ZT孫立平：也談改革共識

孫立平：也談改革共識

“不改不行”已成社會基本共識

在經曆了若幹年的沉悶之後，改革的呼聲再起。新一輪的改革有望重啟。早在六年多前，在發表於經濟觀察報的訪談錄《中國改革到了哪一步？》中，我曾經提出一個判斷，“改革共識已經基本破滅，改革動力已經基本喪失”。而且，在隨後的若幹年中，我一直堅持這個觀點。但在今天，我反倒認為，現在改革的共識又正在重新開始凝聚，推動新一輪改革的條件已經出現。

這之間矛盾嗎？不。原來說的改革共識破滅，是因為當時的一些改革已經開始走樣變形，造成社會中利益關係嚴重失衡，甚至使改革成為“掠奪財富的戰爭”，由此，在一般民眾中出現了相當程度的對改革的質疑。而說今天改革共識正在形成，並不是因為人們開始重新認同過去那種造成利益關係嚴重失衡的改革模式，而是基於近幾年的現實形成的“不改也不行”，甚至“不改更不行”的認識。換句話來說，是基於“如果繼續下去不行了”的這種對現實的判斷以及對未來的可能的危機的擔憂。

這裏特別需要注意的是，“再繼續下去不行了”，現在已經成為一種具有相當普遍性的社會共識，這種共識現在開始被人們用各種或明或暗的方式表達出來。有人說，改革在和危機賽跑；也有人說，改革在和革命賽跑。這些說法都表明了現在改革的迫切性。

改革的迫切性不僅源於原來改革的進程並沒有完成，更在於“轉型陷阱”所釀成的新的危機。在不久前的一個報告中，我們提出了“轉型陷阱”的概念。如果仔細分析，促成這種轉型陷阱形成的，實際上有兩個因素。一個因素是，在改革過程中發育和形成的既得利益集團要求停在這裏，將體現權錢結合的所謂過渡性體製定型化。另一個因素則是，由於既得利益集團濫用了改革，敗壞了改革的名聲，使得相當一部分民眾對這種改革發生懷疑。轉型陷阱的形成，就是這兩個因素交互作用的結果。然而，隨著時間的流逝，人們發現，在這種轉型陷阱中，利益關係進一步失衡，社會矛盾不斷加劇，經濟社會生活中的弊端在進一步嚴重化，甚至可以說，整個社會的危機在不斷加深。

正是在這樣一種背景下，變革的要求在重新孕育，新的改革共識在開始重新凝聚。其實，就目前的改革共識而言，尤其要強調下麵的兩層含義：第一，現在不僅不改革是不行的，而且可以說，改革已經到了刻不容緩的地步；第二，現在所需要的改革，零打碎敲已經遠遠不夠，要有整體上的推進，實質性的變革。

新一輪的改革應當是“改革再出發”

現在有一種說法，在改不改的問題上已經有了很強的共識，但在改什麽以及怎麽改的問題上，還有著很大分歧。其實並不盡然。

如前所述，正在形成關於改革的新共識，並不是原來改革共識的延續，而是在新的背景下的再次凝聚，或者說的直接一點，是基於對現狀的不滿，基於對不改革的不滿，基於對新的變革的期待。認識到這一點是非常重要的。因為如果看到新的改革共識重新凝聚的這種背景和原因，看到這是針對什麽狀況重新凝聚而成的，那麽，也就大體可以看到，人們對於未來改革的期待是什麽，人們要求重啟的改革是什麽。

改革新共識是在原有共識破裂之後的再次凝聚，這種背景明確告訴我們，現在是不改革已經不行，但按原來的老路子改也不行。也正是在這種意義上，我2006年時曾經提出改革“再出發”的說法。也就是說，新的改革不是簡單地“深化改革”或“改革攻堅”，而是改革的再出發。要看到，在中國改革進行了30年後，之所以會陷入“轉型陷阱”，在很大程度上是過去改革模式內在的邏輯使然。如果僅僅是繼續過去的改革模式，20年後，我們有可能還會走回到今天。正因為如此，要真正有改革的再出發，就需要對原來的改革進行係統的反思，形成新的改革思路和設計。這裏特別要指出的一點是，現在很多人對過去的改革思路比較熟悉，做起來也輕車熟路，因此，一提重啟改革，人們的思維就會定位在這條路上。一定要看到，在今天社會嚴重兩極分化、社會不公的問題日益突出的現實情況下，不加反思地延續這條改革思路，很可能使改革失去很多人的認同，並在改革實踐上造成種種問題。因此，改革的再出發，意味著新的改革思路和改革模式。

在這種新的改革思路中，要將公平正義作為未來改革的基本方向和價值取向。因為無論是從凝聚新的改革共識，還是從解決“轉型陷阱”造成的種種困境，抑或是從建設一個好的社會的角度來考慮，公平正義都是需要解決的核心問題。因此，新一輪的改革要以公平正義為取向，建立起一套能夠保障公平正義的新體製。這種新體製既能約束權力和資本，促進社會公正；也能抑製壟斷，激發經濟發展和社會生活的活力。

這裏特別要指出的是，在新一輪改革中，促進權利平等的改革要處於一個非常重要的位置。要意識到，在過去30年的改革話語中，平等的問題一直擺不上位置，甚至有人將這種要求看作是與改革所追求的市場經濟和效率相矛盾的，是需要破除的。這也是後來改革走樣變形，甚至導致社會不公加劇的重要原因。結果是，改革成為財富掠奪的戰爭，改革的共識也隨之破裂。不久前，經濟學家華生指出，當一個社會的一般大眾之間也存在著巨大的權利不平等時，政治改革是有風險的。從這個意義上說，平等權利是當前中國最需要解決的問題。因此，在未來的改革中，權利平等應當占有一個重要的位置。其具體內容至少包括如下幾點：一是社會平等，包括改革戶籍製度，逐步取消社會保障中的雙軌製甚至多軌製等；二是經濟平等，破除壟斷，平等的準入製度，生產要素的自由流動等；三是政治平等，包括破除領導幹部的特權，實現人大代表的合理構成等。

政治體製改革處於中心地位

要在深層次上解決我國社會中的種種弊端，要為公平正義取向的改革創造條件，政治體製改革在未來的改革中要處於中心的位置。政治體製改革之所以要處於中心位置，不僅是因為在過去這些年的改革中政治體製改革的滯後，更重要的是，現在社會中許多弊端背後真正的原因，實際上就是政治體製問題。而且，現在人們越來越明確地認識到，如果說在改革初期，阻力主要是來自意識形態的話，那麽在今天，改革的阻力已經主要是來自現有的既得利益格局。沒有政治體製改革，就無法打破這種既得利益格局，真正的改革也就無從談起。

而下一輪改革的實質性問題也就在這裏。如果說在改什麽的問題上有分歧的話，說得明確一點，這種分歧無非就是集中在政治體製改革上。

現在有人將這種分歧概括為，在政治上是走西方化、模仿美歐的路，還是應該建設有中國政治特色的現代國家。其實，這是將政治體製改革過於意識形態化。現在的問題是，我們不但不應該將諸如市場等經濟體製中的問題意識形態化，政治體製改革中的許多問題也不能過分意識形態化。比如，前些年我們就提出作為政治體製改革的下述內容：領導幹部財產公示，財政透明與監督，重大立法和決策的辯論與質詢製度。試問，這與“西方化”或“中國特色”有什麽關係？政治體製改革的基本出發點和標準，是看能不能解決我們社會中的實際問題，而不應當是“西方化”還是“中國特色”。能夠解決中國問題的，無論是“西方化的”還是“中國特色的”，都是好的，都是應當推進的，否則，就是應當拒絕的。如果從這樣的基點出發，在改什麽的問題上，就不會有太大的分歧。比如，實現對權力的監督和製約的問題；通過法治建設，一方麵約束公權力，另一方麵促進經濟社會生活秩序的形成的問題；在經濟上破除壟斷，促進非公經濟發展的問題；進行社會建設，尤其是各類社會組織發育的問題；形成人們表達自己利益的機製，促進市場中公平分配的問題；轉變政府職能，建設公共服務型政府等等，在這樣的一些問題上，應當說，在整個社會中，是有著基本共識的。

其實，就目前我國的現實情況來說，無論叫不叫政治體製改革，關於權力，有三個問題都已經到了迫切需要解決的時候，即，提升政府權威，監督和製約權力，明確權力邊界。

有人對政治體製改革之所以有種種擔心，往往是由於害怕在政治體製改革中，政府的權力會受到削弱，而在目前轉型期的中國，無論是在經濟發展還是維護社會秩序上，都需要政府發揮重要作用。其實，這在很大程度上是一種誤解。現在許多人都在批評這些年政府的權力膨脹得太快。這當然是一個事實。有人說，現在政府的權力已經到了無堅不摧、無事不成、無孔不入甚至是無利不謀的程度。但在另一方麵，我們也要看到，快速膨脹的權力本身是非常脆弱的。這種脆弱性的表現之一，就是政府權威的不斷下降以及由此造成的權力本身的低效和失控。

所謂政府權威，至少有這樣幾種含義。一是指對權力的一種自願的服從和支持；二是指權力的有效性，即老百姓日常生活中所說的政府有沒有權威；三是指對下級政府和官員的控製和約束能力，即上級政府的指令能不能被下級政府和官員有效執行。從這三重意義上來說，目前中國政府的權威很難說是很高的。現在政府不斷膨脹的權力在很大程度上其實是外強中幹。我在關於社會潰敗的分析中就指出過，這個不斷膨脹的權力最解決不了的問題就是內部失控。所謂政令不出中南海，所謂硬性的指標考核，所謂一票否決，現在甚至出現的就地免職的要求，其實就是權力失控的表征。在目前的權力體係中，權力的“蜂窩化”、部門化都是削弱權力有效性的重要因素。近些年來，一些壟斷部門和大型國企，已經越來越具有獨斷專行的特征，甚至形成部門割據的現象。此外，近些年由於政府形象不佳，社會對政府權力的認同也成了問題，政府的公信力在不斷喪失。結果就是權威基礎不斷削弱。在一個正常的社會中，政府是應當有權威的。從這個意義上說，政治體製改革的題中應有之義，就是政府權威基礎的重建。這不但不是削弱政府的能力，而是強化政府的能力。

但政府權威的強化，必須以權力接受監督和製約為條件和前提。對此，有人使用了一個很好的比喻，政府的權力應當像孫悟空，既要有力量，也要跳不出如來佛的手心，也就是說要受到製約。這個比喻是很恰當形象的，也切中我們現有體製的弊端。而要使政府的權力受到有效的製約，需要在政治體製改革中解決一係列的問題，如權力運作的透明化和公開化，監督與製約機製的建立，這些都是不可缺少的。要實現對權力的有效製約，有的需要創設新的製度構架，有的其實完全可以在現有的人民代表大會的框架內進行。除此之外，還需要解決權力的邊界問題。權力應當是強有力的，但其行使的範圍必須是明確的、有限的。應當說，在這些有關政治體製改革的問題上，社會中也是存在基本共識的。

在寬鬆的氛圍中推進實質性變革

至於改革推進的方式，可能確實是一個分歧比較大的問題。

就這些年的爭論而言，所涉及的主要是以激進的還是以漸進的方式進行變革的問題。有人說，現在是越來越多的中國人支持漸進式改革，不支持激進改革。其實，激進與漸進的兩分法會導致很多誤解。中國過去30多年的改革，很難完全概括為漸進的模式。比如，國有企業的改革，幾千萬人失業下崗，幾乎是以迅雷不及掩耳之勢進行的。這無論在何種意義上都不能稱之為漸進式改革。相反，在涉及一些重要的既得利益的改革中，則往往是以漸進式改革為名，掩飾著實際上的不改革。更進一步說，經過這30多年的改革實踐，所謂漸進式改革的弊端也日益表露出來。現在回過頭來看，在一個以漸進式改革實現社會轉型的國家中，陷入轉型陷阱的可能性會大大增加。因為在漸進式改革中，使轉型過程停滯並定型化的機會太多，既得利益集團從容形成的條件更為有利。過去，我們過多地強調了漸進式改革的優勢，現在看，漸進式改革陷入轉型陷阱的危險性更大。

值得注意的倒是另一個問題，即頂層設計與民眾參與的關係。近來，這個問題引起了廣泛的討論和爭議。從一個方麵來說，30多年改革的曆程表明，沒有改革的頂層設計是不行的。特別是在目前權力部門化，部門利益化的情況下，改革的方案往往由於這樣的因素而走樣變形。正因為如此，一些學者提出，改革要有頂層設計。但實際上，也有許多人對頂層設計持不同意見。經常有人論證說，中國的改革從一開始就是自下而上開始的。很多人舉出農村改革，特別是小崗村的例子，來說明改革隻有靠底層推動才有動力，特別是在今天的情況下，靠既得利益集團的自我覺悟自我革命，是靠不住的。在這樣的觀點的背後，其實往往是一種深深的憂慮，即在既得利益格局已經基本形成的情況下，如果僅僅強調頂層設計，誰能夠保證“醫生自診”能成為現實？誰又能保證頂層設計不會變成既得利益集團的設計？這裏需要明確的是，從曆史上看，許多改革確實是基於下層的壓力，但實質性的體製變革，沒有周密的頂層設計和推動，是不可能實現的。從這個意義上來說，改革的基本特征就是自上而下的。尤其是在當前的中國，改革已經進入實質性體製轉型的階段，所涉及的往往是複雜的製度設計，其中有相當一部分涉及立法程序，在這種情況下，改革沒有頂層設計是不行的。但這種頂層設計，必須以民眾的廣泛參與為基礎和前提。在重大的改革舉措上，在寬鬆的氛圍中，進行公開的討論和辯論，甚至在人民代表大會的框架內，進行實質性的辯論和質詢，是非常必要的。而頂層設計本身，應當是公開和透明的，相當的一部分要通過公開的立法程序來進行。

在這當中，不妨將國有企業改革作為突破口，探索一條將民眾參與與頂層設計結合起來的改革方式。近來，國企改革和破除壟斷的問題又在成為討論的熱點話題。應當說，國企改革會是未來改革的一項關鍵性內容。國企改革的成功不見得意味著整個改革的成功，但國企改革的失敗一定會導致整個改革的失敗。而上一輪國企改革的負麵影響，使得這一次的國企改革必須慎之又慎。無論是國企本身存在的問題，還是由其壟斷造成的對整個經濟的負麵影響，國企改革已經勢在必行。但這一次的國企改革如何改？重複上世紀90年代中後期的國企改革路子，隻能會重新上演瓜分國有資產的盛宴。因此，現在許多人對國企改革持謹慎甚至反對意見，在很大程度上是擔憂私有化可能造成國有資產的流失，使得現在的國有資產被少數權貴瓜分。對此，人們已經提出種種設想，比如，對已經成為上市公司的國企，一是將國有股份全部變賣，資金全部充實社保資金缺口；二是將國有股份全部分給百姓，這才能實實在在在讓百姓共享國企成果。還有許多諸如此類的設想。如果將這些設想進行充分而公開的討論，最後形成以法律形式體現出來的頂層設計，找到一條更好的國企改革的思路是完全有可能的。更進一步說，如果在這當中形成一種既能體現民眾參與又能體現頂層設計的改革模式，對於未來改革是具有極為重要意義的。

下一輪的改革無疑是艱難的。現在需要的是勇氣、魄力與謹慎、智慧相結合，該漸進的漸進，該激進的激進。尤為重要的是，要創造一種真正有利於改革的寬鬆的社會環境與心態。從這個意義上來說，現在的中國又需要一場真正的思想解放運動，用誠意和實事求是的態度對所麵對的問題進行負責任的討論，正視當前的問題，不回避過去30年改革的失誤與局限，坦承目前麵臨的困境、製約因素與難處，打通全社會同心同德之路，執政者有向前的決心，民眾有理解解決問題難度的寬容，以社會和解的氛圍，在公平正義的基礎上重建向前尋求出路的共識。這才是實現改革再出發的真正條件。(作者為清華大學社會學係教授)

來源: 經濟觀察報 2012年03月09日