省域高等教育體係結構調整研究

6.3 我國省域高等教育體係結構調整的基本思路

　　改革開放吹響了計劃經濟體製向社會主義市場經濟體製轉軌的號角，社會經濟發展的區域化、市場化趨勢不斷得以強化和認可。係統的開放性使得高等教育係統不可能忽視這股時代潮流。與社會經濟發展區域化相適應，這一時期我國高等教育省域化得到快速茁壯的發展。中央政府逐漸將高等教育管理權、統籌權下放給省級政府，地方政府日益成為高等教育重要的辦學主體，高等學校自主權不斷強化，省級統籌下高等教育發展成為地方高教的發展趨勢和必然選擇。

　　前已述及，我國省域高等教育結構普遍存在一些亟待解決的問題，需要加以調整優化，並探討了調整的影響因素和原則。省域高等教育結構的調整是一項事關全省經濟、社會發展，具有全局性、戰略性和整體性意義的事業。調整省域高等教育結構，目的是為了最大化地發揮高等教育的功能，不斷促使地方高等教育與區域經濟發展相適應。從加州公立高等教育體係構建及係統優化過程來看，樹立對高等教育進行戰略規劃的思想是一條極其重要的經驗。省域高等教育體係結構進行調整時，同樣要有規劃的理念，在遵循高等教育內部發展規律與適應社會經濟發展的外部規律基礎上，結合國家或地區的發展目標、發展戰略、教育方針等，構建起符合本區域經濟特征、教育傳統的省級高等教育體係。在借鑒加州公立高等教育體係成功的經驗基礎上，本研究將從合理辦學層次結構、特色定位能級結構、多樣化形式結構、科學區域布局結構、區域統籌管理體製結構等五個方麵提出省域高教體係調整的基本思路。

　　6.3.1 建立合理的辦學層次結構

　　從發達國家大眾化發展時期的層次結構來看，合理的高等教育層次結構呈現金字塔形，不同層級高等教育所培養的人才能夠適應多樣化社會的需求。從加州高等教育層次結構來看，處在“塔尖”位置的研究生教育、“塔身”位置的本科教育及“塔底”位置的專科教育之間同樣是存在一定比例的，加州不同類型高等教育培養的人才有梯度差異並形成一定的比例關係。由下可見，加州三級公立高等教育係統中，社區學院承擔著加州公立高等教育的重責，培養了大量職業技術性人才；州立大學承擔著絕大部分四年製高等教育；加州大學主要優勢在於研究生層次人才的培養。三級係統間結構合理、分工明確。從加州公立高等教育2008-2009年及2009-2010年各層次學生比重看，加州公立高等教育層級結構呈現明顯的“金字塔”形狀，由低到高層次比重分別為1：5.2：43、1：5.2：42，兩年製人才培養為加州公立高教打下堅實的基礎，分層的人才培養模式為加州經濟發展提供了梯度的人才。從研究生在學生總量中所占比重來看，研究生教育規模占加州公立高教20%之多。評價一個國家和地區高等教育是否發達，這一比值是重要指標。發達國家研究生占高等教育在校生總數的比例大多在15%左右。陳傑，許士榮，浙江加快建設高等教育強省的若幹思路[J]，浙江工業大學學報（社會科學版），2010（9）：361-369.加州在這一比重上是超出比例的，說明其高層次人才培養上也處於較高水平。高等教育層次合理與否還可從研究生與本科生比重來衡量，世界公認的比例是10%。周航，浙江高等教育結構優化研究[J]，教育與職業，2011（5）：16-18.從加州公立高教係統中研究生與本科生比例看，已達到19.2%，超出10%這一比值，說明研究生和本科層次比例也是合理的。

　　CSU（州立大學）學生數量來源於加州州立大學網站，依據信息中心的CSU分析研究統計報告，2008-2009年及2009-2010年數據均是依據入學學生柱狀圖形表及曲線表進行統計，為估算數量。

　　從近年全國高等教育研究生、本科和專科在校生人數比重來看（見下），我國的高等教育層次結構呈現不規則的紡錐型，研究生層次和專科層次比重較低，本科層次在整個高教體係中比重最高，三年來本科在校人數占整個層次比重分別為51.5%、51.6%、53%，該層次在校人數占據高等教育在校生總數一半以上。從三層次在校生人數增長率來看，研究生增長幅度最高且較為穩定，本科生增長率居中，專科生增長則略顯不足。從高層次人才培養的研究生層次來看，2008-2010年分別僅占整個層次的5.9%、6.1%、6.4%，還遠未達到發達國家15%的一般水平，這是我國高等教育發展普遍存在的共性問題。

　　從我國各省市層次結構分析來看，我國大部分省、市高等教育層次結構是呈錐形的，兩頭較小中間偏重，尤其是研究生比重過低。從研（究生）、本（科生）、專（科生）比重、研本比重、研究生占高教學生總數比重的統計分布來看，我國省域高等教育層次結構大致可分為四種。第一類屬於高水平，如北京市和上海市。受地理優勢、經濟條件和政治因素等影響，相對其他省市，兩地高等教育層次結構中研本專比例差異小，研究生比重超過發達國家的一般水平；其次，本科層次學生數量也較高，專科生數量比重相對較小。第二類屬較高水平，如天津、黑龍江、吉林、江蘇、湖南、湖北、重慶、四川、陝西，這些地區大多處於中部地區，少部分地處東部地區。這些省市層次結構中研本專比例差異較小，研本比及研究生占總數比重較高，應擴大研究生培養比重，增加專科生數量，適量降低本科生比重。第三類屬中等水平，如山西、浙江、安徽、福建、山東、廣東、廣西、雲南，這類大多處於中西部地區，研究生比重中等且與其他本、專層次比重差異較大，研本比處於中等水平，研究生培養不足，本科生比重過大。第四類偏下水平，如河北、河南、江西、貴州、青海等，地處中西部地區，研究生比重過小，研本比偏低，本科生比重過高。

　　從我國省域高等教育人才培養層次來看，研究型、應用型和職業技能型人才培養比例不協調，大部分省市研究型人才培養比重過低，職業技能型人才比重不足。高等教育層次結構的失衡勢必導致人才培養與社會經濟發展對各層次人才需求不相匹配。省域高等教育發展要實現育人功能、經濟功能，就需要對層次結構進行調整。對於第一類地區，應適當控製研究生層次比重，提高本科層次比重，加強專科層次人才培養；第二類地區，適當擴大研究生比重，加強專科層次教育，適量降低本科層次比重；第三類地區，加強研究生教育，適當擴大專科層次教育規模，壓縮本科層次規模；第四類地區，積極發展研究生教育，側重減少本科生比重，保持專科層次規模穩定。

　　現階段省域高等教育層次結構可以從各層次的數量以及層次間的比例關係兩個維度進行調整。第一，關於研究生層次人才培養。首先應重點提升人才培養的水平，擴大研究生培養數量、提高質量。從發展的量上來看，應增加研究型人才培養數量，提高層次結構的重心；從發展的質上來看，探索拔尖型人才培養機製，啟動研究生培養機構與企業共建的人才培養模式，實現研究生教育規模與質量的統一。其次，應強化高校間研究型人才的聯合培養。由於我國各省域高等教育存在客觀差異，造成一部分經濟欠發達地區研究型人才嚴重不足。這就需要加強研究型人才培養協作機製，實現中東部地區與西部地區人才培養的對接，實現地區間高等教育資源的共享。在教育部、國家發展和改革委員會聯合下發的《2012年全國研究生招生計劃的通知》中，就研究型人才培養做出計劃，對東中西部地區高校根據資源優勢和地區辦學特色在某些學科專業進行高層次人才的培養。如中國人民大學與雲南民族大學在社會學專業上博士生的聯合培養、北京中醫藥大學與江西中醫學院在中藥學專業上博士生的聯合培養等，“聯合培養單位招生計劃”中博士生達64名、碩士生79名。另外，在“對口支援西部地區高校定向培養研究生計劃”中，如北京大學定向培養石河子大學博士生1名、清華大學定向培養新疆大學博士生5名等。對口支援總計博士400名、碩士220名的定向培養計劃。第二，關於本科層次人才培養。應注重本科教育質量的提高，大部分地區應適當壓縮規模，實現穩步發展。就地方本科院校而言，應著眼於培養適合本地區經濟發展的應用型人才。第三，關於專科層次人才培養。我國多數省域高等教育層次結構中存在的共同問題是專科層次人才培養不足，因此應積極發展專科教育，在規模上要擴大，在質量上須提升。在技能型人才培養上，應加強實踐操作性、職業麵向性，結合地區經濟的特色、資源優勢、曆史傳統等因素，提升專科類院校辦學質量，提高人才與經濟發展需求的適應性。

　　加州公立高等教育層次結構最為顯著的特點是分類科學、定位合理、職能明確、特色鮮明。對高等院校進行合理分類和定位，需要在明確學校辦學特色和優勢的基礎上，通過相關政策引導高等教育不同層次院校進行準確而合理的定位，使得各類高校各司其職，能在不同層次院校範圍內爭取一流、追求卓越。具體可從以下三方麵工作入手。其一，高校應對自身合理定位，明確辦學目標，使人才培養工作適應經濟發展需求。其二，要加強專科與本科、研究生層次間的溝通和銜接，建立專科院校與本科院校間的升學和轉學的機製。轉學機製是加州公立高等教育係統中極具特色的教育模式，它實現了社區學院與州立大學、加州大學教育的有機銜接；協調了高等教育精英化、大眾化和普及化之間人才培養的矛盾；明晰了社區學院的功能定位，有利於實現教育資源在各個不同層級間的有效分流，促進了不同層次高等教育的資源優化配置和整合；促進高等教育管理體製由一體化到多元化發展中所產生的矛盾得到緩解。其三，應借助政府宏觀調節的力量，充分發揮協調作用。這主要通過規劃的製訂，引導高校進行分類與定位。政府隻有充分掌握足夠信息資料，對層次結構現狀、未來經濟發展對人員需求狀況進行調查，才能從政策層麵引導高校朝著更有特色化方向發展，實現層次結構合理調整，滿足社會經濟發展對階梯性人才的需求，提高人才使用的效率，避免出現高才低用和低才高用的現象。

　　6.3.2 建立特色定位的能級結構

　　受高等教育以政府為主的財政分配模式影響，省域高校為了獲得更多的教育資源，在尋求自身發展定位和目標時不約而同地出現了趨同。院校間不顧發展的類型和層次，一味地追求高層次、高水平、綜合性、研究型的發展。許多高校將自身的發展目標設定為高水平、一流重點大學，從而導致我國省域高等教育能級結構自20世紀90年代末以來，發展中出現了混亂和無序的升格熱現象。

　　加州高等院校在層級的劃分上較為清晰，主要采用的是卡內基高校分類法，將高等學校分為四層：一是博士學位授予院校；二是碩士學位授予院校；三是學士學位授予院校；四是副學士學位授予院校。江小明，關於高等教育分類及應用型大學定位問題的一點認識[J]，高等理科教育，2005（3）：6-10.卡內基的分類方式主要以授予學位高低進行劃分，如果從院校科研程度和人才培養這個角度來看，加州公立高教係統表現為三級結構體係，即加州大學係統、州立大學係統、社區學院係統。加州大學發展重點在於科學研究，培養研究型人才，兼顧本科教育；州立大學發展側重於本科教學，培養行業高級專門人才，兼有部分有關本科教學的科研；社區學院則是在於提供職業教育、轉學教育和繼續教育，培養職業技能型人才。從加州院校的分層來看，各類型地方院校定位培養加州經濟發展所需的梯度人才，滿足社會對人才多樣化需求。加州在高校層次劃分上、人才培養上具有明顯的特色，為我國省域高等教育發展提供了豐富的經驗。

　　我國高等教育的改革發展，同樣需要在能級結構調整上下足功夫，需對區域內高校進行分類管理和指導，促進高等教育的多樣化發展。對高校的定位和評估不能僅依據科研能力和水平進行劃分，這將使得高校之間盲目攀比，爭辦研究型大學，造成定位不當、特色不鮮明。高校定位需考慮結合自身資源優勢、辦學特色、區域位置、經濟發展狀況及產業結構狀況等。著名的高等教育理論家潘懋元先生在高校分類與定位問題研究中，提出分類主要依據是高校培養人才職能類型，如學術性研究人才、專業性科技人才、實用性技術人才。按照此種分類標準，將我國高校劃分成學術型研究大學、中間類型高校、高職高專三種類型，其中中間型高校多為多科性地方高等學校，以本科教學為主，也可培養應用型的專業學位研究生。潘懋元，吳玫，高等學校分類與定位問題[J]，複旦教育論壇，2003（3）：5-9.參照卡內基高等教育分類標準卡內基高等教育分類標準由美國卡內基教育促進基金會提出，將全美高等教育機構劃分為博士學位授予機構、碩士級學院及大學、學士級學院、副學士級學院、專門機構、族群學院及大學6個層次。國內不少研究者以此為依據，在進行高等教育層次體係研究時多采用研究型、研究教學型、教學研究型、教學型的分類。參見潘懋元，吳玫，高等學校分類與定位問題[J]，複旦教育論壇，2003（3）：6.及《國際教育標準分類法》中對於中學後高等教育劃分《國際教育標準分類法》將高等教育分為兩個階段，第一階段（序號5）相當於我國大專、本科、碩士教育，下分A（理論型）、B（實用技術型）；第二階段（序號6）相當於我國博士生階段。參見潘懋元，吳玫，高等學校分類與定位問題[J]，複旦教育論壇，2003（3）：7.，結合我國高校發展的實際情況及《教育部關於全麵提高高等教育質量的若幹意見》“促進高校辦出特色，探索高校分類體係”精神中對我國高教體係能級上模糊劃分（一流大學、高水平大學、“985”工程、“211”工程、地方本科院校、高職高專），參見http：//www。moe。gov。cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s6342/201301/xxgk_146673.html我國的高校可大致劃分為這幾類：一是由若幹所一流大學、“985工程”大學和部分“211工程”大學等重點院校組成的學術研究型大學；二是含有部分重點院校及大部分本科院校的教學為主、輔以科學研究的院校；三是高職高專類的應用型職業性院校。對於學術性大學發展而言，應專注於高層人才的培養，發展研究生教育，承擔起科學研究的職責，引領區域高層水平大學的建設；對於教學為主的高校發展而言，加強本科層次教育，創辦特色化的高等教育，為地區培養經濟發展所需、從事高技術方麵工作的應用型人才，這一層次人才培養據具有一定的理論基礎水平，主要麵向行業性；對於高職高專類院校，著眼於專科教育，培養職業技能型人才。

　　省域範圍內的高校應根據自身發展條件明確辦學目標及自身定位，以區域經濟需求及產業結構為導向，構建具有地方特色的高等教育能級結構，以滿足經濟發展的多樣化人才需求。辦學目標和層次的確立，是微觀層麵高校自我發展的前提。從宏觀層麵看，省級政府應在政策規劃上引導區域高校進行特色定位，要從區域經濟發展水平、產業結構與人才結構匹配等方麵進行分析。對於高校分類體係的探索，除市場調節外，政府宏觀協調也是不容忽視的因素。加強政府在財政、立法等方麵的扶持，促使高校從自身曆史傳統、學科專業優勢、辦學特色等方麵定位來取得長足發展。

　　要實現高校的合理定位，除了要促使省域內高等教育適應外部關係規律，即人才培養應建立在市場需求基礎之外，還應從高校評價方麵著手改革。要調整科研水平的單一評價指標，應按照省域內不同能級結構高校確立多樣化的評價標準，將整個教育過程納入評估範圍，包含政策規劃製訂、人才培養、學習過程。在評價主體上，改變政府評價為主的單一模式，將政府、培養單位、社會、學生等納入評價主體範圍，加強中間機構對高等教育的評價，實現一元化評價機製向多元化評價機製的轉變。

　　6.3.3 建立多樣化的形式結構

　　從最近幾年我國高等教育數量發展來看，我國公立普通高校數量基數大，呈現穩步遞增的趨勢；我國民辦普通高校基礎小，僅占公立普通高校的2/5，但近年來民辦普通高校增長比重稍高於公辦普通高校。由此可見，我國民辦普通院校發展不足，明顯落後於公辦普通高校。

　　在高等教育形式結構中，還有一類重要形式是成人教育。成人高等教育包含學曆教育與非學曆教育兩種規格。我國省域內成人學曆教育舉辦主體既有成人高校，也有相當部分普通高校，其中普通高校承擔著成人學曆教育的絕對培養重任。近90%以上成人高等學曆教育是由省市屬普通高校舉辦，成人高校的成人高等教育辦學主體地位被削弱。我國普通高等教育與成人高等教育之間往往是處於一種割裂狀況，孤立、封閉的形式結構狀態不利於教育係統間信息、資源的流通和共享。而在人才培養上，當前我國成人高校和普通高校卻存在一定程度的重複和交叉，使得成人高校在辦學定位上陷於尷尬境地，也造成寶貴的高等教育資源低效使用或是浪費。在成人非學曆教育方麵，“文憑至上”的觀念還普遍存在於社會中。我國成人非學曆教育得不到社會的足夠關注和重視，相關的成人職業培訓、崗位培訓、資格證書培訓等非學曆教育較少。成人高校的專業設置、課程設置、人才培養模式並未突出成人高校的特色，往往重學曆輕培訓、重理論輕實踐，沒有充分發揮成人高校的辦學特色，未能迎合我國構建終身教育體係的理念。

　　要實現高等教育係統功能的最大化發揮，就需要對構成高等教育係統的各要素進行結構調整。形式結構是高等教育結構的重要組成部分，若要使得高等教育係統功能達到“1+1>2”的效果，有必要對高等教育形式結構進行調整。

　　對於成人高校而言，在發展中首先應該明確自身職能和辦學特色，淡化學曆教育強化職業培訓、社區教育和終身教育。其次，對部分達到一定辦學要求、具有一定規模的成人高校，在條件成熟的時候，將其轉化為普通高校，以更好地承擔起麵向社區的服務功能。再次，對於部分具有專業優勢和行業特色且發展勢頭較好的成人高校（如電力職工大學、教育學院、水利職工大學等），可借助其特色優勢發展為職業培訓機構，麵向行業需求和產業需求，培養高技能型人才，發揮成人高校在構建學習型社會、終身教育體係方麵的重要作用。最後，加強普通高等教育和成人高等教育之間的溝通協調，在明確兩者分工差異的基礎上，改變普通高校與成人高校間比例不合理的現狀，在多樣化的高等教育體係中，尋找到特色鮮明、資源優勢的專業性發展方向。

　　民辦教育作為我國高等教育發展的不可或缺的力量，同樣能夠滿足民眾對高等教育的需求，為社會發展培養所需的人才。省域民辦高校的發展則應注重政府影響。第一，政府應積極引導民辦高校發展。在立法上，政府應製定有利於民辦高校發展的辦學政策，放寬非公資金進入教育領域的限製，降低非公資本進入門檻，鼓勵多元化投資主體參與高等教育辦學。第二，在財政上，政府應加強對民辦高校財政支持，健全公共財政對民辦教育的扶持和引導政策。如對民辦高校在基本支出、學生資助、科研資助、稅收、學校用地等方麵給予優惠等，實現中央財政與地方財政相結合方式資助民辦高校發展，使得政府財政支持成為民辦教育健康發展強有力的保障。美國加州高等教育發展進程中，私立教育發展的經費，很大一部分也是來源於州政府的支持。建立多樣化的高等教育形式結構，將有利於構建符合社會發展需求的高等教育體係。通過政府的政策引導和財政支持，逐步增加民辦高校數量，實現2020年普通高校中民辦高校比例達到35%的預期目標。陳國良，董業軍，李芙蓉等，高教布局結構調整與高校特色研究[R]，上海，上海市教育科學研究院，2009：140.

　　6.3.4 建立科學布局的區域結構

　　從2011年全國高校分布來看，其呈現出明顯的地區差異性，並與地區經濟發展水平幾成一致：經濟發達地區如北京、上海、江蘇、廣東等一些省市高校分布密集，且重點高校像“985”和“211”工程高校相對也更多；經濟較發達地區，高校分布數量較多，但是高水平院校數量較少，如湖北、湖南、浙江等省市；而西部地區經濟較為落後，高校分布數量較少，高水平高校更是微乎其微，如西藏、青海等省份。總體而言，東部地區經濟發達，集中了全國大部分一般院校和高水平院校；而中西部區域經濟不及東部地區，高校分布也相對較少。

　　從教育與經濟發展正相關性來看，我國高校分布與美國加州高校分布具有一定的相似性。美國加州高校集中分布在北部舊金山和南部洛杉磯兩大經濟發達的城市地帶，並以這兩大城市為中心向周邊地區輻射。尤其是美國加州研究型大學的布局與所處地經濟發展程度密切相關，地區生產總值越高，高校分布越聚集，在南北兩大城市密集區各分布了5所加州大學分校。加州在高校布局上十分注重對地區經濟、人口因素的調查和分析，做出了科學的規劃和預測。加州對新建高校的設立和選址，對未來城市和人口的變化、適齡人口對不同層次高校的需求、高校培養人才的社區服務性、區域經濟發展所需階梯人才的適應性等方麵給予了綜合考慮。在進行全局性高校布局決策時，這種科學預測和規劃方式在我國顯得尤其重要。對於一個教育大國，決策失誤勢必造成教育資源的巨大浪費。高校布局調整不僅需要針對地區經濟發展程度和產業結構進行分析，更需政策上進行引導，從宏觀上對高校布局結構進行合理的規劃。

　　由於我國地域經濟發展差異性的存在，在進行區域高等教育布局規劃時，應充分結合不同地區優勢，推動區域間互動與合作，引導發達區域高等教育帶動其他區域高等教育發展，實現全國範圍內區域間高等教育的共同發展。隨著我國區域發展戰略在政策上的推進，必將促進區域發展格局的形成。而區域發展戰略帶來的產業結構升級、轉移，又會促進高等教育區域結構的調整。如東部地區經濟發展以高新技術產業、知識密集型產業以及服務業為主，因此在高等教育布局上應立足產業發展需要，注重產學研結合和高技術人才的培養；中部地區主要以能源產業、農業、高技術產業等為主，在承接東部產業轉移過程中應加強產業的多元化發展，培養適合經濟發展所需的人才；西部地區主要以農業、旅遊業、能源等特色產業為主，應注重高校辦學中專業設置、辦學形式的調整，以實現人才培養與經濟發展相匹配。科學的高等教育區域結構是對各區域內人力、物力、財力等教育資源進行地域上配置的過程，以實現有限的資源發揮最大的功用，達到提高經濟效率的目的。因而，在調整高校布局時，應發揮政策的引導性，加強對中西部弱勢區域的政策支持，對中西部區域教育資源分配有一定的傾斜，增強東部地區對其他地區的引領作用，實現區域高等教育的協調發展和共同進步。

　　對於省域高等教育布局調整，要結合區域內經濟發展戰略、產業結構、人口狀況等多方因素，製定科學的教育規劃，凸顯省級高等教育區域結構的地域性特征。浙江省在此方麵可謂是典型代表。浙江省在對省內高校布局時，充分參考各區域發展產業特色：環杭州灣地區院校麵向高新技術、海洋、航運物流等行業進行人才培養；溫台地區高校主要針對輕型加工業、製造業、海洋漁業等進行專業設置。浙江高校布局不僅吻合產業發展需求，也發揮了區域的資源優勢，實現了區域內高等教育特色化發展。

　　對於高等教育發展較好、高校布局集中的省份，在進行布局結構調整時，應結合地方行政區劃、經濟發展水平，通過科學的控製來調整院校分布，充分發揮城市聚集地帶高校的引領作用，突出高校聚集區發展的重要地位，促進教育資源在區域內的聚集。高校空間拓展性、規模擴張性是區域內高校發展的一個特征，這種發展特點對省域高等教育布局產生了一定影響，像近年來如火如荼的高校科技園建設及大學城建設。高校科技園的建立，推進了高校產學研的結合，為高校和企業構建了良好的合作平台，促進了高校社會服務職能的發揮。另一種高校集群合作發展模式是建立大學城，較為成熟的為北京、上海、浙江、廣東等地，其通過教學主導或高新技術研究主導來探索實現高校集約化發展的路徑。這種空間布局形式有效加強了高校間教學、科研等方麵合作和溝通，實現教育資源在一定區域內的聚集和共享，建立起符合經濟發展、產業布局、科技發展的特色高等教育模式。對於區域內經濟欠發達，高等教育發展處中下遊水平的區域，應注重尋找高等教育發展的著力點，結合地方經濟特色、資源優勢來調整高校布局結構，加大高等教育發達省市對口人才的支援力度，加強與其人才培養方麵的合作。

　　6.3.5 建立省級統籌的管理體製結構

　　管理體製結構是指高等教育活動主體實施行政管理、決策調控的組織機構及隸屬關係，我國學者一般將其界定為“宏觀上高校行政管理的隸屬關係”。胡建華等，高等教育學新論[M]，南京：江蘇教育出版社，2006：310.按行政管理隸屬關係，高等學校可劃為教育部直屬高校、中央其他部委直屬高校、省級政府部門所屬高校和中心城市所屬高校。鍾玉海等，高等學校教師崗前培訓教材-高等教育學[M]，合肥：合肥工業大學出版社，2005：25.教育體製改革在我國高等教育發展中備受重視，早在1958年頒布的《中國共產黨中央委員會、國務院關於教育事業管理權力下放問題的規定》中，就提出“中央集權和地方分權相結合”，“加強地方對教育事業的領導管理”。五十多年以來，國家出台的不少有關教育改革發展的政策文件中都涉及管理體製改革，逐步突出了省級政府在教育統籌中的地位。管理體製改革一直以來都是教育改革中的重要內容，隨著我國教育體製改革的不斷深化，省級政府對區域內高等教育的管理權限也發生著巨大變化，高等教育管理由原先中央政府條塊為主的集中式管理模式轉變成中央政府宏觀管理與地方政府統籌協調的分級管理模式。這在實踐上也給予地方政府更大的空間來構建符合本省經濟社會發展、各具特色的高等教育體係。

　　我國的高等教育管理體製改革曆經了中央高度集權、中央省中心城市三級辦學、中央與省分級管理、部門與地方“共建”和聯合辦學、中央統一領導與省級統籌結合等係列階段。近些年，國家積極擴大省級政府對區域內各級各類高等院校的統籌權，落實完善省級政府統籌為主的高等教育管理體製。我國民主法製化進程的加速，推動了高等教育體製的改革，引導了我國中央與地方政府兩級管理、中央統一領導與地方統籌結合的管理體製模式的建立。這種管理體製模式是我國社會主義市場經濟體製以及各省經濟社會發展差異性的必然選擇。首先，從高等教育發展遵循的外部規律來看，高等教育發展既受政治、經濟、文化、社會等因素所製約，同時又為政治、經濟、文化、社會建設服務。市場經濟體製意味著經濟多元化的發展模式，需要高等教育為其提供多樣化人才。市場的多變性、調節滯後性，要求高等教育發展除了要適應外部規律時，還應注重通過加強政府宏觀調控來引導高等教育的健康發展。其次，我國地域遼闊，區域經濟發展差異性較大，各省發展具有非均衡性特點。對於我國高等教育管理體製上中央與地方關係的處理，其重點在於解決中央政府及地方政府權責利的分化問題。就中央政府而言，在通過製訂宏觀規劃和政策以指導地方高等教育發展的同時，要進一步簡政放權，使省域高等教育管理權力中心下移；就地方政府而言，負責指導本地區執行中央政府關於高等教育方針、政策及法規，檢查中央指示要求的貫徹情況，充分發揮省級政府部門在地方高等教育管理中的決策和統籌作用，統籌協調好本區域內的高等教育事業，以為地方培養適應社會經濟發展所需的人才。

　　從管理體製改革的實踐來看，加強省級政府對高等教育的統籌決策權是高等教育地方化的重要內涵，新世界數字出版網，中華人民共和國高等教育史[EB/OL]。http：//www。nwp。cn/book/720_34418.shtml而高等教育地方化也恰好是加州高等教育發達至關重要的因素。加州公立高等教育是極具特色的州級結構模式，聯邦政府不會幹涉州內高教發展的具體事務，州政府具有對本州內高教的立法、規劃等權利，能夠自主協調管理和統籌區域內的高等教育。從加州公立高等教育發展成功經驗來看，我國省域高等教育管理體製結構調整可以從高等教育統籌管理權方麵深入進行。省域高等教育統籌，主要是將區域內高等教育視為一個整體，根據地方經濟發展需要，對省域範圍內高等教育具體事務進行統一管理。因而，對於省域高等教育統籌權，不僅體現在對省內地方高校的統籌，也應將中央部屬院校納入體係，進行統一規劃、協調以實現高等教育資源的重新配置。地方政府可加強高教立法，在國家宏觀政策背景下，製訂地方性高等教育法律、法規；依據國家規劃綱要文件，結合本區域社會經濟狀況，製定區域性高等教育發展戰略規劃；整合本區域內的高等教育資源，依據地方經濟情況、資源特色，在區域內實現高等教育資源的合理優化配置，以促進高等教育更好地為本地區社會經濟發展服務。

　　省域高等教育管理體製結構調整，主要涉及兩對關係的協調和整合：一是地方政府外在管理和高校內在自主權的橫向關係；二是中央政府宏觀指導與地方政府具體決策的縱向關係。高等教育的不斷發展使其與社會經濟發展的關係更為密切，它對科技進步、人才培養的重要性與日俱增。高等教育日漸走出象牙塔，邁向社會舞台的中心。隨著社會主義市場經濟體製的實行，高校需要更多地麵向市場和社會辦學，成為具有一定辦學自主權的法人實體。從加州政府與高校關係來看，高等教育管理是以學校自治為主，政府通過間接方式實現對高校的管理。發達國家和地區在對待政府與高校關係時，往往將高校視為知識產出地，努力維護大學的學術地位，政府應以經濟支持、立法監控、行政放權、製度保障等間接方式管理高校。在進行省域高等教育管理體製結構調整時，也應注重強調地方政府轉變職能、強化高校的辦學自主權等，建立政府與高校之間新型的協作關係。加州高等教育的成功經驗也表明，我國省域高等教育管理體製其改革方向是符合社會發展趨勢的。

　　政府與高校關係的轉變，離不開政府、高校以及社會的共同努力。首先，需要政府切實履行宏觀規劃和調控職能。在財政上，地方政府應加強對高校的投入，對省域範圍內財政能力差、高等教育水平欠發達的地區特別要給予財政補助，努力實現本省高等教育的協調發展。在立法上，地方政府應建立明確的法律調節機製，保持政府與高校在高等教育發展中權利、責任、義務和利益的一致性，協調好集中管理與自主發展的關係。地方政府在職能轉變過程中，要明確其在高等教育政策規劃指導、調查研究預測等宏觀管理方麵的作用，以促進高等學校規模穩定擴大、高等教育質量穩步提升。除了政府的宏觀管理，高等學校也要有意識地促進其與地方政府關係的轉變。比如就辦學經費而言，政府經費支持雖然是高校辦學資金的一項重要來源，但是高校應不斷尋求自我發展能力，拓寬資金來源渠道，通過積極發展校辦產業或吸納社會資金為高校辦學增加活力。此外，中介組織機構的建立對政府和高校間關係也能起到很好的調節作用，如政府和社會多方參與的高等教育谘詢機構、評價機構。管理體製改革目標是實現政府行政管理者向社會服務者角色的轉變，更多地體現政府的服務理念，為高校發展提供良好的環境。中間機構的建立有助於政府對高校發展給予信息提供、決策谘詢、政策指導等方麵服務，同時也能保障大學的自治地位。

　　對於中央政府宏觀指導與地方政府具體決策的縱向關係，則涉及中央政府高等教育決策權下放、省級政府統籌權擴大的問題。我國高等教育規模龐大、內部結構較為複雜，如果高等教育管理權力過於集中在中央，這不僅會極大地增加上層機構的管理難度，對下層管理機構參與管理活動的積極性也會產生負麵影響，最終造成整個管理體製結構不合理，無法發揮最大功能。如果高等教育管理重心下移，擴大省級政府高等教育統籌權，將高等教育決策權下放到地方，無疑將激發地方發展高等教育的積極性。對於高等教育的管理和協調，伯頓克拉克認為有“官方的、政治的、學界的、市場的”幾種方式。胡建華等，高等教育學新論[M]，南京：江蘇教育出版社，2006：372.不論是政府宏觀管理還是高校自主辦學、中央集權還是地方統籌，都是以上幾種方式平衡的過程。加州高等教育發展中，州政府對高等教育管理上是通過以下幾種方式實現的：一是通過頒布立法來實現對高等教育管理；二是分配和協調好政府與高等教育機構之間權責關係；三是將高等教育發展與市場緊密結合等。加州的成功不是曆史的偶然，而是加州人在尋求高等教育發展中對科學規劃進行長期思考和實踐的結果，州級教育統籌管理也為我國高等教育改革提供了借鑒經驗。我國加強省級高等教育統籌，涉及區域內高等教育規劃權、高等教育評價監督權、高校設立和調整權等一係列權力調整。擴大省級高等教育的統籌權，不僅要對地方所屬院校進行管理，還應對區域內中央部屬院校進行協調，將其納入整個省域高等教育係統內，對整個係統內高等教育進行指導、監督、評價。實現省級政府對高等教育的統籌，最為重要的是明確中央和地方在高等教育管理上權責利的劃分。中央政府應明確自己宏觀調控者的角色，地方政府要承擔起地方高等教育管理和發展的職責。作為省級統籌下高等教育辦學主體和管理者，地方政府應根據區域經濟狀況、資源特色，調整省域高等教育結構，以促進高等教育適應本省經濟發展需求，高等教育質量獲得內涵式提高。需要注意的是，權力的分散並不是其在地方政府與中央政府之間簡單地轉移增減，而是在承認高校辦學自主權的基礎上，將權力向地方政府、社會等多元主體進行分配，從而激發地方管理高等教育的積極性，增強管理的靈活性，構建起政府、高校和社會之間省域高等教育管理的新型關係。

　　§§第七章 個案研究--江西省高等教育體係結構調整研究