中國製造業投資研究

第四節 產業政策與製造業投資

　　一、對產業政策的認識

　　產業政策的內容主要包括關於產業資源的配置政策（包括產業基礎設施政策和產業間資源配置政策）和關於產業組織的政策（包括與各領域內部組織有關的政策和中小企業政策）。產業政策在引導產業發展、保護和扶持產業等方麵發揮了重要作用。政策又分為直接幹預和誘導式介入兩大類，主要由產業結構政策和產業組織政策構成。產業結構政策居核心地位，主要是通過協調各產業間的比例關係，促使產業結構向高級化發展；而產業組織政策主要是對產業規模、活動秩序、利益分配以及資源分配等方麵進行調整。

　　產業政策發源於日本，中心是企圖調節產業部門的均衡發展。1955年以後，日本製訂了趕超歐美經濟發達國家的戰略目標，僅依靠市場機製，是難以實現這個目標的。因而，必須規劃產業結構的高度化（即實現高效益的產業結構），確定帶動經濟起飛的戰略產業，政府予以扶持。產業政策的活動舞台就是在經濟增長和發展領域。在20世紀80年代以前，似乎以日本為代表的產業政策相對於美國“自由放任”的產業政策而言具有一定的優越性。日本經濟在20世紀50年代之後持續高速增長，汽車、家用電器等製造業產品以其優良的品質和有競爭力的價格在國際市場中取得了很大優勢，在歐美等發達國家取得了越來越大的市場份額。

　　但是進入20世紀90年代以後，日本經濟陷入了長期低迷而不能自拔的境地。在產業政策實施過程中形成的銀行與大企業的特殊關係，使得不少銀行陷入破產或接近破產的困境。在這樣的背景下，日本的產業政策受到許多人的懷疑和責難。成為對比的是，在經濟全球化的背景下，美國雖然在不少製造業部門失去了它的優勢，但是在科研和技術創新方麵始終處於世界前列。實際上，在過去的幾十年中，日本的產業政策也經曆了一個不斷演變的過程。這種變化的總方向是淡化政府對產業和企業的直接幹預，而強調通過製度變革來鼓勵競爭，提高企業的競爭力。其表現是：在50年代，以保護幼稚製造業和推進製造業化為產業政策的政策目標；在70年代石油危機之後，產業政策的目標轉變為減少政府對市場的幹預，實現政策的透明化、規範化以及產業結構調整；進入90年代以後，日本經濟出現長期蕭條，日本產業政策的主要內容變為在電力、通信以及金融等服務業領域實施改革，規範和減少政府部門的幹預，促進競爭。同時，為了激活經濟，鼓勵外資進入，參與競爭，促進技術創新和創業。

　　因此，日本官廳經濟學家也認為產業政策應該通過市場機製起作用，充分尊重民間的自主性立場，發揮民間企業的積極性。也就是說，產業政策能否見效，主要看有沒有比較成熟的市場基礎和產權基礎；還要看政府職能有沒有真正適應市場經濟的規律。隻有以市場作為配置資源的基礎，政府才能夠確立尊重市場的管理理念，產業政策才可能起一點補充市場不足的作用。如果這些條件不具備，把產業政策的作用估計過高，社會就要為此付出沉重代價。事實上，日本企業界對於產業政策的批評和抵製幾乎從來沒有停止過。一些經濟學家的實證分析表明，日本20世紀50年代和60年代的產業政策，其實常常被民間企業的創新力量衝破，並沒有真正起到作用。

　　根據美國經濟學家波特的鑽石理論，製造業企業鑽石的大小都取決於各自的競爭力、生產要素供應情況、消費需求情況與支持性產業的發展情況等幾個方麵，同時又要受政府和機遇等外部環境因素的製約。可見，政府在產業發展中具有相當強大的控製作用。而產業政策可以通過新產品的質量、技術和經濟等調節方式，來撬動或推動全部產業與整個市場的良性、均衡和科學地發展。產業政策作為政府為了國家的全局和長遠利益主動幹預產業活動的政策，表明了政府關於產業發展的政策意圖在很大程度上決定著產業發展方向和產業發展速度，以及產業內部結構的匹配。產業政策的執行需由多個部門協調聯動，單一部門執行不一致或各部門之間執行不一致均會導致產業政策執行困難或執行偏差。改革開放20多年來，中國的確通過產業政策在產業結構調整和資源配置方麵取得了令人矚目的成就，在規範和促進製造業投資方麵，產業政策固然存在一定的問題，但是仍將發揮重要的作用。

　　二、我國產業政策的製定與實施概況

　　產業政策作為“看得見的手”，反映了國家和政府加強對市場經濟進行宏觀調控的意誌，體現了國家對經濟增長過程的宏觀幹預，對市場經濟自行運行過程中偏離正常軌道的行為的矯正。對於發展中國家和地區來說，為了加快產業培育和發展，創造經濟起飛的前提條件，必然要求加強宏觀調控，相對集中必要的生產要素於主導產業，形成支撐經濟持續、快速增長的產業規模和較高的技術水平的產業，迅速調整和優化產業結構，從而實現國民經濟的持續、穩定和協調地增長。

　　1989年國務院首次發布《關於當前產業政策要點的決定》，1994年國務院公布《90年代國家產業政策綱要》。此後，我國根據國內外環境和經濟、社會發展的需要，借鑒發達國家的成功經驗，製定、頒布了多項產業政策。為達到促進產業結構優化的目的，一方麵強製一些傳統產業實施退出或結構化改造；另一方麵采取積極措施大力發展國家確定的支柱產業，機械、電子、石油、化工、建築等保持了強勁的上升態勢，許多產品的產量已居世界首位。2004年以來，根據經濟出現過熱，固定資產投資增速過快，尤其是在一些高能耗和高汙染製造業投資出現了迅猛發展的情況下，國家陸續發布的產業政策包括：《當前國家重點鼓勵發展的產業、產品和技術目錄》、《當前國家優先發展的高技術產業化重點領域指南》、《促進產業結構調整暫行規定》、《產業結構調整指導目錄》、《關於加快紡織行業結構調整促進產業升級若幹意見的通知》、《外商投資產業指導目錄》、《中西部地區外商投資優勢產業目錄》、《國家產業技術政策》、《鋼鐵產業發展政策》、《汽車產業發展政策》、《關於加快推進產能過剩行業結構調整的通知》、《當前部分行業低水平重複建設目錄》、《鋁工業產業發展政策》、《關於加快鋁工業結構調整指導意見的通知》等。利用上述產業信息，引導製造業投資於當前國家重點鼓勵發展的產業，能有利於積極推動製造業技術創新能力與產業技術水平的提高，有助於減少製造業投資的盲目性、推進製造業產業結構優化升級和提高投資效益。

　　1994年《汽車工業產業政策》，形成了涉及投資、消費、產品與企業生產許可、國產化、鼓勵與限製發展的產品和項目、貿易與服務等諸多領域的汽車產業政策。在新形勢下，其局限性也日漸突出。為此，經國務院批準，國家發展和改革委員會於2004年正式頒布實施《汽車產業發展政策》。該政策共十三章七十八條，主要包括政策目標、發展規劃、技術政策、結構調整、準入管理、商標品牌、產品開發、零部件及相關產業、營銷網絡、投資管理、進口管理、汽車消費等方麵的內容。與1994年《汽車工業產業政策》相比，新頒布的《汽車產業發展政策》取消了外匯平衡、國產化比例和出口實績等要求，大幅度減少行政審批，該放的放開，該管的管住，依靠法規和技術標準，引導產業健康發展，提出了品牌戰略，鼓勵開發具有自主知識產權的產品，為汽車工業自主發展明確政策導向，引導現有汽車生產企業兼並、重組，促進國內汽車企業集團做大、做強，引導和鼓勵發展節能環保型汽車和新型燃料汽車。

　　我國2005年出台了《鋼鐵產業政策》，確定了投資進入門檻，實施市場準入機製，並具體規定了鋼鐵投資建設項目的最低條件。投資鋼鐵項目需按規定報國家發展和改革委員會審批或核準。建設煉鐵、煉鋼、軋鋼等項目，企業自有資本金比例必須達到40%及以上。鋼鐵企業跨地區投資建設鋼鐵聯合企業項目，普鋼企業上年鋼產量必須達到500萬噸及以上，特鋼企業產量達到50萬噸及以上。對於境外鋼鐵企業投資中國鋼鐵工業，除了須具有鋼鐵自主知識產權技術，其上年普通鋼產量必須達到1000萬噸以上或高合金特殊鋼產量達到100萬噸以外，原則上不允許外商控股。

　　2006年國家發展和改革委員會正式公布了中國水泥行業首套產業政策《水泥工業發展專項規劃》和《水泥工業產業發展政策》。其中，明確提出了我國水泥工業的發展目標，對於水泥布局調整、產業技術政策、企業組織結構調整、能源消耗、資源節約和循環經濟等各個方麵都有具體規定。在投資管理方麵，為避免水泥工業無序盲目發展，各省級投資主管部門要按照發展規劃和產業政策的要求，切實加強項目管理；要嚴格控製不具備發展條件的企業盲目擴大生產能力，防止不顧環境影響的低水平重複建設；違規建設或達不到環保要求的水泥企業，一律不得享受稅收上減免等優惠政策；對新建水泥項目，企業自有資金比例必須達到35%以上。

　　在對鋼鐵和電解鋁的產業投資的管理中，都明確了對不符合本產業發展政策和未經審批或違規審批的項目，國土資源部門不予辦理土地使用手續，工商管理部門不予登記，商務管理部門不批準合同和章程，金融機構不提供貸款和其他形式的授信支持，海關不予辦理免稅進口設備手續，質檢部門不予頒發生產許可證，環保部門不予審批項目環境影響評價文件和不予發放排汙許可證。向新增能力的項目發放固定資產投資貸款需要項目單位提供國家發展和改革委員會出具的相應的項目批複、核準或備案文件。企業申請首次公開發行股票或在證券市場融資，募集資金投向必須符合產業發展政策，並需向證券監管部門提供由國家發展和改革委員會出具的募集資金投向的文件。除此之外，為遏製盲目投資、重複建設以及違規濫用耕地現象，國土資源部和國家發展和改革委員會2006年聯合發布實行了《限製用地項目目錄（2006年本）》和《禁止用地項目目錄（2006年本）》，對限製類項目進一步的詳細用地規定，兩目錄增加了禁止占地的項目內容，在一定程度上解決了土地政策和行業政策之間銜接性不理想、存在兩張皮的現象。

　　針對鋁冶煉投資盲目快速增長、產能急劇擴張等問題，國家采取了宏觀調控和加快產業結構調整的措施。但是，隨著電力供需緊張狀況的緩解及資源性產品價格的上漲，一些地方集中投資電解鋁、氧化鋁生產能力的行為又開始反彈，一些電解鋁企業以向深加工延伸名義投資建設低端建築型材生產能力。因此，2007年4月國家發展和改革委員會發出《關於進一步貫徹落實加快產業結構調整政策措施遏製鋁冶煉投資反彈的緊急通知》。

　　由於產業發展環境已經發生了顯著變化，現行產業政策已遠不能滿足現實的經濟社會發展對提升產業創新能力的要求。我國各地都陸續確定了優先發展的支柱產業。各地的支柱產業趨同現象明顯，大多數集中於鋼鐵、汽車、石化、電子等資本密集度較高、國家產業政策扶植的重點產業。我國各地重複投資、重複建設的問題比自由放任的市場經濟國家更加突出，在一定程度上正是地方政府直接幹預產業投資決策的結果。由於我國各地在人口、技術、土地與其他自然資源方麵的稟賦存在很大差別，所以有理由認為各地的優勢產業也應該相應的有很大差別。各地產業政策所設定的支柱產業趨同這一事實本身就說明了地方產業政策的製定脫離了各地資源稟賦和比較優勢的現實，這種產業政策對經濟的幹預往往會造成資源配置的不當。近年來，各地相繼提出要發展汽車、石油化工、精細化工、電子通信設備等產業。如果說在20世紀90年代我國各地重複投資家電產業造成了家電生產能力嚴重過剩的話，那麽目前各地的重複投資有可能造成鋼鐵、汽車、石化等產品生產能力的新一輪過剩。

　　另外，我國產業政策的重要內容之一，即產業布局的實施效果較差。產業規劃中常常發生“有心栽花花不開，無心插柳柳成蔭”的情況，即產業布局規劃中要重點發展的布點常常沒有形成規模，而規劃中沒有安排的布點卻意外地冒了出來。其中的一個原因是各地政府出於地方利益的考慮，會設法打破中央製定的規劃；另一個原因則是政府的產業政策能對國有部門的投資決策產生較大影響，而對非國有部門投資決策的影響則相對較小。現在中國的產業布局呈現出產業集群態勢，比如周莊的傳感器集群、浙江慈溪的消費家電集群、紹興的紡織業集群、諸暨的襪業集群以及浦東張江的微電子產業集群等，這些大多不是產業政策的成果，而是自組織過程的產物。從實際情況看，從地方政府出政績的考慮出發，各地在產業政策的製定和執行過程中，往往會重大輕小，即對大企業照顧有加而對中小企業關注不夠。產業政策始終將主要注意力集中於製造業，許多製造業部門出現了比較嚴重的生產能力過剩，這種情況在宏觀水平上反映了我國產業資源的配置不當。

　　三、利用產業政策引領製造業投資結構升級

　　產業政策是國家為適應其政治、經濟需要而製定的旨在保護民族工業、促進本國經濟發展的一種特殊政策，它在不同的曆史時期，隨不同政治背景和生產力發展要求變化而進行相應的調整。國家產業政策能否順利、嚴格執行，是經濟發展的前提、國力增強的關鍵、民族振興的保障。製造業投資是經濟增長的核心和基礎。經濟增長的戰略目標決定製造業投資的戰略定位和全過程，製造業投資服從於經濟增長的戰略目標。在先進國家實施工業化以前，整個世界經濟一直是農業經濟，而在第一次產業革命以後，促進了一批先進國家如美、英、法、德、意等國較早地實現了工業化。於是，製造業等產業取代了農業成為國民經濟的支柱產業，成為決定國民經濟增長的主導力量。

　　當前，製造業在我國國民經濟發展和產業結構調整中具有不可替代的核心作用。它作為國民經濟中的帶頭產業部門和社會生產力鏈條中的關鍵環節，是決定經濟增長的方向、速度、質量和規模的當之無愧的主導產業。製造業的水平直接關係到一國產業結構的高級化程度乃至新的經濟發展問題。建設高技術水平的強大製造業，特別是那些具有基礎性核心地位的裝備製造業，是作為發展中國家的我國必須達到的目標。我國的產業結構調整早就被確定為經濟發展的主線，“十一五”規劃當中又強調推進產業結構調整和優化升級是轉變經濟增長方式，提高經濟增長質量的重要途徑和迫切任務，並提出要立足優化產業結構來推動發展，促進經濟增長主要依靠製造業帶動結構優化升級。對於製造業而言，需要通過增量投資，逐步促進製造業結構的優化升級。為鼓勵針對製造業技術進步的投資活動，政府在引導和鼓勵企業作為投資主體的同時，在以下三種情況予以特別支持：一是需要巨額資金投入的技術改造和技術開發項目；二是影響麵廣的關鍵技術的投資；三是對有明顯負效應的環境汙染設備的淘汰和新設備的開發等。

　　從目前來看，我們國家的產業結構仍然處於一個初級化的階段，就製造業的結構而言，重化製造業的比重比較大。這可能跟我們正處在一個重化製造業的階段有關係。重工業占製造業增加值的比重從2000年以來一直高於60%，而且製造業還是以組裝加工為主。製造業本身是一個設計、研發、加工、營銷服務等產業鏈組成的有機整體，但是我們製造業（特別是承接的發達國家轉移過來的製造業）的產業製造處於產業鏈的末端，流程比較簡單，是低技術、勞動密集型的加工組裝的工序，而高附加值的設計、研發和銷售服務都在國外。設計研發這一端和銷售服務都是在國外，表明中國隻是一個加工車間。因此，我國製造業產業結構優化升級的重點應該是大力發展高新技術產業，用信息技術與先進實用技術改造和提高傳統產業，提高裝備製造的水平。為此，要利用產業政策的引導，逐步實現企業投資決策的合規性和理性，避免盲目建設和低水平重複建設，加快淘汰落後的生產能力，不斷引導和支持企業提高技術水平和產業素質，降低資源、能源的消耗，實現由高消耗向高效率、由粗加工向精加工的轉變。

　　一般來說，製造業內部結構變動分為三階段四個時期。第一階段是重化階段，包括以原材料、基礎製造業為重心和以加工裝配製造業為重心兩個時期；第二階段為高加工度化階段，包括以一般加工製造業為重心和以技術密集型加工製造業為重心兩個時期；第三階段為技術集約化階段，包括以一般技術密集型製造業為重心和以高新技術密集型製造業為重心兩個時期。製造業結構變動的三個階段之間是相互銜接和部分重疊的，前一階段的第二時期同時也是後一階段的第一時期。根據各國的具體情況不同，三階段四時期的發展順序可能存在交錯混雜。1880～1975年間，以總產值計算美國製造業增長了218倍，其中重化工業增長了415倍，輕製造業增長了114倍，重化工業增長明顯快於輕製造業增長。從1909～1970年，日本的輕製造業在製造業中的比例由80.4%降到了37.8%，重化工業由19.6%上升到了62.2%。實際上，從收入水平、產業結構水平以及製造業占GDP 的比重分析，我國已基本完成了以原材料製造業為重心的重化階段，正向高加工度化階段轉變，也進入了製造業重化中期。因此，我國必須注意調整和優化製造業結構，避免過度依賴傳統重化製造業的增長來帶動國民經濟或者區域經濟的發展。不能為了拉動地方經濟發展，把產業結構調整的目標簡化為製造業的重型化。

　　任何政策起作用的程度和方向都是以一定的條件為前提，產業政策也不例外，如果前提條件不具備或不完善，不僅其政策的效能難以發揮，甚至還可能產生消極的作用。認清並設法創造出這些條件，對於製定和實施產業政策引導製造業投資來說無疑是至關重要的。製定和實施產業政策，應當隨著經濟和技術結構的變化而不斷發展。在製定產業政策時，必須考慮各產業的技術進步狀況以及不同產業技術進步的快慢對區域經濟乃至整個國民經濟的影響和製約，把高新技術產業以及具有改造傳統產業作用的新興產業放在優先地位給予重點支持。把握好產業政策重點，配合以經濟手段、法律手段，及時調整與修改不合理和過時的產業政策，是充分發揮產業政策作用的根本保證。產業政策發揮作用時要通過一定的經濟運行機製來實現。現在我國資源配置主要依靠市場機製來進行，產業政策的製定和實施必須適應市場機製作用的要求，為此，要加快培育市場體係，建立統一、開放、競爭、有序的全國統一市場體係等，以市場的發展和完善增強產業政策製定和實施的推動力。

　　四、利用產業政策優化製造業投資的思路

　　製定產業政策的目的是為促進製造業作為主導產業的健康發展，協調和其他產業的關係，防止製造業衰退，以及促進資源的合理配置和優化組合，提高勞動生產率。具體來講，產業政策包括產業布局合理化政策、產業結構高級化政策和產業組織政策三個方麵。遵照中央十六屆三中全會提出的全麵、協調和可持續發展的科學發展觀，我國利用產業政策引導製造業投資健康發展可采取以下思路：

　　1.調整產業政策的重點

　　製定正確的產業政策，明確產業發展各方麵支持和限製的重點，是調整產業結構、進行主導產業選擇的重要依據。影響產業政策製定的因素很多，在製定和實施過程中必須充分考慮必要的因素，按照市場需求、產業關聯、技術進步、創匯作用、經濟效益等因素，安排好產業發展序列並製定相關的各項政策，明確支持什麽、限製什麽。調整產業結構、選擇主導產業的目的，就是調整不合理的產業結構，充分發揮比較優勢，通過加快主導產業的培育和發展，利用產業優勢，促進產業結構的升級換代，以此帶動其他產業的發展，從而促使整個經濟快速發展。因此，如何調整區域產業結構、選擇主導產業以及如何加快培育和發展主導產業，應是製定產業政策時要解決的重要問題。有了明確的產業政策，政府就可以通過一係列手段加以調節。財政部門可以利用投資、折舊、轉移支付等手段加快對落後重點產業的扶持；稅務部門可以根據產業發展序列對產業稅種和稅率進行必要的調控；銀行可以根據產業發展序列要求製定相應的信貸政策；物價部門可以采用不同產業區別價格的辦法發揮作用。

　　產業政策不可能是一成不變的，應該具有階段性和動態性。2005年國務院通過的《促進產業結構調整暫行規定》，對於全麵落實科學發展觀，加強和改善宏觀調控，進一步轉變經濟增長方式，推進產業結構調整和優化升級，保持國民經濟平穩、較快發展具有重要意義。除了對今後發展具有戰略意義或關係到國家安全的少數產業（如信息產業、航天、軍備等）外，政府產業政策的重點應該由選擇優先發展的產業逐步轉向培育和完善公平競爭的市場環境、鼓勵研發與創新、鼓勵創業與企業家精神。尤其是在重大裝備製造業投資方麵，通過自主創新、引進技術、合作開發、聯合製造等方式，提高重大技術裝備國產化水平，特別是在高效清潔發電和輸變電、大型石油化工、先進適用運輸裝備、高檔數控機床、自動化控製、集成電路設備、先進動力裝備、節能降耗裝備等領域實現突破，提高研發設計、核心元器件配套、加工製造和係統集成的整體水平。在學習借鑒國際經驗方麵，我們不但要借鑒日本過去的產業政策，還要借鑒日本產業政策的調整與變化軌跡；不但要借鑒日本的產業政策，而且要借鑒以美國為代表的產業政策在推動公平競爭、經濟增長、鼓勵創業與創新方麵的成功經驗。

　　2.產業政策支持製造業投資的基本任務

　　產業政策支持製造業投資的基本任務一個是製造業發展的高度化，再一個就是製造業發展的合理化，其本質都是促進製造業的技術創新。因為產業發展的實質都是一個產業技術水平、生產能力和產業門類適應社會需求的變動及其要求，由低級向高級、由小到大、由少到多的演變過程。通過產業政策引導製造業的投資，就需要對這一過程進行有效的調控。因此，在鼓勵高新技術發展的同時，還要鼓勵對傳統產業的技術改造。從經濟學意義來解釋，高新技術是在增加值中取得較大份額的環節或程序。政府的產業政策要引導產業向真正擁有自主知識產權、能取得較大增加值份額的環節或程序發展，其中也包括鼓勵傳統產業采用高新技術並能帶來較好經濟社會效益的技術改造。

　　因此，產業政策要從支持產業變成主導產業群，把點狀產業拉成鏈條產業，把產業鏈條變成產業板塊。重點發展和建設不同區域的製造業產業帶，推動製造業集聚發展。杜絕自成體係的製造業投資，製造業投資應破除行政區劃本位觀念，突出產業的區域特色，製定有利於產業集聚的產業政策，一是設立行業準入標準，對鼓勵發展的實行政策放寬，對限製類產業和項目，通過產業指導目標和其他標準加以調控。二是對有利於產業集聚的項目，在稅費的增收、項目的審核和投資權限等方麵給予優惠。三是在銀行信貸、財政資金資本市場融資方麵提供方便。另外，在工業項目供地、工商收費等方麵都要有所區別。

　　此外，對於不同製造業的發展現狀以及產業技術水平和市場特點，采取差別化的製造業導向。例如，紡織業宜采用產品差異化的投資方向，重點發展高精和特色紡織品，以便在國內、外市場中擴大市場份額，可采取政策和技術上高端對接的策略，加大力度，迅速引進世界高端紡織技術，在產品差異化和技術高新化上搶占紡織品製高點；對汽車、石化等成為我國的支柱產業，針對其產業鏈不長、產業化水平並不高的現狀，考慮我國正在向新型工業化轉軌和產業發展的集約化要求越來越高，投資應向加強產業內企業之間的專業化分工與協作方向發展，提高投資項目的專業化和產業化水平，造就一批具備一定規模和水平的大型龍頭企業，並根據生產要素向優勢區域、優勢產業、優勢企業集聚的總趨勢，不失時機地做強重化製造業，把產業鏈條延伸到上下遊以及國內外市場；在鋼鐵、水泥和電解鋁等領域，投資規模已經很大，但總體上是大而不強。一些短缺的品種和技術含量較高的產品，還必須要依賴進口。為此，在對這些生產能力過剩的產業總體上控製投資總量時，針對投資項目的產品品種和技術工藝水平不同，要區別對待。一方麵不能夠盲目上低水平的投資項目；另一方麵還應該注重投資推廣先進的生產工藝。目的是實現產業不斷更新的目的，不斷提升產業層次和國際市場競爭力以及投資的效益。產業結構的調整主要包括產業結構的合理化和產業結構高度化兩方麵的內容。前者主要是指產業之間比例關係的協調和關聯水平的提高。後者主要是指產業結構從低水平狀態向高水平狀態的發展；沿著勞動密集、資本密集、技術和知識密集的方向升級；由低加工度產業的比較優勢地位逐步向高加工度產業的絕對優勢地位的方向演變等。由於裝備製造業在產業結構調整中的戰略性地位，為了占領先進製造與自動化技術的製高點，應細化促進裝備製造業投資的產業政策。

　　3.產業政策要促進製造業投資吸納更多的就業

　　中國是一個人口大國，解決勞動力的就業問題將是一個長期的課題。改革開放以來，製造業投資為中國的勞動力提供了大量與資本要素結合的機會，在農村勞動力向工業部門轉移過程中發揮了重要作用。根據中國經濟可持續發展的基本目標，在今後相當長時期，這種方式仍然是中國吸收過剩勞動力的主要途徑之一。為此，繼續鼓勵製造業投資向服裝、紡織、家具製造業、文教體育用品、皮革毛皮製品等傳統勞動密集型產業增加投資，顯然會對擴大就業需求產生良好效果。但是，從提高產業技術水平等結構調整的長期目標來看，應當選擇一些具有一定技術含量同時勞動力吸納效果明顯的行業吸引製造業投資，這樣既有利於增加勞動力就業機會，緩解結構調整和國有企業改革帶來的失業壓力，同時有助於產業技術和結構升級。因此，產業政策在促進製造業投資時要有力地促進就業增長。另外，要采取更加切實有效的措施來鼓勵和支持中小民營企業的發展，尤其要鼓勵製造業小企業的發展和創業。按照企業分工的一般性特點，大型製造業的生產加工需要大量中小企業與之配套。因此，加大促進製造業投資向中小企業流動，逐步形成為大型製造業生產加工所需要的配套能力，不但有利於降低投資成本、提高主導產業的國際競爭力，而且可以為國內眾多中小企業提供增加就業的途徑。由此可見，如何促進製造業投資中小企業發展是今後中國產業政策的重要課題之一。如果進一步放開對民營企業的市場準入限製，建立和完善產權交易市場，加強通過參股和購並等方式與民營企業形成資產或戰略同盟關係，有利於促進中小企業發展。另外，吸引對製造業中小企業投資也是盡快形成主導產業配套能力的有效捷徑。作為促進中小企業發展的具體措施，為了解決外資中小企業在資金籌措方麵的困難，幫助這些企業規避投資風險。