題的誘因，解決這個問題是“政府改革”向“改革政府”轉變的具體體現。這種改革勢必觸及既得利益群體，是對以前主導改革者的利益分割。
改革政府要抓住兩點，一是政府自身的製度改革，正如美國前總統裏根所說“政府不是解決問題的方案，而是問題本身”。再就是政府的執行力建設。目前我國政府改革最大的問題就是執行力不足，製度檢查、監督不夠，許多法規條文寫在紙上、說在嘴上、掛在牆上，就是落不到實處。你所說的“百份文件管不住一張嘴”就是典型例子。
財政製度本來是剛性的，可是一到執行環節就被各個部門“柔化”。所以，執行力是政府改革成敗的關鍵。
《21世紀》：政府執行力具體包括哪些內容？
竹立家：主要包括三點：一是決策力分派製度，誰決策誰負責，實現權責一致，這同“問責製”的核心是一樣的。二是嚴格的績效管理製度，根據成本產出評估政府行為和效果。三是獎勵和監督製度，現在的違規成本低收益高，形成反向激勵，同時監督得不到保障，形同虛設。
《21世紀》：您如何看待這次國務院常務會議改革公務接待費用製度的前景？
竹立家：我希望盡快出台相關細則，建立一套完善的監督體係。否則就會像之前出台的幾百項規定條文一樣，流於形式，這是最令公眾失望的！
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