這樣搞要當心，還要防止國務院的權力過分膨脹!

中央加強垂直管理 稅收國土等部門退出地方序列

　　通過垂直管理，將“人、財、物”的控製權由地方上收到國家，擺脫地方的幹預，是近年來政府職能調整的一個趨勢。

　　時至今日，在我國政府現行的管理體製中，從較早的海關、稅務、工商，再到質量監督、國

　　土等一些重要的行政部門，都已經從地方政府序列退出，改為中央或省以下垂直管理。



而一直被呼籲“垂直”的對象，至少還包括審計、環保等部門。

　　觀察近10年來政府垂直管理加強的趨勢，從短期看，這是中央解決部門管理與地方管理尖銳矛盾、確保政令暢通的製度調整。從長期看，這是改革開放以來，在中央20年不斷下放權力於地方後，為達到國家法規統一性目標，平衡央地職權的一種戰略手段。

　　通行於世界許多國家的“垂直管理”模式有利有弊，隻有將其置於中國發展的大背景下，才能將其得失判斷準確。

　　試圖以垂直管理破除地方保護

　　垂直管理最直接的目標，是力求破除地方保護，維護中央政令暢通。

　　據《瞭望》新聞周刊了解，近10年來，相對於“塊塊”管理，“條條”管理即“垂直管理”有加強的趨勢。除了早就垂直管理的海關，近年來先後“垂直”的還有國稅、地稅、工商、質監、土地等多個行政部門。一直被呼籲“垂直”的對象，至少還包括審計、環保等部門。

　　已經實行垂直管理或者正在積極尋求垂直管理的行政部門，其主要目的都在於強調通過保持人事、財務的獨立，使其下級部門擺脫地方政府的幹預，加強部門執法監管的權威性、統一性。

　　長期以來，我國大部分政府職能部門是實行地方政府和上級部門“雙重領導”，也就是主管部門負責工作業務的“事權”，而地方政府管“人、財、物”。“雙重領導”體製下，地方政府存在以“人、財、物”權影響職能部門“事權”的操作空間，容易損害國家政策的權威性、統一性。

　　以環保領域為例。今年5月，國家環保總局局長周生賢指出：許多地方環保局長的“烏紗帽”攥在地方領導手中，一些領導用“挪位置”、“摘帽子”等手段，直接幹擾環境執法，環保局長“頂得住的站不住，站得住的頂不住”。《瞭望》新聞周刊調查發現，在一些市、縣，有的地方領導甚至直接告訴環保局長，我不管這個項目有沒有汙染，要麽你就批準，要麽就下台，我換個人來批。

　　擺脫如此窘境的製度調整，就是尋求“垂直管理”，集權於上。今年國家環保總局組建華東、華南、西北、西南、東北5個環境保護督察中心和上海、廣東、四川、北方、東北、西北6個與核輻射安全監督站共11個地方派出執法監督機構，直接由國家環保部門垂直管理，就是一種折中的方案，目的之一就是通過派出垂直管理的執法監督機構，減少地方對環保執法的幹擾。

　　在此前相關職能部門的“垂直管理”調整中，其目標也直接針對地方政府幹擾。2004年3月，國務院實行國家統計局直屬調查隊管理體製改革，其內容被概括為“撤並、升格、垂直管理”，除各類調查隊合並，提高新調查隊的級別外，最重要的一點在於實行垂直管理，“各級調查隊成為國家統計局的派出機構，承擔國家統計局布置的各項調查任務，向國家統計局獨立上報調查結果。”

　　改革的背景是，一些地方領導屢屢幹預統計調查，“官出數字，數字出官”統計數字失真嚴重。據了解，2000年～2004年5年間，全國各省區市核算的GDP匯總數，比國家統計局核算的全國GDP總量分別高出8.7％、9.7％、11.7％、15.6％和19.5％，政績造假相當嚴重，統計造假呈愈演愈烈之勢。

　　就在同一年，國家對省以下土地實行垂直管理，主要是將省以下的土地審批權限、國土部門的人事權限統一集中到省級國土部門。

　　這一舉動的背後，是土地已成為當前地方政府最大的資源之一，因此存在於土地管理中的“地方保護”也更嚴重。此前，我國實行的是5級（國務院、國土資源部、省土地廳、市土地局、縣土地局）土地管理製度，集土地規劃、審批、出讓金收取等權力於一身的地方政府，往往自行其事，置國務院和國土資源部的政令於不顧。如國家決定自2002年下半年起，經營性土地全部實行“招拍掛”，但2003年實行“招拍掛”的比例僅有35％，而同年全國查處的土地違法案件卻較上年增加了約50％。

　　回溯近些年來政府“垂直管理”的過程，也是一步步擺脫地方保護、幹擾，維護中央政策權威的過程：

　　——1998年，國家決定對省以下工商行政管理機關實行垂直管理。時任國家工商總局副局長的甘國屏說，省以下垂直管理，可以減少執法中的地方幹擾，獨立行使職能。

　　——1999年，國家決定在全國省以下質量技術監督係統實行垂直管理，時任國務院副總理的吳邦國指出，質量技術監督係統的屬地化管理體製難以保證獨立、統一、嚴格、公正執法。實行垂直管理體製有利於排除各種幹擾，保證執法的權威性和公正性，強化監督職能，加大執法力度。

　　……

　　多個部門實行垂直管理，其實質也包含中央向地方收權。清華大學公共管理學院教授、中國法學會行政法學研究會常務理事於安認為，垂直管理的好處在於：

　　其一，有效避免了地方政府的幹擾，保證“上傳下達、政令暢通”。目前，各級地方政府對於中央政令的執行情況並不統一。有的是由於行政能力不足、資源不夠等原因達不到要求；有的是從本地區利益出發，有意在執行中央政令時偷工減料。以質量監督係統未垂直管理前為例，一些地區降低本地區的標準，以此吸引資金向本地區流動，加強本地區的競爭力。

　　在這種現狀下，要求中央的監督達到市、縣，甚至鄉、鎮一級政府是不現實的。因此，通過加強省一級的職權，弱化縣市一級的職權，有利於保證政令暢通。

　　其二，有利於資源配置。人員的調動、資金的配備、設施的增加等，都可以在省這個大的範圍內統籌安排。

　　央地博弈中創造發展活力

　　接受采訪的有關專家表示，多個部門希望以垂直管理擺脫地方幹擾的努力，反映了部門管理與地方管理之間日益尖銳的矛盾，這種“條塊”矛盾的實質，是中央和地方之間的矛盾。

　　改革開放20餘年的進程，基本上是中央不斷下放權力，激發地方政府發展活力，調動地方發展主動性的過程，這也是中國經濟高速增長的秘訣。相較於改革開放初期，目前地方政府在經濟發展中的權限已經不可同日而語。隨著地方經濟主動權的增加，“塊塊”力量坐大。新“地方保護主義”的表現形式，是以放寬中央政策底線謀求地方利益，因而貫徹執行中央的方針政策不力，甚至上有政策、下有對策，有令不行、有禁不止等現象屢見不鮮。

　　有學者分析指出，地方保護主義和重複建設，是自改革開放以來一直困擾我國經濟健康發展的兩大頑疾。國務院發展研究中心在2000年下半年對我國4000家企業進行了問卷調查，2/3的企業認為地方保護對企業的生產經營有影響。

　　針對此，中央維護政令統一的努力也一直在加強，尤其在近10年來表現突出。除行政管理體製的“垂直管理”趨勢外，地方立法權已經開始受到限製，《行政處罰法》把處罰的設置權收到中央，地方隻可以補充，不可以立新的罰則；2000年《立法法》出台，地方立法權也越來越小。

　　針對行政上的“垂直管理”，於安說，這並不是行政改革最終的固定模式，隻是推進改革進程，破解現有難題的一種有益的探索和嚐試，因為並不是所有的行政部門都適合垂直管理。中央民族大學法學院教授、國家行政學院行政法研究中心研究員熊文釗也認為，隻有一個行政部門的職權具有全國性或跨區域性的特點，才有進行垂直管理的合理性和操作基礎。

　　有學者同時分析指出，垂直管理隻是一個不得已的辦法。為了免受地方政府的幹擾，就轉而實行垂直管理體製，是在現實國情下的妥協，是一種“下有對策”情勢下的“上有政策”，這從另一個側麵宣告了某些行業在麵對地方政府幹擾時的無能為力和束手無策。這種妥協決定了垂直管理體製必然存在先天不足：

　　首先，垂直管理不能完全擺脫地方幹擾。盡管垂直管理後部門的人、財、物不受製於地方了，但部門還是在當地，在土地、水電等方麵也少不了求助當地政府。因此即使實行了垂直管理，也不敢過於得罪地方。如此前出現的阜陽劣質奶粉事件，當地工商、質監部門嚴重的執法缺位是重要原因。

　　而利益越大的部門，“垂直管理”的力量也越容易被削弱。如理論上講，土地管理的垂直體製可以讓各級土地行政管理部門輕裝上陣，理直氣壯地行使自己的職權了，但時至今日，人地矛盾日益突出、土地違法占用現象依然相當嚴重。有的地方政府一如既然往地公開、直接違法，並默許、縱容大量的土地違法行為。而土地執法部門在有了上級土地管理部門的“撐腰壯膽”後，始終沒有“硬起來”。他們依然信心不足，怠於執法，依然要麵對“執法難，難執法”的惡劣環境。數據顯示，2004年全國共查處違法用地70646件，涉及土地麵積3.5萬公頃。2005年未批先建占用耕地麵積仍在2萬公頃以上。

　　其次，垂直管理使監督部門減少，容易滋生腐敗行為。專家分析，科學健全的行政管理都有不可或缺的兩個方麵：行政效率和行政監督，如果以弱化監督為代價提高行政效率，就有可能增加權力濫用的風險。

　　對各垂直部門來說，當他們作為地方政府職能部門時，尚會受到當地黨委、政府、人大、紀委等部門的製約；垂直管理後，地方政府平級單位往往對垂直部門的經常性權力監督失效，全靠上級部門和上級監管機關的監督發現存在的問題。而上級的監管致命的弱點就是非經常性。“山高皇帝遠”的寬鬆氛圍，使各級一把手成為說一不二的家長，一旦一人腐敗，往往多年不會暴露，形成從上到下的“一窩爛”。

　　近年來，稅務、工商等實行垂直管理的部門出現的案件，均有多個下屬市、縣、局的一把手“受牽連”。例如，2003年海南省工商局原黨組書記、局長馬招德以受賄罪被判處有期徒刑11年，剝奪政治權利3年。接替馬招德主持工作的省工商局原副局長鄭先育、萬寧市工商局原局長葉東雄、屯昌縣工商局原局長吳岩等人也因受賄行賄相繼被檢察機關提起公訴，這一“買官賣官”係列案涉及了海南全省8個市縣的工商局長。

　　第三，存在架空地方管理，弱化地方政府職能的問題。縣市政府組織體係的健全、部門配置完整，是其履行一方公共管理責任的製度前提。如果過多的職能部門被“垂直”、劃歸上級管轄，必然帶來地方政府組織功能的殘缺，影響其行政效能的發揮。

　　同時，一些對地方發展非常重要的行政部門紛紛“垂直”，容易造成中央職能部門與地方的對口部門聯成一線。各垂直部門注重對主管部門負責，有可能忽略當地發展實際，加劇“政出多頭、部門打架”等現象，降低行政效率，損害政府權威。

　　第四，是容易形成不公平效應。相對地方部門而言，垂直部門經費比較充足。在許多地方，垂直部門幹部的工薪收入要比地方部門幹部高出不少。這種不合理的收入差距，易在同一地區的公務員隊伍中形成危險的攀比效應和不公平感，助長權力尋租和“三亂”現象。

　　長久之計在於合理劃分央地職權

　　針對垂直管理存在的利弊，有專家分析認為，解決部門管理與地方管理之間日益尖銳的矛盾，也就是“條塊”之間的矛盾，理順中央和地方的關係，長久之計在於通過立法的形式合理劃分中央和地方之間的職責權限。

　　中央和地方權限劃分的大原則，早在新中國建國初的《共同綱領》和1956年毛澤東《論十大關係》中就論及：在中央統一領導下，地方因地製宜，兼顧中央和地方兩個積極性。

　　2003年10月14日十六屆三中全會通過了《中共中央關於完善社會主義市場經濟體製若幹問題的決定》，其中也明確指出，“合理劃分中央和地方經濟社會事務的管理權責。按照中央統一領導、充分發揮地方主動性積極性的原則，明確中央和地方對經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務的管理權責。屬於全國性和跨省（自治區、直轄市）的事務，由中央管理，以保證國家法製統一、政令統一和市場統一。屬於麵向本行政區域的地方性事務，由地方管理，以提高工作效率、降低管理成本、增強行政活力。屬於中央和地方共同管理的事務，要區別不同情況，明確各自的管理範圍，分清主次責任。根據經濟社會事務管理權責的劃分，逐步理順中央和地方在財稅、金融、投資和社會保障等領域的分工和職責。”

　　這裏的新意在於第一次在中央文件中區分了三個層次的事務：全國性和跨省事務、地方性事務以及共同管理的事務。這是中央與地方權限劃分的一個基礎。

　　但難點在於，其一，中央和地方兼顧這個度很難把握，新中國建國以來中央和地方權限的反複，就是表明這個“度”還在探索之中。尤其是有些中央和地方共享的權限，這個度就更難把握。其二，新中國建國以來中央和地方關係的兩次大調整，都是通過政策來實現的。在建設法治國家的背景下，這樣的調整需要從政策向法律轉變。

　　有關專家認為，有關法律可以采取列舉法原則，明確哪些是中央政府專屬職責，哪些是地方政府專屬職責，哪些是中央政府和地方政府共享職責，屬於中央職權範圍內事項由中央垂直管理，屬於地方職權範圍內事項由地方全權管理，同時廢除雙重管理的做法，避免出現責任不明的現象。然後按照人權、事權和財權相統一原則，為各級地方政府履行職責提供必要的人權、事權和財權，避免出現“中央點菜、地方買單”和基層政府“財政空轉”和“負債運行”等權力與責任相脫節的現象。

　　熊文釗教授也認為，中央與地方關係隻有在製度化、法治化的基礎上，才能走向現代化的道路，才能使中央與地方的職能關係保持一種均衡和穩定的狀態。

　　熊文釗說，現行《憲法》對於中央與地方政府的職權都作了相應的規定，尚缺乏配套法規，操作性不夠強，同時又缺乏有效的監督機製。而《地方組織法》關於地方職權的規定，絕大部分內容是中央政府職權的翻版，並且對於列舉的剩留權歸屬也未作規定，也沒有確定省級政府的專有權力以及與中央政府共享的權力。這樣，在職權劃分歸屬問題上，地方與中央就容易產生矛盾。

　　因此，應盡快製定《地方製度法》，對地方與中央的關係，地方的權限，地方各級人民代表大會的性質、組成、任期、職責權限和工作程序等，地方各級人民政府的性質、地位、組成、任期、職責權限和工作程序等以及民族區域自治地方製度的有關事項等，作出專門規定.