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第四節 首創社會保障立法與邁向福利國家
國家社會保障製度的出台是工業化的必然結果。高速工業化一方麵使德國的社會財富迅猛增長，另一方麵卻造就了一個龐大、貧困、沒有生活保障的工人階級隊伍。據統計，到1907年，德國的就業工人群體已經達1780萬。由於處於社會的最底層，工人階級在生產、生活等方麵都麵臨著其他階級和階層所不曾有的失業、工傷事故、住房條件惡劣等艱難處境。工人問題成為德意誌帝國時期最突出的社會問題。他們為了擺脫惡劣的生活狀況和改善工作條件不斷抗爭。日益壯大的工人階級與資產階級以及國家政權之間的矛盾不斷激化，並最終迫使德國政府出台一係列社會立法和社會政策來改善工人階級的基本生活狀況。同時，工業化帶來的國家財富的迅速增長，也為實行國家社會保障製度提供了經濟基礎。
人們或許會問，既然國家社會保障製度的出台是工業化的結果，為什麽最先實現工業化的英國沒有捷足先登，而讓後起之秀的德國開了先河？這一問題的答案在於德國特殊的曆史傳統和發展特點。首先，德國有著悠久的社會保障傳統。17世紀的德國采礦業中已經有礦工疾病保險組織存在。1766年，普魯士開始在礦工中實行強迫疾病、意外事故和殘廢等保險。到19世紀中葉，在普魯士等邦已經開始強迫保險，並以法令形式確定下來。1845年，普魯士政府頒布法令，通過行會強製實行疾病保險。1854年，普魯士政府又頒布法令，強迫礦山、采鹽等行業建立雇主和工人聯合管理下的地區性疾病保險組織。這些社會保障傳統使德國人在推行普遍的國家社會保障製度麵前有了一定的心理承受力。其次，德國特殊的政治結構對國家社會保障製度的建立有巨大的推動作用。當時在德國國家政權中處於統治地位的是容克地主階級而非資產階級。前者為了壓製資產階級在政治上的要求，鞏固自己的政治統治和特權地位，提高自己的政治聲望，把拉攏與資產階級對立的工人階級作為一項重要的鬥爭策略。在這方麵，最明顯的例子就是19世紀60年代普魯士“憲法衝突”中，俾斯麥曾拉攏工人運動領導人拉薩爾，以實行普魯士國家社會政策作許諾，爭取工人階級對付當時的資產階級自由派。其三，當英國工人運動中流行溫和改良的工聯主義運動時，德國社會民主黨領導的社會主義工人運動卻迅速發展。為了緩和工人階級對現存製度的不滿，瓦解社會主義工人運動，德國統治階級在社會保障製度方麵首先做出了探索。按照俾斯麥的說法，“隻有現存國家統治政權采取行動，實現社會主義要求中合理的、並與國家及社會製度相一致的東西，才能製止社會主義運動的混亂局麵。”
從實際情況看，國家高速工業化、城市化、大規模國內人口流動等，使當時社會各階層中發展最迅速又是最弱勢群體的工人階級在物質生活方麵麵臨著艱難處境。工人麵臨的第一個問題是，工資水平相對較低，而且各部門之間、熟練工人和非熟練工人之間差別很大。據統計，1907—1908年，非熟練工人的工資隻相當於熟練工人工資的83%。各工業部門之間工資差別則更大，重工業部門的工資收入往往為輕工業部門收入的兩倍甚至三倍以上。更重要的是，在德意誌帝國初期，工資收入與生活費用相比，大部分年份明顯偏低。這種狀況直到1895年以後才逐漸得到改善。在工資收入與生活費用相比偏低的情況下，處於最低收入階層的工人的惡劣經濟狀況可想而知。據德國皇家統計局統計，在當時工人微薄的收入中，食物費用支出就占了52%。而一般情況下，恩格爾係數達到50%以上者，其生活水平屬於“勉強度日”行列。
工人麵臨的第二個困境是住房問題。高速工業化和城市化使大量人口從農村流入城市，造成城市住房需求長期緊張，房租居高不下。1874年，漢堡工人收入的20.9%用於房租，1892年，這一比例上升到了24.7%。這對低收入的工人階層而言顯然負擔太重。住房條件惡劣也是當時工人家庭一個普遍的現象。為了節約開支，工人家庭通常盡可能地租住價位低、條件差的住房。根據慕尼黑1895年的統計，2/3的工人家庭隻有一個房間可取暖，1/4的工人家庭隻有一間房。許多工人家庭為減低房租支出，還將微小的住房再轉租出一部分，而轉租出的通常是一個鋪位。
此外，由於缺乏必要的勞動保護措施，各種意外工傷事故不斷發生，造成工人之中失去勞動能力的殘疾者大有人在。加之工人們多數居住在城市中，脫離了原先“鄉村共同體提供的安全”，使他們在遇到失去勞動能力、疾病、衰老、失業等問題時處於一種舉目無助的悲慘境地。
隨著工業化的進程，以上以工人問題為核心的各種“社會問題”的壓力越來越突出，也越來越受社會的關注。要求改善工人生活處境的社會呼聲越來越大。首先，工人們為擺脫困境，建立各類工會組織，展開各種罷工鬥爭，且罷工時間越來越長，次數越來越頻繁，規模越來越大。社會民主黨領導的社會主義運動也因此在工人之中得到迅速傳播和發展。其次，工人困境引發的“社會問題”在其他社會階層和社會集團中也引起激烈反響。德國天主教社會運動發起人，美因茨主教克特勒在1864年就發表了《工人問題和基督教》一書，提出用基督教社會原理和合作自助的方式來解決工業化引起的“工人問題”。以古斯塔夫·施莫勒等為代表的一批保守派經濟學家也於1872年成立了社會政策聯合會，主張通過國家幹預方式來解決因大工業帶來的工人問題。
麵對社會民主黨領導的社會主義工人運動的威脅和社會各界輿論的壓力，俾斯麥政府決定實施國家社會保障製度，以便將工人從社會民主黨的支持者中吸引過來，摧垮社會主義運動的階級基礎，進而緩和甚至解決社會問題。俾斯麥的意圖曾在他的多次談話中表達出來：“通過建設性的國家措施改善全體工人的社會地位，這樣不僅可以贏得國家的鞏固，而且同時可以削弱社會民主黨的政治組織”。隻要給工人以勞動權，保證他們病有所醫，老有所養，“那些先生們（社會主義者）就會成為鳥的空鳴”。德皇威廉一世在1881年11月發布的皇帝告諭中也明確表示：“各種社會弊端的治愈不僅僅依靠通過鎮壓社會民主黨的不法行為，而是要通過穩妥地尋找積極促進工人福祉的方式”。
出於以上考慮，1880年，俾斯麥開始著手計劃國家社會政策，推行他的“國家社會主義”。1883年，德意誌帝國議會通過了德國第一項國家社會保障立法《疾病保險法》，1884年和1889年又分別通過了《意外事故保險法》和《老年及殘廢保險法》。這三項社會保險立法奠定了現代德國社會保險製度的基礎。
根據1883年《疾病保險法》，參加疾病保險的工人遇到疾病時，從第一天起到第13周（1903年起為26周）結束為止，享受免費醫療，在失去工作時可領取病假津貼，必要時免費住院治療。疾病保險費用2/3由參加保險的工人承擔（年收入2000馬克以下的職員也在其列），1/3由雇主支付。據統計，在1885年還隻有429.4萬人參加了疾病保險，到1914年，由於疾病保險範圍向農業、航海等其他領域的擴張，被保險人數增至1561萬人。此外，還有礦工社團的被保險人數，他們分別是：1885年37.7萬人，1914年91.6萬人。
1884年的《意外事故保險法》規定了保險費由雇主承擔的原則，即由雇主同業保險聯合會支付。起初隻有礦山、采石、工廠等部門企業列入了保險範圍。到1887年，國內運輸、農業企業、建築、航運等企業也都加入了保險行列。保險內容包括恢複工作能力、支付失去勞動能力、殘疾和死亡的費用等。參加意外事故保險者1913年時達2800萬人，占就業總人數的90%以上。受保人數在德國總人口中所占比重也由不足8%上升到了40%以上。
1889年《老年及殘廢保險法》覆蓋範圍包括年收入在2000馬克以下的所有受雇人員。其保險費由雇主和雇員各付1/2.開始時，由國家給予補貼，養老金的享受年齡為70歲以後。根據投保時間長短，養老金數額從每年142.50馬克到390馬克不等。領取殘廢保險金須投保5年以上者才有資格。當時養老金很低，1913年時平均僅152馬克。1891年時約有1149萬人參加了老年和殘廢保險，1914年時這一數目已增加到了1655萬人。
此外，德國政府還於1911年通過了《職員保險法》，對年薪在5000馬克以下的職員進行養老金保險。同年，德國政府將各類保險法規總匯為《帝國保險法典》加以公布。
到1914年，幾乎所有的工人和大部分職員已經參加了保險。疾病保險等機構的支付額也不斷增加。1885年，疾病保險支付的款項為4740萬馬克，1913年增加到了39070萬馬克，人均由1885年時的11.05馬克增加到1914年的28.49馬克。這些數據說明，德國社會保險的規模在迅速擴大，水平在提高。
綜上所述，德意誌帝國時期的社會保障製度有以下幾個特點：第一，其社會保險立法已經係統化，工人們在工業化帶來的社會問題麵前得到一定的保護。第二，相關社會保險立法適用範圍廣，幾乎覆蓋全國所有工業人口。第三，其社會保險具有強迫性質。這種強迫性有兩方麵的含義：一方麵，各種保險由國家直接籌備和管理，甚至分擔部分保險費的開支；另一方麵，國家把維持社會的責任比較公平地強行分攤應負責任者。俾斯麥在談到這種強迫保險的意義時指出：“我們絕不能聽憑小百姓辛苦儲蓄的金錢受私家保險公司破產的危險……我們不能靠這樣的機關實行強迫保險製度。”不管俾斯麥是否真的為民著想，由政府作擔保的保險能力顯然要優於私人保險公司，因此也就更為可靠。第四，德意誌帝國政府專門設立了完備係統的社會保險管理和監督機構。1911年帝國保險法典規定設立地方保險局、高等保險局、帝國保險局等三級監督機構，監督各類社會保險組織履行義務和責任。各級保險局的成員分別由國家官員、雇主代表、被保險人代表組成，其所需經費由政府負擔。由此可見，德國已經建立起一套較完備的社會保障體係。
俾斯麥雖然開創了國家社會保障製度，但他以此拉攏工人的政治目的並沒有達到。因為他一方麵實行拉攏工人的社會保障政策，另一方麵又通過“非常法”等強硬措施對工人運動和社會民主黨進行鎮壓，結果激起工人的不滿。在這種情況下，德國政府不得不繼續調整其統治策略，改善與工人階級的關係。1890年，以鎮壓工人運動和社會民主黨為目的的“非常法”被取消，俾斯麥也隨之下台。此後，新上台的卡普裏維政府以及後來的帝國內政部國務秘書波薩多夫斯基用“和解政策”取代了俾斯麥的“暴力政策”，並繼續推進社會政策，改善工人的處境，意在緩和工人階級的不滿，穩固容克資產階級的政治統治。
首先，為解決工人住房問題，從19世紀90年代開始，德國政府采取了大力促進工人住房建設的政策。從19世紀90年代到1914年為止，用於建設工人住宅而通過官方渠道和公共住宅建築合作社投入的資金達5億馬克左右。1901年以後，僅德國政府每年投入建造工人住房的資金就達400—500萬馬克。工人住房困難問題因此而得到一定程度的緩解和改善。以工人集中的柏林為例，1875年，所有住房中隻有一間可供暖房間的占53%，有兩間可供暖房間的占23%，有更多可供暖房間的占22%。到1911年時，以上相應比例已經變為44%、31%和25%。1908年，一個專門考察和研究德國社會保險機構的英國工會代表團曾在一份給英國政府的報告中作了如下描述：“所訪城鎮的工廠住宅區沒有貧民窟，其他地方也是顯而易見。說實話，代表團沒有在任何地方看到一個可劃作所謂‘貧民窟’的居住區。”“大街上不見衣衫襤褸的乞討、羸弱之人，任何地方都看不到我們所稱的那種最壞意義上的貧困”。這一份出自英國人之手的報告在一定程度上反映出當時德國社會政策已經初見成效。
其次，工人們的勞動條件也得到一定的改善，勞動時間有所縮短。據統計，在19世紀70年代，德國工人的平均工作日長達12小時，到第一次世界大戰前夕，則已經下降到9.5小時。當然，各部門和各企業之間都有很大差異。在德意誌帝國時期，沒有有關普通工作日的法律條文，但對某些工種還是從保健角度出發作了最高工作時間規定。1878年的工商業法規補充條文就明文規定，禁止讓婦女和兒童從事有害健康的勞動，14—16歲的青少年每天工作不得超過10小時，1891年又規定婦女每一個工作日最長不得超過11小時，並禁止青少年和婦女從事夜工。1908年，婦女每天工作時間縮短為10小時，星期六為8小時。在男性工人中，隻有礦工在1905年以後適用以上規定。星期日則是休息時間，禁止工作。1896年，關於麵包房的日工作時間不得超過12小時的規定開始實施。1905年，在礦山等部門開始實行工作期間最高氣溫限製，在超過28℃的情況下，每班最高工作時間不得超過6小時。在今天看來，以上規定實在不足言佳，但與以前相比，工人們的勞動條件畢竟得到一些改善。
其三，工人的勞動保護得到加強。生產過程中兒童和婦女的權利得到一定保護。使用童工受到禁止。產婦也獲得三個星期的產假期。同時，生產過程中有關工人人身安全問題的措施進一步得到落實。早在1869年，有關的工商業法規就已經明確規定，防止危險是企業主的義務，但相關規定直到19世紀90年代後才得到認真執行。為了貫徹這一規定，德國政府專門設立了工商業監察員進行巡視，監督執行情況。1905年，有193名監察員巡視著集中了81.4%的工人的生產設備。1912年，從事工商業監察活動的官員增加到了555名。為了保障工人的權利，在德國還出現了由工會出麵與各企業間簽訂勞資協議（Tarifvertrag）的形式。1873年，印刷行業中達成了第一個勞資協議，1890年才有50份此類協議。1900年以後，勞資協議日益普遍，到1912年，通過工會與雇主達成勞動關係的就業人員已經達到200萬。在這種情況下，帝國法院於1910年1月20日明確規定，勞資協議具有法律效力，並對締約者具有法律約束力。這種勞資協議對於保護弱勢群體的工人富有意義，因為在沒有任何協議的情況下，糾紛的處理通常是有利於雇主的。
此外，德國政府還通過製定企業法、結社法等一係列法規來確定工人和企業主之間的關係，以求最大限度地達到社會的穩定。因此，在1890年以後的25年中，德國的“勞工保護”也“取得了重大的進步”。
平心而論，雖然德國政府推行社會政策的根本目的在於拉攏工人階級，穩定自己的統治，但是，這種政策在客觀上有利於改善廣大勞動人民的生活。在以上一係列政策和措施之下，德國在很短的時間內就率先成功地走上了社會福利國家的發展道路。到第一次世界大戰前夕，德國已成為經濟繁榮、社會安寧的典範，按照有關學者的說法，當時德國各階層表現出普遍的滿足感。
德國有關社會保險在內的各項社會政策的成功實施影響著其他西方國家。英、法等國緊隨其後，紛紛出台一係列社會政策措施。英國1906年出台的《工人賠償條例》在保護勞工方麵與德國強迫意外保險的法律如出一轍，法國的《老年贍養法》中所規定的製度也與德國相關法律極其類似。所有這些都表明了德國在實行社會保障製度方麵的領先和榜樣地位。
人們或許會問，既然國家社會保障製度的出台是工業化的結果，為什麽最先實現工業化的英國沒有捷足先登，而讓後起之秀的德國開了先河？這一問題的答案在於德國特殊的曆史傳統和發展特點。首先，德國有著悠久的社會保障傳統。17世紀的德國采礦業中已經有礦工疾病保險組織存在。1766年，普魯士開始在礦工中實行強迫疾病、意外事故和殘廢等保險。到19世紀中葉，在普魯士等邦已經開始強迫保險，並以法令形式確定下來。1845年，普魯士政府頒布法令，通過行會強製實行疾病保險。1854年，普魯士政府又頒布法令，強迫礦山、采鹽等行業建立雇主和工人聯合管理下的地區性疾病保險組織。這些社會保障傳統使德國人在推行普遍的國家社會保障製度麵前有了一定的心理承受力。其次，德國特殊的政治結構對國家社會保障製度的建立有巨大的推動作用。當時在德國國家政權中處於統治地位的是容克地主階級而非資產階級。前者為了壓製資產階級在政治上的要求，鞏固自己的政治統治和特權地位，提高自己的政治聲望，把拉攏與資產階級對立的工人階級作為一項重要的鬥爭策略。在這方麵，最明顯的例子就是19世紀60年代普魯士“憲法衝突”中，俾斯麥曾拉攏工人運動領導人拉薩爾，以實行普魯士國家社會政策作許諾，爭取工人階級對付當時的資產階級自由派。其三，當英國工人運動中流行溫和改良的工聯主義運動時，德國社會民主黨領導的社會主義工人運動卻迅速發展。為了緩和工人階級對現存製度的不滿，瓦解社會主義工人運動，德國統治階級在社會保障製度方麵首先做出了探索。按照俾斯麥的說法，“隻有現存國家統治政權采取行動，實現社會主義要求中合理的、並與國家及社會製度相一致的東西，才能製止社會主義運動的混亂局麵。”
從實際情況看，國家高速工業化、城市化、大規模國內人口流動等，使當時社會各階層中發展最迅速又是最弱勢群體的工人階級在物質生活方麵麵臨著艱難處境。工人麵臨的第一個問題是，工資水平相對較低，而且各部門之間、熟練工人和非熟練工人之間差別很大。據統計，1907—1908年，非熟練工人的工資隻相當於熟練工人工資的83%。各工業部門之間工資差別則更大，重工業部門的工資收入往往為輕工業部門收入的兩倍甚至三倍以上。更重要的是，在德意誌帝國初期，工資收入與生活費用相比，大部分年份明顯偏低。這種狀況直到1895年以後才逐漸得到改善。在工資收入與生活費用相比偏低的情況下，處於最低收入階層的工人的惡劣經濟狀況可想而知。據德國皇家統計局統計，在當時工人微薄的收入中，食物費用支出就占了52%。而一般情況下，恩格爾係數達到50%以上者，其生活水平屬於“勉強度日”行列。
工人麵臨的第二個困境是住房問題。高速工業化和城市化使大量人口從農村流入城市，造成城市住房需求長期緊張，房租居高不下。1874年，漢堡工人收入的20.9%用於房租，1892年，這一比例上升到了24.7%。這對低收入的工人階層而言顯然負擔太重。住房條件惡劣也是當時工人家庭一個普遍的現象。為了節約開支，工人家庭通常盡可能地租住價位低、條件差的住房。根據慕尼黑1895年的統計，2/3的工人家庭隻有一個房間可取暖，1/4的工人家庭隻有一間房。許多工人家庭為減低房租支出，還將微小的住房再轉租出一部分，而轉租出的通常是一個鋪位。
此外，由於缺乏必要的勞動保護措施，各種意外工傷事故不斷發生，造成工人之中失去勞動能力的殘疾者大有人在。加之工人們多數居住在城市中，脫離了原先“鄉村共同體提供的安全”，使他們在遇到失去勞動能力、疾病、衰老、失業等問題時處於一種舉目無助的悲慘境地。
隨著工業化的進程，以上以工人問題為核心的各種“社會問題”的壓力越來越突出，也越來越受社會的關注。要求改善工人生活處境的社會呼聲越來越大。首先，工人們為擺脫困境，建立各類工會組織，展開各種罷工鬥爭，且罷工時間越來越長，次數越來越頻繁，規模越來越大。社會民主黨領導的社會主義運動也因此在工人之中得到迅速傳播和發展。其次，工人困境引發的“社會問題”在其他社會階層和社會集團中也引起激烈反響。德國天主教社會運動發起人，美因茨主教克特勒在1864年就發表了《工人問題和基督教》一書，提出用基督教社會原理和合作自助的方式來解決工業化引起的“工人問題”。以古斯塔夫·施莫勒等為代表的一批保守派經濟學家也於1872年成立了社會政策聯合會，主張通過國家幹預方式來解決因大工業帶來的工人問題。
麵對社會民主黨領導的社會主義工人運動的威脅和社會各界輿論的壓力，俾斯麥政府決定實施國家社會保障製度，以便將工人從社會民主黨的支持者中吸引過來，摧垮社會主義運動的階級基礎，進而緩和甚至解決社會問題。俾斯麥的意圖曾在他的多次談話中表達出來：“通過建設性的國家措施改善全體工人的社會地位，這樣不僅可以贏得國家的鞏固，而且同時可以削弱社會民主黨的政治組織”。隻要給工人以勞動權，保證他們病有所醫，老有所養，“那些先生們（社會主義者）就會成為鳥的空鳴”。德皇威廉一世在1881年11月發布的皇帝告諭中也明確表示：“各種社會弊端的治愈不僅僅依靠通過鎮壓社會民主黨的不法行為，而是要通過穩妥地尋找積極促進工人福祉的方式”。
出於以上考慮，1880年，俾斯麥開始著手計劃國家社會政策，推行他的“國家社會主義”。1883年，德意誌帝國議會通過了德國第一項國家社會保障立法《疾病保險法》，1884年和1889年又分別通過了《意外事故保險法》和《老年及殘廢保險法》。這三項社會保險立法奠定了現代德國社會保險製度的基礎。
根據1883年《疾病保險法》，參加疾病保險的工人遇到疾病時，從第一天起到第13周（1903年起為26周）結束為止，享受免費醫療，在失去工作時可領取病假津貼，必要時免費住院治療。疾病保險費用2/3由參加保險的工人承擔（年收入2000馬克以下的職員也在其列），1/3由雇主支付。據統計，在1885年還隻有429.4萬人參加了疾病保險，到1914年，由於疾病保險範圍向農業、航海等其他領域的擴張，被保險人數增至1561萬人。此外，還有礦工社團的被保險人數，他們分別是：1885年37.7萬人，1914年91.6萬人。
1884年的《意外事故保險法》規定了保險費由雇主承擔的原則，即由雇主同業保險聯合會支付。起初隻有礦山、采石、工廠等部門企業列入了保險範圍。到1887年，國內運輸、農業企業、建築、航運等企業也都加入了保險行列。保險內容包括恢複工作能力、支付失去勞動能力、殘疾和死亡的費用等。參加意外事故保險者1913年時達2800萬人，占就業總人數的90%以上。受保人數在德國總人口中所占比重也由不足8%上升到了40%以上。
1889年《老年及殘廢保險法》覆蓋範圍包括年收入在2000馬克以下的所有受雇人員。其保險費由雇主和雇員各付1/2.開始時，由國家給予補貼，養老金的享受年齡為70歲以後。根據投保時間長短，養老金數額從每年142.50馬克到390馬克不等。領取殘廢保險金須投保5年以上者才有資格。當時養老金很低，1913年時平均僅152馬克。1891年時約有1149萬人參加了老年和殘廢保險，1914年時這一數目已增加到了1655萬人。
此外，德國政府還於1911年通過了《職員保險法》，對年薪在5000馬克以下的職員進行養老金保險。同年，德國政府將各類保險法規總匯為《帝國保險法典》加以公布。
到1914年，幾乎所有的工人和大部分職員已經參加了保險。疾病保險等機構的支付額也不斷增加。1885年，疾病保險支付的款項為4740萬馬克，1913年增加到了39070萬馬克，人均由1885年時的11.05馬克增加到1914年的28.49馬克。這些數據說明，德國社會保險的規模在迅速擴大，水平在提高。
綜上所述，德意誌帝國時期的社會保障製度有以下幾個特點：第一，其社會保險立法已經係統化，工人們在工業化帶來的社會問題麵前得到一定的保護。第二，相關社會保險立法適用範圍廣，幾乎覆蓋全國所有工業人口。第三，其社會保險具有強迫性質。這種強迫性有兩方麵的含義：一方麵，各種保險由國家直接籌備和管理，甚至分擔部分保險費的開支；另一方麵，國家把維持社會的責任比較公平地強行分攤應負責任者。俾斯麥在談到這種強迫保險的意義時指出：“我們絕不能聽憑小百姓辛苦儲蓄的金錢受私家保險公司破產的危險……我們不能靠這樣的機關實行強迫保險製度。”不管俾斯麥是否真的為民著想，由政府作擔保的保險能力顯然要優於私人保險公司，因此也就更為可靠。第四，德意誌帝國政府專門設立了完備係統的社會保險管理和監督機構。1911年帝國保險法典規定設立地方保險局、高等保險局、帝國保險局等三級監督機構，監督各類社會保險組織履行義務和責任。各級保險局的成員分別由國家官員、雇主代表、被保險人代表組成，其所需經費由政府負擔。由此可見，德國已經建立起一套較完備的社會保障體係。
俾斯麥雖然開創了國家社會保障製度，但他以此拉攏工人的政治目的並沒有達到。因為他一方麵實行拉攏工人的社會保障政策，另一方麵又通過“非常法”等強硬措施對工人運動和社會民主黨進行鎮壓，結果激起工人的不滿。在這種情況下，德國政府不得不繼續調整其統治策略，改善與工人階級的關係。1890年，以鎮壓工人運動和社會民主黨為目的的“非常法”被取消，俾斯麥也隨之下台。此後，新上台的卡普裏維政府以及後來的帝國內政部國務秘書波薩多夫斯基用“和解政策”取代了俾斯麥的“暴力政策”，並繼續推進社會政策，改善工人的處境，意在緩和工人階級的不滿，穩固容克資產階級的政治統治。
首先，為解決工人住房問題，從19世紀90年代開始，德國政府采取了大力促進工人住房建設的政策。從19世紀90年代到1914年為止，用於建設工人住宅而通過官方渠道和公共住宅建築合作社投入的資金達5億馬克左右。1901年以後，僅德國政府每年投入建造工人住房的資金就達400—500萬馬克。工人住房困難問題因此而得到一定程度的緩解和改善。以工人集中的柏林為例，1875年，所有住房中隻有一間可供暖房間的占53%，有兩間可供暖房間的占23%，有更多可供暖房間的占22%。到1911年時，以上相應比例已經變為44%、31%和25%。1908年，一個專門考察和研究德國社會保險機構的英國工會代表團曾在一份給英國政府的報告中作了如下描述：“所訪城鎮的工廠住宅區沒有貧民窟，其他地方也是顯而易見。說實話，代表團沒有在任何地方看到一個可劃作所謂‘貧民窟’的居住區。”“大街上不見衣衫襤褸的乞討、羸弱之人，任何地方都看不到我們所稱的那種最壞意義上的貧困”。這一份出自英國人之手的報告在一定程度上反映出當時德國社會政策已經初見成效。
其次，工人們的勞動條件也得到一定的改善，勞動時間有所縮短。據統計，在19世紀70年代，德國工人的平均工作日長達12小時，到第一次世界大戰前夕，則已經下降到9.5小時。當然，各部門和各企業之間都有很大差異。在德意誌帝國時期，沒有有關普通工作日的法律條文，但對某些工種還是從保健角度出發作了最高工作時間規定。1878年的工商業法規補充條文就明文規定，禁止讓婦女和兒童從事有害健康的勞動，14—16歲的青少年每天工作不得超過10小時，1891年又規定婦女每一個工作日最長不得超過11小時，並禁止青少年和婦女從事夜工。1908年，婦女每天工作時間縮短為10小時，星期六為8小時。在男性工人中，隻有礦工在1905年以後適用以上規定。星期日則是休息時間，禁止工作。1896年，關於麵包房的日工作時間不得超過12小時的規定開始實施。1905年，在礦山等部門開始實行工作期間最高氣溫限製，在超過28℃的情況下，每班最高工作時間不得超過6小時。在今天看來，以上規定實在不足言佳，但與以前相比，工人們的勞動條件畢竟得到一些改善。
其三，工人的勞動保護得到加強。生產過程中兒童和婦女的權利得到一定保護。使用童工受到禁止。產婦也獲得三個星期的產假期。同時，生產過程中有關工人人身安全問題的措施進一步得到落實。早在1869年，有關的工商業法規就已經明確規定，防止危險是企業主的義務，但相關規定直到19世紀90年代後才得到認真執行。為了貫徹這一規定，德國政府專門設立了工商業監察員進行巡視，監督執行情況。1905年，有193名監察員巡視著集中了81.4%的工人的生產設備。1912年，從事工商業監察活動的官員增加到了555名。為了保障工人的權利，在德國還出現了由工會出麵與各企業間簽訂勞資協議（Tarifvertrag）的形式。1873年，印刷行業中達成了第一個勞資協議，1890年才有50份此類協議。1900年以後，勞資協議日益普遍，到1912年，通過工會與雇主達成勞動關係的就業人員已經達到200萬。在這種情況下，帝國法院於1910年1月20日明確規定，勞資協議具有法律效力，並對締約者具有法律約束力。這種勞資協議對於保護弱勢群體的工人富有意義，因為在沒有任何協議的情況下，糾紛的處理通常是有利於雇主的。
此外，德國政府還通過製定企業法、結社法等一係列法規來確定工人和企業主之間的關係，以求最大限度地達到社會的穩定。因此，在1890年以後的25年中，德國的“勞工保護”也“取得了重大的進步”。
平心而論，雖然德國政府推行社會政策的根本目的在於拉攏工人階級，穩定自己的統治，但是，這種政策在客觀上有利於改善廣大勞動人民的生活。在以上一係列政策和措施之下，德國在很短的時間內就率先成功地走上了社會福利國家的發展道路。到第一次世界大戰前夕，德國已成為經濟繁榮、社會安寧的典範，按照有關學者的說法，當時德國各階層表現出普遍的滿足感。
德國有關社會保險在內的各項社會政策的成功實施影響著其他西方國家。英、法等國緊隨其後，紛紛出台一係列社會政策措施。英國1906年出台的《工人賠償條例》在保護勞工方麵與德國強迫意外保險的法律如出一轍，法國的《老年贍養法》中所規定的製度也與德國相關法律極其類似。所有這些都表明了德國在實行社會保障製度方麵的領先和榜樣地位。
