正文
一， 25年來中國的廣義政治體製改革
中國25年來有沒有進行過政治體製改革？
我就這個問題請教過國內外若幹政治學者和關心中國改革進程的人們，也帶著這個問題閱讀過某些相關文獻，對此作出肯定回答的都是少數。
對美國學界影響不小的《聯邦主義的中國模式：經濟成功的政治基礎》1一文就在導言裏指出：中國“在沒有任何政治改革的情況下獲得了經濟改革的成功”。這種觀點在美國的中國問題研究界可以說相當流行。
對於在回答這個問題時未語先搖頭的某些學者，我不得不追加一個問題：23年前中國的政體是何政體，如今又是何政體？大多數人都會同意，23年前中國的政體是符合西方經典定義的全權政體或極權政體，如今是威權政體，或者用蕭功秦的術語說是“後極權時代的威權政體”。
接下來的問題自己會跑出來：一個國家的政體完成了從極權主義向威權主義的轉變，但卻沒有進行任何政治體製改革，這可能嗎？狐□□妝狴H陷入這種自相矛盾，關鍵是對政治體製的內容隻作狹義理解。
在我看來，一個現代國家的政治體製應當包括以下六個方麵的內容：
第一，政治權力與經濟權力、社會權力以及文化權力的關係；
第二，執政黨與政府的關係；
第三，國家權力的縱向分割（或者說中央與地方的關係）；
第四，國家權力的橫向分割（或者說三權分立）；
第五，國家主權的來源；
第六，對執政權的競爭。
對政治體製作如上六項理解的是廣義理解，隻作後三項理解或至多包括第三項內容的是狹義理解。狹義理解的政治體製是傳統政治體製，因為在近現代之前從未有一種政治體製是政黨政治，也從未有一個政府對全社會的有形與無形資產實行過公有製，使政治權力、經濟權力、社會權力和文化權力牢固地結合在一起，象一塊四層膠合板。
如果對政治體製作狹義理解，自然會說中國23年來從未進行過政治體製改革。確實，到目前為止，中國的國家主權歸屬仍然懸空，象改革前的公有產權一樣，有“人民主權”之名無“人民主權”之實；國家權力的橫向分割還是一個禁區，雖然司法權力不再是聾子耳朵，人大立法權力也不再是橡皮圖章，但遠沒有形成相互製約的分權格局；至於執政權競爭問題更是萬伏高壓線，凡血肉之軀輕易碰不得。
但是，25年來，隨著經濟改革的深入，中國在使政治權力與經濟、社會、文化權力分離方麵，取得了巨大成功，舊體製對每個社會成員從搖籃到墳墓的管製放鬆了，包括遷徙自由、就業自由和財產自由等在內的人身自由有了長足進步；在黨政分開和權力下放方麵也做了不少工作，成效相當可觀：黨包攬一切，幹預一切的情況大大減少，高度集中的經濟管理體製不複存在。這方麵最成功的範例是中央和地方在財政上的分權。雖然90年代在財政方麵加強了中央集權，但分權格局依然存在。這一被西方研究者稱為“財政聯邦主義”的分權改革，被看成是有中國特色的聯邦主義模式，是中國獲取經濟改革和經濟發展成就的基礎之一。
此外，以香港、澳門回歸為契機，鄧小平先生設計的“一國兩製”成了中國單一製國體的突破口，使中國向現代地方分權製政府和複合製國體邁出了拓荒的一步。
本部分的結論是，中國在過去25年裏進行的以經濟體製為主導的改革，具有廣義政治體製改革意義，它的意義在於把中國從一個極權主義國家轉變成了一個威權國家。這一改革至關重要，它將中國從一個無法進行狹義政治體製改革的極端國家，還原成了一個可以進行狹義政治體製改革的正常國家。
這就是說，中國目前進行狹義政治體製改革的條件已經成熟。
二，近代以來中國兩次失敗的民主化嚐試
狹義政治體製改革其實就是民主化改革，或者說是立憲改革。從程序上實現國家主權來源於人民，是選舉政治；在主權結構上實行權力製衡，用權力限製權力，是分權政治；在若幹政黨之間或同一個政黨的不同政治派別之間進行有序的權力競爭，獲勝者在一定期限裏執政，是政黨政治。盡管世界各國憲政形式千差萬別，但所有真正的民主憲政都包括上述三項內容。有這三項內容者為真民主憲政，沒有這三項內容者是偽民主憲政。
中國的先知們從辛亥革命開始，就試圖在中國實現真正的民主憲政。清帝國的大廈還在倒塌之中，辛亥革命的炮聲還在轟鳴之時，中華民主共和國的創製者們就聚首漢口英租界，起草並通過“中華民國臨時政府組織大綱”，“第一次以法律形式把三權分立的政治原理規定為中國中央政府的組織原則，徹底否定了君主專製製度，是對幾十年來資產階級尋求在中國建立民主政製所取得的成果的肯定”。1911年12月3日，“各省都督府代表聯合會”決議，“定新生的國家國號為中華民國，改用陽曆並以1912年1月1日為民國元年，以五色旗為中華民國國旗。1912年1月1日，孫中山在南京宣誓就職，中華民國誕生了！”2
這可以說是中國民主政治的第一次嚐試，但結果卻是一次失敗的嚐試。它的失敗表現在四個方麵：第一，未能製止國家分裂。清室喪失的國家領土非但沒有索回，民主革命還導致國家主權繼續受損：外蒙脫離中國，中央政府不能有效行使對部分少數民族地區，特別是西藏地區的主權長達40餘年。
第二，最終導致軍事專製。民主革命不僅沒有終結中央專製，中央集權的程度反而不斷加深：袁世凱的中央集權超過晚清，蔣介石的中央集權超過“洪憲”，毛體製的中央集權超過蔣氏。革命最終使中國由比較緩和的君主政治專製，變成了更加嚴酷的僭主軍事專製。
第三，國家陷入連年戰亂。1911年是辛亥戰爭，1916年是討袁戰爭，1916至1928年軍閥混戰，1927年至1937年爆發第一次國共衝突，1945年至1949年發生第二次國共內戰，可以說是3年一小戰，5年一大戰，餓殍共戰屍同臥，血水與禍水一轍。
第四，無力阻擋外敵入侵。軍事暴政與亂災戰禍大傷中國元氣，使得往年隻能在中國邊境偷竊勝利的日本軍隊，從1937年開始大舉入侵中國，使中國險遭亡國之災。
以美國為藍本的民主化嚐試的失敗，使以毛澤東為代表的中國共產黨人把目光轉向蘇聯，試圖嚐試另一種完全不同的民主化。雖然列寧自詡無產階級政權比資產階級政權民主“一百萬倍”，但毛澤東清楚，這與其說是對現狀的描述，不如說是願望的表達。真要搞出一套異於並且高於西方民主的民主，需要挖一番心思。
從毛澤東在延安答問時的情況看，他搞民主，實用多於理想，策略甚於價值，他說他找到了打破王朝興衰周期的辦法，這個辦法就是民主。顯然，他搞“民主”的公共目的是想讓他開創的“共產主義事業”或者說他的“王朝”長盛不衰，私人目的是保障他生前的權力安全和身後的“廟號”安全。
毛澤東搞的民主化實驗便是震驚世界的“文化大革命”。他用他自己發明的“有領導的造反”，代替西方民主的“有秩序的投票”。這種被稱為“大民主”的嚐試，也有有效授權期的思想，按照毛的設計，一次授權最好不能超過8年（文化大革命，七、八年又來一次），當然，他本人不受此限。他這個思想是否可以叫做大民主的僭主非立憲思想，還可商榷，但他的創造性嚐試也以悲劇收場。這個悲劇就是：政治獨裁，經濟貧困，社會動亂，文化滅絕，人性墮落。鄧小平的中共中央對文化大革命的定性是：“曆史已經判明：‘文化大革命’是一場由領導者錯誤發動，被反革命集團利用，給黨、國家和各族人民帶來嚴重災難的內亂。”3
值得關注的是，兩次民主化嚐試的發動者，分別是近代以來中國兩個共和國的締造者──孫中山和毛澤東：孫中山締造了中華第一共和國，當時的中國是一個比較正常的後帝製國家；毛澤東開創了中華第二共和國，當時的中國是一個逸出現代化常規的非正常國家，是一個全權主義國家。不同背景下的民主化嚐試都以失敗告終，不能不讓中國民主化的後繼者們躊躇難前。
一方麵，中國進行民主化改革的條件已經成熟；另一方麵，民主化改革的道路尚未探明。要改，但又不能盲目改。不改，坐失良機；盲目改，釀造禍患。要擺脫這種兩難處境，首先要探詢一下，民主憲政為什麽至今拿不到中國的入境簽證。
三，以往中國民主化實驗失敗的原因
中國兩次民主化實驗為何都歸於失敗？
這個問題如果得不到仔細探究，並從中總結出恰當的教訓，中國今後的民主化嚐試難免不再走彎路。
在經典的官方意識形態看來，中國的民主化難以成功，或者說中國不能馬上民主化的重要原因，是經濟文化落後。這一論點經過長期傳播，相當深入人心。其實，這個觀點不僅未在已經成功民主化的落後國家得到證實，比如印度，它的民主化成功於半個多世紀前，不能說那時的印度比今天的中國的經濟文化還要先進；這個觀點也被中國當下的鄉村自治實踐所反駁：基層民主化沒有在經濟文化相對發達的城市居民區，特別是沿海開放城市先啟動，反而在相對落後的鄉村率先試點。
經過近10年來的思考和對比研究，我發現，使中國的民主化工程半途夭折的基本原因有兩個：第一，幅員遼闊，第二，中國是一個多民族國家，而且不少民族基本按地區集中聚居。
按照美國製憲之前的古典政治學原理，一個大國搞民主必然失敗；按照現代民族自決原則，一個多民族的專製大國如果崩潰，便難以按原樣複原，分離出去的民族往往獨立為一個主權國家。
大國搞民主包括兩重含義：一是一批小的民主國家聚合成一個大國；二是一個大的專製國家改造成一個民主國家。如果把這裏的“民主”，都讀作“直接民主”的話，大國民主不可能性原理就不難理解。因為在直接民主製下，議行合一，最高立法權和行政權都在公民大會。如果國家大到不能讓全體公民都出席會議，民主權力就可能被寡頭篡奪，變成專製。
孟德斯鳩和盧梭都因為愛民主，所以愛小國。在盧梭看來，實現他《社會契約論》理想的理想國家是日內瓦而不是法蘭西4，因為，仔細考察了一切之後，他“認為除非是城邦非常之小，否則，主權者今後便不可能在我們中間繼續行使他自己的權利。”5也就是說，如果國家大了，人民民主便會變質。
因此，大國民主的失敗也有兩個含義，一是若幹民主小國聯合成一個大國，結果保全了大國，但喪失了民主；二是一個專製多民族大國在民主化過程中崩潰，結果之一是分裂後的國家分別實現了民主，但都喪失了大國地位，結果之二是經過戰亂又回到專製，但回不到原來的國家規模，由一個頭等專製大國，變成一個專製的次等國家。美國的聯邦黨人戰勝了前一個宿命中的失敗，前蘇聯沒有逃脫後一種失敗的第一個結果，中國前兩次民主化試驗沒有逃脫後一種失敗的第二個結果。
其實，任何宿命論，都是對創造力的一項挑戰。創造力旭日東升時，宿命論就作霧散。美國費城製憲時的反對者，包括邦聯主義者和君主專製主義者，顯然缺乏足夠的想象力和創造力，把民主僅僅理解為直接民主。在君主政治的擁護者看來，在美國這樣大的國土上，搞直接民主必然產生混亂，“一切自由政府都是與社會秩序不協調的”；6而在邦聯主義者看來，邦聯一旦變成聯邦，民主共和政體便會死亡，他們認為，“共和政體隻能在生活於小範圍國土上的少數居民中建立起來。”7
聯邦黨人理解到民主的實質是共和精神，直接民主的“民主政體”不適合大國，“將限於一個小小的地區”，但經過代議製和聯邦製改進的間接民主，即“共和政體”，則“能擴展到一個大的地區。”8他們真正看懂了孟德斯鳩關於聯邦製的一個深刻提示：“聯邦既由小共和國組成，它便享有各共和國的內部內部幸福，至於對外情況，由於聯合，它具有大君主國的一切優點。”9這和托克維爾後來對美國的觀察完全一致：美國“聯邦既象一個小國那樣自由和幸福，又象一個大國那樣光榮和強大。”10
西方古典政治學揭示的是大國的直接民主必然變質的原理，我在《頭對著牆──大國的民主化》一書裏，提出的是啟動民主化的專製大國易於崩潰的原理。
在我看來，一個專製的超大型國家，最危險的時刻可能不是它拒絕民主化的時候，而是它被迫接受民主化的時候。那本書提出了一個“瀑布假說”：一個國家的權威資源象一條瀑布，國家越大，要求的權威落差越大，也就是說對中央集權的程度要求越高，猶如一條瀑布流得越遠，要求它的發源地越高。長江能流到海洋，因為它發源於青藏高原上的唐古拉山。這裏的機製很好理解：國家越大，統治費用越高，要求中央汲取財政的能力和統一政令的能力越強。當它開始民主化的時候，權威落差會突然下降，原有的中央權威會突然喪失，國家麵臨分裂、崩潰和混亂。11袁世凱稱帝前的中華民國靠舉外債度日，就是中央權威突然下降的結果。
這就是中國第一次民主化嚐試中出現的問題（當然更是當年沙俄帝國、奧匈帝國和普魯士帝國民主化過程中出現的問題），也是中國第二次民主化實驗中變相出現的問題。毛澤東或許直覺到這個危險，他試圖在政治造反過程中神化他個人的權威來取代整個中央權威，以維持國家的統一與秩序，結果隻能是絕對個人權威與整個社會動亂的畸形並存。
如果一個專製大國同時是一個多民族國家，而且少數民族還按地區分布，那麽，它在民主化中崩潰和分裂的危險性會更高。在蘇聯東歐變遷中，蘇聯解體，南斯拉夫崩潰，捷克斯洛伐克分裂，羅馬尼亞、匈牙利、保加利亞、波蘭、阿爾巴尼亞等國維持原狀，而兩個德國反而完成了統一。從這裏可以觀察到，那些分裂崩潰的國家具有兩個基本特征：第一是大國，第二是民族同一性低。而東德，不僅民族同一性高，而且聯邦德國還取代了崩潰的東德政府權威，使德國以最小的代價獲取了最大的政治變革收益：民主化和民族統一畢其功於一役。
有兩種民族國家，民主化過程中分裂的風險大小不同。一種是美國式的“沙拉國家”，各民族相互攪拌，混雜居住；另一種是俄國、中國和加拿大式的“拚圖國家”，各民族呈塊狀分布。後一種國家分裂的可能性遠大於前一種國家，即使是早就完成民主化的加拿大，魁北克省的分離傾向也始終存在。
本節的基本結論是，如同不實行代議製民主，民主化就不可能在西歐各民族國家獲得成功一樣；如果不實行聯邦製民主，民主化也不可能在美國、俄國和加拿大那樣的多民族大國獲得成功。
四，鄧小平的第三條政改之路
有充分的理由認為，鄧小平對中國過去民主化失敗的原因和今後民主化的條件有過深入思考，並且將自己思考的結果具體化為中國政治體製改革方案。他的方案未必是民主化本身，但卻是為中國的第三次民主化嚐試創造條件的預備方案。
1980年8月18日，鄧小平在中共中央政治局擴大會議上作了題為《黨和國家領導製度的改革》的講話。這篇講話讓當時渴望政治改革的人們很解渴，但今天看來，鄧小平講這番話時，對中國政治體製改革的目標是想清楚了：“政治上，充分發揚民主”，但道路還沒有完全想清楚。如何充分發揚民主，他提到的改革措施，也隻是設立顧問委員會，建立國務院到地方各級政府的工作係統，改變黨委領導下的廠長、經理負責製為廠長、經理負責製，各企事業單位成立工會，各級黨委實行集體領導和個人分工相結合的製度，等等12。
很明顯，在1980年時，對毛式全權體製的經濟方麵的改革剛剛開始，這時候就全麵展開民主化改革，很難不重蹈曆史覆轍。雖然他在政治改革方麵的呼聲很高，但在實際行動方麵卻難有作為。實際上，從1980年到1986年的6年間，中國在充分發揚民主方麵難以讓人想起什麽標誌性動作。這期間，鄧小平沒有停止思考。到了1986年，一半因為他決心退休，想在退休前開始施工政治改革工程，一半因為他在中國民主化道路的思考方麵有了成熟想法，於是一發而不可收，一年裏先後10次倡言政治體製改革。
5月20日，鄧對澳大利亞總理霍克提出，城市改革是全麵改革，不僅涉及經濟領域，也涉及文化、科學、教育領域，更重要的是還涉及政治體製改革。“城市改革首先要權力下放，沒有權力下放就調動不了每個企業和單位的積極性。”13
6月10日，他對中共中央負責人再次談到政治體製改革，說“我們要精兵簡政，真正下放權力，擴大社會主義民主，把人民群眾和基層組織的積極性調動起來。”14
6月28日，鄧在中共中央政治局常委會上講話提出黨和政府的關係問題，說是一個政治體製的問題，明確提出：政治體製改革“包括黨政分開和下放權力”。15
9月3日，鄧會見日本客人時說，“進行政治體製改革的的目的，總的來講是要消除官僚主義，發展社會主義民主，調動人民和基層單位的積極性。要通過改革，處理好法治和人治的關係，處理好黨和政府的關係。黨的領導是不能動搖的，但黨要善於領導，黨政需要分開，這個問題要提上議事日程。”16
9月13日，鄧在聽取中央財經小組匯報經濟改革時說，“不搞政治體製改革，經濟體製改革難於貫徹。黨政要分開，這涉及政治體製改革。”“改革的內容，首先是黨政要分開，解決黨如何善於領導的問題。這是關鍵，要放在第一位。第二個內容是權力要下放，解決中央和地方的關係，同時地方各級也都有一個權力下放問題。”17
9月29日，鄧小平說，“我們政治體製改革的目標是三條：第一，鞏固社會主義製度；第二，發展社會主義社會的生產力；第三，發揚社會主義民主，調動廣大人民的積極性。”18
11月9日，鄧會見日本前首相中曾根康弘，提到政治體製改革的三個目標，“第一個目標是始終保持黨和國家的活力。”“第二個目標是克服官僚主義，提高工作效率。”“第三個目標是調動基層和工人、農民、知識分子的積極性。這些年來搞改革的一條經驗，就是首先調動農民的積極性，把生產經營的自主權下放給農民。農村改革是權力下放，城市經濟體製改革也要權力下放，下放給企業，下放給基層”。19
12月12日，鄧小平會見日本客人櫻內義雄，再次強調，“權力下放、調動企業的積極性，不隻是經濟改革，也是政治改革。”20
鄧還於12月14日會見貝寧總統克雷庫，於12月19日聽取中央負責人匯報，又先後兩次提到政治體製改革，在19日的談話中提出：“企業下放，政企分開，是經濟體製改革，也是政治體製改革。”21
原文並無黑體字，本文作者將引文中某些字改成黑體，目的在於讓讀者一目了然地看到，10次講話，主題詞主要是兩個：下放權力（或權力下放）與黨政分開。政治體製改革那麽多內容，鄧小平為何不厭其煩地反複強調這兩項，而且用“首先是”或“是關鍵”這樣的詞來突出其重要性和優先性？要回答這個問題，我們需要先來討論一下這兩個詞的含義。
權力下放，在英文裏的對應詞是“decentralization”或“noncentralization”,是非集權化的意思。對於一個中央集權國家來說，權力下放與“聯邦化（federalization）”指稱的是同一個政治過程。美國著名聯邦主義理論家丹尼爾•艾拉紮博士曾經為“聯邦化”下過定義：“‘聯邦化’一詞用來描述分離的若幹國家聯合成一個聯邦政治體的統一過程，也用來描述一個國家內部的權威或權力在全國政府與地方政府之間的持續擴散。正是在這個看似含義模糊的詞裏，含有聯邦原則的精髓：聯合與放權（noncentralization）的不斷交替。”22顯然，不論用什麽詞來描述，鄧小平強調的權力下放改革，具有明確的聯邦化意義，應該是毋庸置疑的。
再來看看黨政分開。權力下放，中央的權威相對下降，這會不會影響政治穩定？鄧小平的改革哲學是一種平衡哲學，用他自己的話說，就是“兩手哲學”：一手抓改革開放，一手抓打擊經濟犯罪；一手抓物質文明建設，一手抓精神文明建設……它的經典表述形式是“兩個基本點”。在政治體製改革上，也應該用兩手哲學觀點來看待他的“權力下放”和“黨政分開”改革措施。權力下放是調動基層積極性的一手，黨政分開便是改善並保持中央控製力的一手。
舊體製是用黨來集權的，而且黨權政權連為一體。如果黨政不分開，權力下放便意味著黨政權力一起下放，中央權威將受到雙重削弱，政治有失去穩定的危險。黨政分開，黨從政府權力中退出，當政府權力下放時，黨的權威不受根本影響。所以，鄧小平才說，“首先是黨政要分開，解決黨如何善於領導的問題。這是關鍵，要放在第一位”。
那麽，黨從政府退出後幹什麽呢？幹它自己的正事：為政府挑選執政者，在議會裏保障自己的意誌轉變為政策。這就是說，黨本身不再有指揮政府的權力，黨的權力轉變為正常的執政權：一個任期行使一次的政府首腦提名權以及議會開會期間的提案權和表決權。
考慮到中國是一個多民族的大國，既要保障黨的執政權，又要保障中央的權威，黨的最高首腦在政府裏要出任最高職務，在中央政府，要出任國家元首，建立總統製政府。1992年10月召開的中共十四大，是最後一次由鄧小平進行總體布局的黨代表大會。這次會議最意義深遠的政治安排是決定黨的總書記出任國家主席職務，國家主席職務不再是安排退休元老的榮譽職銜。這個靜悄悄的重大政治變革，當時並未引起它應得的關注。但以後的曆史進程將表明，這是中華第三共和國邁向總統製的第一步。
總結上述，鄧小平指明的權力下放和黨政分開的政治體製改革之路，從邏輯上必然通向中央總統製和地方分權製。指出這一點極其重要，這表明，鄧小平已經從過去兩次民主化失敗的經曆中汲取了教訓，已經悟到，在中國這樣一個多民族大國，不可能搞中央集權式的民主，也不能搞內閣製民主。如果硬要搞，還會走上過去先崩潰混亂後重新集權的老路。
如果隻用一句話來概括鄧小平的第三條改革之路，便是：要民主，先放權；要分權製，必要總統製。
五，地方分權製
權力下放是鄧小平倡導的政治體製改革的兩項根本措施之一，其目標應當是建立地方分權製的國家體製。
這裏的地方分權製，顯然是相對於中央集權製而言的，它們指稱的是兩種不同的政治結構或政府關係。在丹尼爾•艾拉紮看來，有三種組織模型（organic model），第一種是矩陣模型（The matrix model），第二種是權力金字塔（The power pyramid），第三種是中心─外圍模型（The center-periphery model）。23按照他的定義，聯邦製政體屬於矩陣模型，中央集權製政體是權力金字塔模型。顯然，和聯邦製政體一樣，地方分權製也是矩陣模型。
這裏有兩個問題，第一，既然聯邦製和地方分權製都是矩陣模型，二者之間有何異同？第二，如何理解矩陣模型？
先談第一個問題。從政治結構本身看，聯邦製和地方分權製沒有差別，都是非中央集權體製，地方實行自治，全國政府與地方政府共同分享國家權力24，上級政府對下級政府的指令關係被政府之間的協商關係所取代。既然如此，為什麽要用兩個不同的名詞來指稱相同結構的政體呢？這樣做的理由是，雖然聯邦製和地方分權製權力結構相同，但它們的產生方式不同。聯邦製產生於若幹分離的政治體的聯合，地方分權製產生於一個中央集權製政治體內部的權力下放。美國是聯邦製的最成功典範，俄羅斯是地方分權製的最新嚐試。
中國春秋時期的諸侯體製，是一種古典的地方分權製；中國20年代末興起的聯省自治運動，是一種特殊的聯邦化衝動。前者是國家主權者周天子讓他的宗族和功臣分享他的王權，後者是從清王朝分裂出來的南方若幹省軍閥嚐試聯合成一個聯邦製國家。但這兩者都不是現代意義上的地方分權製或聯邦製。現代聯邦主義或地方分權製的本質在於：第一，主權在民；第二，各級政治體自治。春秋體製的主權在君王，聯省自治的主權在軍閥，在這兩種情況下，都沒有從基層到各級地方的自治。
自治是聯邦製和地方分權製的根，根深才能葉茂。1291誕生於瑞士的聯邦製度，之所以能夠存活並成長為現代聯邦主義政體，一個根本原因，便是它的基層自治。數百年的政治風暴沒有動搖它的自治根基，終於在1848年完成了它的現代化轉型。從這個意義上，可以把鄧小平向基層放權的改革看作是中國現代地方分權製的“紮根工程”。
在中國建立地方分權製，就是把中國的政治結構從金字塔結構轉變為套箱結構。在中央集權製的金字塔結構裏，中央政府是塔尖；在地方分權製的套箱結構裏，聯邦政府（即中央政府）是一套箱子外麵最大的那隻箱子。在金字塔結構下啟動民主化改革，基礎一動，全塔崩潰；在套箱結構下開始民主進程，箱子隻是從最小的開始變動，它的外麵還有一層層更大的箱子。最後改變的是外麵最大的箱子，也就是全國政府。這樣的政治改革，是不喪失權威係統的可控過程，既不會象清末那樣國家被“斬首”，隻不過，砍掉一顆頭（清室），長出三顆頭（北京袁氏、南京孫氏和武昌黎氏），也不會象“文革”中那樣，國家被“腰斬”，頭保全了，身子癱瘓。
對於一個象中國這樣的拚圖型多民族國家，先進行地方分權製轉型，還可以把民主化過程中容易發生的民族自決的主權獨立問題，轉變為民族自治的地方民主問題。如果從中央集權直接向民主製過渡，未自治的少數民族會認為自己從未分享過國家主權，他們的領袖會說服他們把民主化過程變成獨立過程，完成主權從零到百分之百的驚險跳躍。如果先實行地方分權，民主化的壓力就不由全國政府承擔，而由民族自治政府自己承擔。
六，主權股份化：分權與發展地方民主
這條先分權，後民主的改革思路，於2003年2月在悉尼召開的“現代中國憲政研究”學術討論會上，受到秦暉先生的詰難。他認為這會使中國重新陷入“酷吏─豪強”與“中央專製─諸侯坐大”的曆史循環。這個詰難乍聽起來很有說服力，中國曆代統治者一直未能走出集權─分權的兩難困境，集權則吏治腐敗，邊患四起；分權則藩鎮割據，朝廷難安。可以說盛唐死於分權，兩宋毀於集權。
中國王朝一直不能在集權─分權的邊際上達到平衡點，關鍵問題是主權的歸屬在君不在民，權集中央則中央濫用權力，官吏跋扈；分權地方則地方濫用權力，豪強橫行。中央和地方之間是你弱我強的替代關係，找不到相互製衡的均衡點。隻有在主權在民的條件下，分權難題才能解套：權分到哪兒，民主跟到哪兒。把中央製約地方權力的部分責任讓當地選民來履行，迫使豪強成為公仆。如果把分權比作挖渠，民主化比作放水，這條分權民主化思路，可以稱之為“渠成水到”。
渠成水到的分權跟進式民主化改革思路，有兩個核心思想，一是主權股份化和發展地方民主的思想，二是倒漣漪效應的漸進改革思想。
在中國大陸，較早提出地方民主概念的，可能是周恩來。1956年毛澤東發表“論十大關係”的講話，周恩來於當年6月做了一個題為“關於體製問題”的解釋性報告。他在報告中闡述了“實行中央與地方分權”、“集權與分權”等許多重要問題。在談到分權的意義時，他說：“我們的製度是民主集中製，即在廣泛民主基礎上的集中才有力量，在集中指導下發揚廣泛民主，才能發揚得好。這是互相依存，互相製約，相反相成的，不會發生解決不了的矛盾。多多發揚地方民主，就會大大鞏固中央領導。”25
按照周恩來的說法，地方分權是為了增加生產，而發展地方民主，好象是要“大大鞏固中央領導”。這可算是看待地方民主的一種“民主集中製”方式。此外，還有一些當代西方的研究視野。一種叫做現代主義（Modernism）視野，主要是從經濟發展的角度來研究初級地方民主即鄉村選舉；第二種是製度主義（Institutionalism）視野，有這種視野的人認為，搞鄉村選舉是當局從農村開始追求統治合法性的一種努力；第三種是政治文化（Political culture）視野，它感興趣的是鄉村選舉與村民依法抗爭以及政治民主意識覺醒的關係。26
1997年5月，關心中國政治前途的海外中國學者在美國哈佛大學費正清中心舉行“兩岸地方基層民主研討會”，鄭永年博士為該會寫了一個出色的紀要：《地方民主、國家建設與中國政治發展模式:對中國政治民主化的現實估計》。關於村民自治和鄉村民主選舉，會議認為，“建立這種新製度是為了填補舊製度解體後的真空”，擺脫“在農村陷入‘幹部短缺’的困境”。看上去，這次研討會的主要視野好象是製度主義的。
紀要也討論了分權與民主的關係，但它傾向於認為，分權對於民主化的作用是消極的：“在分權過程中，由於地方官員壟斷了很多政治經濟權力，他們變成許許多多的地方小‘皇帝’。這些小‘皇帝’不僅設立了本地的法律和政府條規，同時還設法抑製中央政府在本地的影響力。結果，中央政府的政策很難深入基層，或者政策下達基層時已經變了樣。這種現象被中國的一些學者稱為‘中國的再封建化’。”27這個觀點和本節開頭所引的秦暉先生的看法不謀而合。
顯而易見，本文作者關於中國地方民主的視野，與上文引述的幾種視野不同。關於分權與民主的關係，本文的基本邏輯是：要全國民主，必須先向地方分權；要防止分權割據，必須緊接著發展地方民主。這是一種政治改革的戰略視野：分權是啟動全國民主化的一個戰略步驟，而發展地方民主是製度化分權的一個戰略步驟。
那麽，如何發展地方民主呢？決策層已經在借鑒經濟改革的成功經驗，以我之見，還要繼續借鑒。已經借鑒的是鄉村自治與村民選舉，要繼續借鑒的是股份化改革措施。經濟改革從農村開始，聯產承包；政治改革也從農村開始，鄉村自治。聯產承包就是經濟自治，鄉村自治就是政治“承包”。經濟改革進城搞的是股份化，產權股份化；政治改革進城也要搞股份化，主權股份化。
改革前，我國的產權和主權有很多類似之處。產權是公有製，主體是全民所有製；主權也是公有製，法律上都是全民所有製。中華人民共和國的全部財產和所有權力都屬於人民。由於國家太大，人民既不能直接管理財產，也不能直接管理主權，都委托國家管理，於是便有了國有製產權與國有製主權。
國有企業是經營國有資產的，政府是經營國有主權的。國有企業有中央國營和地方國營之分，政府也有中央政府與地方政府之分。國有企業股份化改造的實質，是還產權與人民，讓職工成為股民。主權股份化的實質，是還主權與人民，讓主人成為公民。國有企業股份化從基層流通企業開始，逐步向全國性的工業、通信業和金融業推進；國有股從絕對控股到相對控股，再到不控股或完全退出，這樣做的目的，是為了產權變革不僅要平穩，還要促進經濟增長。主權股份化也應當這樣，從鄉村開始，其次到縣一級，再到地市一級，最後到省一級。每級首腦的候選人，開始全部由上級提出，數年後提出三分之二（絕對控股），再數年後提出二分之一（相對控股），然後逐步讓選民自己提出候選人。
這樣一種改革，從外圍緩慢向中心波及，就象倒過來放的漣漪錄象，所以叫做倒漣漪效應的漸進改革。由於篇幅和所承擔任務的限製，本文對此難以深入探討，如有必要，另文再議。
七，明確總統製28
黨政分開，權力下放，民主跟進式的政治體製改革，可能使中國麵臨這樣一種情境：舊政治體製的凝聚力下降，新政治體製的凝聚力未生。這是一個危險的時刻，國家的統一性和完整性受到威脅。政治操作的平衡性原理要求在國家的離心力增加時，開發出新的向心力資源，以確保政治結構轉型的安全和平穩。這個新的向心力資源，在我看來，就是在中國明確實行總統製。這項建議的含義是：在地方權力垂直分散時，中央權力要在平麵上集中。
我國舊政治體製有一個特點：權力垂直集中，即下級權力向上級集中，全黨全國權力向中央集中；在同一個決策平麵上，除了少數獨裁能力強的人，如毛澤東等人當政外，權力是分散的。因為黨集中所有權力，而黨的領導體製是委員會製，它的極端分散形式，就是胡耀邦前總書記所說的“一票否決製”，有點象聯合國安理會常任理事國會議。實行總統製的實質，就是把中央“一票否決製”的委員會決策機製，轉變為元首決策機製，也就是總統製，用權力的製度化集中替代委員會內部不規範權力鬥爭。
所謂總統製，指的“是一種以總統既是國家元首，又是行政首腦為特征的政治製度。這個術語通常用來與議會製相對照。”29總統製與議會製有三個方麵的基本區別：第一，在議會製下，內閣首腦（他或她有各種不同的行政頭銜）和他或她的內閣對議會負責，他們依賴於議會的信任，議會能夠通過不信任投票解散內閣；而在總統製下，當選的政府首腦（即總統）有憲法規定的任期，議會通常不能通過不信任投票迫使他辭職。第二，總統是通過普選產生的，直接普選或通過普選出來的選舉團來選舉，而議會製下的總理，則由議會挑選。第三，議會製下的決策人或執政者是整個內閣，是一群人，總統製下的決策人隻有總統一個人。30
根據阿倫德•利普哈特的研究，世界上實行議會製的國家要遠遠多於實行總統製的國家，在他選取的36個民主國家的樣本裏，30個國家實行議會製，隻有5個國家實行總統製。在辛亥革命的製度選擇時期，我國的政治思想家也大多主張中國實行議會製政體，雖然孫中山有點搖擺，宋教仁卻立場堅定。有個叫畢厚的，於1913年10月在《政法雜誌》上撰文，主張責任內閣製，反對責任總統製，在他看來，“蓋元首負責任，有害國家之安固，在君主國逼退君位而不得，必釀成革命；在民主國則總統頻易，易陷於無政府。”31同年，有人在《言治》雜誌上發表題為《內閣製與總統製》的文章，從學理上、曆史上、國情上和事實上論證內閣製優於總統製。32
政體討論的汛期中斷了近一個世紀後，最近開始出現涓涓細流。民間思想界在民主憲政問題上慢慢有了點共識，便在不同模式民主政體的選擇上出現了分歧，這是件好事。有人歌頌直接民主，有人推崇間接民主；有人主張中央集權製民主，有人堅持聯邦製或地方分權製民主；有人欣賞議會製民主，有人舉薦總統製民主。多年生活在美國的著名哲學家、政治活動家和政論家胡平先生就認為“中國宜采用內閣製”。33他一共列舉了13項理由來論證“內閣製比總統製更為優越”。
他討論問題的方式，就象偏愛旗袍的人在曆數旗袍優越於連衣裙的種種長處。而事實上，政體猶如衣服，不能離開具體個人的個性或特定國家的國情來討論其優劣。如果問題真象胡平先生所見識的那樣，那怎麽理解美國當年的國父們要為美國挑選一件象胡平那樣的明眼人一看就等而下之的總統製“牛仔服”？俄國總統普京又為什麽在最近要再次申明：今天的俄羅斯隻能實行總統製，任何其他的國家管理方式都是不能接受和危險的？34
其實，人們選擇什麽政治體製，與當時的曆史條件和國家的政治狀況有關。一般來說，君主立憲成功的國家必定選擇議會內閣製，被迫走上革命的國家可能選擇總統製。原因很簡單，議會是與國王鬥爭的產物，把主權從國王那裏奪到議會，意味著民主的勝利，“意味著一向在法律上作為國王奴仆的政府從屬於議會，並且通過議會使它從屬於政治上占主人翁地位的國民”。35君主立憲首創於英國，順理成章，英聯邦國家和所有受英國政治強烈影響的國家大多采用議會製政體。
革命成功的國家，一夜之間成了沒有國王或皇帝的國家，君主所象征的國民統一性和國家統一性受到威脅，皇權或王權所具有的行政權的穩定性、強有力性和效率性也在喪失。所有這些問題，都在法國大革命、美國革命和中國的辛亥革命後出現。不幸的是，法國和中國矯枉過正，拿破侖和袁世凱恢複了帝製，雖然短命，但葬送了革命。美國比較幸運，發明了總統製來履行帝製或王權功能──國家的統一性和行政權的有效性，但沒有披上當時已經被曆史送入墓穴的帝製屍衣。
其實，政治體製並非輪盤賭局上的骰子，停在某個地方純屬巧合。美國的政治骰子成功地停在總統製的刻度上達200多年，與三個因素有關，首先，美國是個革命成功的國家，沒有走上君主立憲的議會製道路；其次，美國是個超大型國家；第三，美國又是個聯邦製國家，後兩個因素使得美國對中央行政權威的要求比其它非聯邦的小國強烈得多，而由於聯邦製的張力，總統製又不容易導致中央過分集權。
一般來說，中央集權的民主小國更適合議會製，如果搞總統製，就會使中央集權與行政集權疊加起來，容易向威權體製傾斜，某些南美國家就出現過這種情況；而聯邦製的民主大國，更適合總統製，如果搞議會製，地方政治體的離心傾向與議會中的離心傾向易於發生共振，傷害國家的統一性和政治的穩定性，印度共和國可以提供某種借鑒。
因此，作為一個多民族的大國，中國必須走分權製民主道路，就應當選擇總統製。中國在袁世凱時期沒有搞成總統製，是因為搞總統製時，沒有同時搞分權製，集權沒有分權傾向製衡，結果從總統製滑向了帝製；中國當年也沒有搞成聯省自治，是因為搞聯省自治時，沒有有權威的總統，隻有軍閥割據，分權沒有權威製約，最終走向軍閥混戰。今天的情況不同，分權化的經濟改革已基本到位，中共的權威資源沒有完全流失。政治分權化改革，可以防止總統過分集權；總統製的明確，也可以防止地方分權削弱國家的統一性。
實際上，分權製─總統製的民主製度，不僅是中國政治現實的需要，也是人類政治理想的製度性均衡。權威、自由與平等，從來就是人類共同追求的三種美好的政治價值，但它們象魚與熊掌一樣，難以兼得。曆史上，君主製滿足人類對權威的需要，貴族製體現的是自由的價值，尤其是消極自由的價值，直接民主的平民政體則把平等置於優先地位。隻有分權─總統製民主政體能夠兼得這三種價值：總統代表權威，縱向地方分權和橫向三權分立保障自由，公民普遍享有的選舉權和被選舉權體現平等36。
曆史不容許假設。如果容許的話，我想知道的是，假如當年孫中山在南京就任臨時大總統時主張內閣製而不是總統製，而把總統寶座“禪讓”給袁世凱時同意總統製而不是堅持內閣製，中國的共和曆史是否會改寫？
獲普利策獎的《那一代──可敬的開國元勳們》一書的作者約瑟夫•J•埃利斯在談到美國聯邦黨領袖漢密爾頓與伯爾為何為榮譽而決鬥時說：“榮譽之所以是重要的，是因為品格是重要的。而品格之所以是重要的，是因為美國的共和政府實驗的命運，還維係在具有道德風範的領袖能夠存活下去這一點上。”37
從這個意義上說，美國共和政府實驗和中國共和政府實驗結果上的差異，來源於它們的奠基人品格上的差異。這是因為，製度創立時期，人格決定製度；製度完善時期，製度規範人格。這就是製度與人的關係。一個在創製時期擁有一個象華盛頓那樣道德完美的政治領袖的民族是有福的。我們不苛責前人，但我們有厚望於後人焉。象中國這樣一個如此重視聖人人格修養的國度，具有偉大人格的政治家不可能象恐龍那樣永遠絕跡。
2003年3月至6月草於北京
注釋：
1加布裏拉•蒙廷諾拉(Gabriella Montinola),錢穎一(Yingyi Qian),和拜利•溫加斯特 (Barry R. Weingast）:《聯邦主義的中國模式：經濟成功的政治基礎》，載《世界政治World Politics》，1996。
2ヮ郭寶平：《民國政製通論》，山西人民出版社，1995年7月，第17─18頁。
3中共中央：《關於建國以來黨的若幹曆史問題的決議》，參見《世紀檔案》，中國檔案出版社，1995年12月，北京，第573頁。
4 [法]盧梭（J•J•Rousseau）在《懺悔錄•1756年》裏指出：“它（指《社會契約論》）是為它的祖國（指日內瓦）並為像它的祖國那樣體製的小國家而寫的。”參見《社會契約論》，中文版，何兆武譯，商務印書館，1982年，北京，第128頁。
5同上，同頁。
6 [美]漢密爾頓(Alexander Hamilton)、傑伊(John Jay)、麥迪遜(James Madison)：《聯邦黨人文集》，中文版，程逢如等人譯，商務印書館，北京1982年，第40頁。
7同上，第66頁。
8同上，第66頁。
9同上，第43頁。
10 [法]托克維爾：《論美國的民主（上）》，中文電子版，第208-209頁，北京，紅旗出版社《家庭藏書集錦之五：哲學》。
11參閱吳稼祥：《頭對著牆──大國的民主化》，第8章，台灣聯經出版社，2001年版
12參見《鄧小平思想年譜》，中央文獻出版社，1998年11月，第162-164頁。
13同上，第354頁。
14《鄧小平文選》第三卷，人民出版社，北京，1993年10月，第160頁。
15同上，第164頁。
16同上，第176頁。
17同上，第177頁。
18同上，第178頁。
19同上，第179-180頁。
20《鄧小平思想年譜》，中央文獻出版社，北京，1998年11月，第368頁。
21同上，第370頁-371頁。
22 22 Daniel J. Elazar:“The verb‘federalize’is used to describe the unification of separate states into a federal polity and also the permanent diffusion of authority and power within a nation between general and constituent governments. In this ambiguity lies the essence of the federal principle: the perpetuation of both union and noncentralization.”, Federalism: An Overview, page 1-2, HSRC Publishers, Pretoria,1955.
23Daniel J. Elazar: , Federalism: An Overview, page 8─9, HSRC Publishers, Pretoria,1955.
24在《民主的模式》（Patterns of Democracy）一書的作者阿倫德•利普哈特（Arend Lijphart）看來，聯邦主義和權力分割（division of power）是同義詞。他所理解的聯邦主義就是權力在所有層次的政府之間分割。參見他的Patterns of Democracy----Government forms and Performance in Thirty-six Countries, Yale University Press, New Haven and London, 1999, page 185.
25周恩來：《關於體製問題》（1956年6月23日），參見《共和國走過的路》（１９５３～１９５６），中央文獻出版社，１９９１年５月第１版，第３０２～３０７頁。
26 G舒伯特, T陶希博：《中國地方民主與村民選舉：西方學者的評判概念與方法》，郭正林譯，參見中國農村研究網，http://www.ccrs.org.cn/big/zgdfmzycmx.htm。
27鄭永年：《地方民主、國家建設與中國政治發展模式:對中國政治民主化的現實估計》，載《當代中國研究》，1997年第2期(總第57期)。
28本文寫作之前與何家棟先生研究過，本節是在他的建議與鼓勵下列入研究與寫作計劃的。
29參見Wikipedia, the free encyclopedia，原文是“A presidential system is a system of government that features a president as the nation's head of state and active chief executive authority. The term is usually used in contrast to a parliamentary system.”引自http://www.wikipedia.org/wiki/Presidential_system。
30本段內容請參閱阿倫德•利普哈特（Arend Lijphart）：《民主的模式》（Patterns of Democracy----Government forms and Performance in Thirty-six Countries）, Yale University Press, New Haven and London, 1999,第116─118頁。
31畢厚：《責任內閣論》，載《政法雜誌》，第3卷第4號，1913年10月，轉引自《民國法學論文精萃》第二卷，法律出版社，2002年月，北京，第432頁。
32參見上引書，第467─470頁。
33胡平：《中國宜采用內閣製──論未來民主中國的製度選擇》，載《北京之春》，2001年某期。
34這番話是普京於2003年6月20日在克裏姆林宮舉行年度記者招待會上說的。新聞報道見北京的《京華時報》2003年6月22日第9版。
35 [日]佐藤功：《比較政治製度》，劉慶林、張光博譯，法律出版社，1984年12月，北京，第46頁。
36吳稼祥：《頭對著牆──大國的民主化》。
37約瑟夫•J•埃利斯（Joseph J. Ellis）:《那一代──可敬的開國元勳們》，鄧海平、鄧友平譯，中國社會科學出版社、海南出版社，2003年，北京，第55-56頁。
原載《世紀中國》
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