省域高等教育體係結構調整研究

4.1 美國加州高等教育總體規劃概述

　　加利福尼亞州（以下簡稱為加州）地處美國西部的太平洋沿岸，北部、南部分別與美國猶他州和墨西哥相連，占地麵積為411，013平方公裏，國土麵積上是美國的第三大州，新華網，美國加利福尼亞州[DB/OL]。http：//news。xinhuanet。com/ziliao/2007-04/29/content_6044684.htm。人口上是美國第一大州。若將其視為單個國家，在全球經濟體中的排名第9位，高於俄羅斯、加拿大和印度等國。中國日報網。2012-2013年美加州經濟發展形勢預測[DB/OL]。

　　http：//microreading。chinadaily。com。cn/hqcj/gjcj/2012-08-23/content_6803787.html加州經濟發展離不開發達的農業、商業、工業、服務業、旅遊業，尤其是高科技產業。在全美100家高科技發展迅速的公司中，位於加州的公司就將近占40%，如思科、惠普、英特爾、蘋果等。陳慧娟，美國加州公立高等教育係統的現狀、經驗與啟示[D]，南昌大學，2011.發達經濟體係背後的一個重要因素是包含加州公立高等教育係統在內的科學合理的加州高等教育體係的有力促進。得益於《加利福尼亞州高等教育總體規劃（1960-1975）》（以下簡稱“總體規劃”），加州建立了美國乃至世界上最具特色的公立高等教育體係，該體係由加州大學係統（University of California）、州立大學係統（California State University）和社區學院係統（California Community College）所組成，三個係統各自的院校數分別為10所、23所和112所。加州高中教育後教育網站[DB/OL]。http：//www。cpec。ca。gov/StudentData/StudentSnapshot。ASP？DataReport=1.各類型各層次的高校各盡其職、有序競爭，不僅迎合了加州高等教育大眾化的需求，同時也滿足了人們日益增長的高等教育需求。

　　4.1.1 美國加州高等教育總體規劃的出台原因

　　美國加州高等教育總體規劃出台的原因大致可以歸納為居民入學壓力、內部改革需要、外部環境壓力和辦學經費緊張等四個方麵。

　　（1）居民入學要求

　　二戰後的美國加州，大量的適齡青年、退伍軍人以及外來移民需要接受高等教育。在20世紀30年代，加州適齡人口中的24%進入高等教育機構學習，而當時全美平均水平隻有近12%的比例。到了1960年，加州高等教育入學率已經達到55%，而全國平均水平僅為45%。[美]約翰道格拉斯，周作宇等譯，加利福尼亞思想和美國高等教育：1850-1960年的總體規劃[M]，教育科學出版社，2008：1.根據馬丁特羅教授（Martin Trow）“高等教育發展三階段論”，入學規模達到50%，即處於普及化高等教育階段。正如科爾所說：“所有那些在‘嬰兒潮’時期出生的年輕人，正向我們大學走來，浪潮幾乎襲擊我們的堤岸。”Clark Kerr。Higher Education Cannot Escape History-Issues for the Twenty-first Century State[M]。New York：University of New York Press，1994：113-116.

　　加州公立高等院校滿足了加州適齡人口近74%的高等教育需求。隨著大眾化進程加快，高等教育入學壓力不斷增大，自1948年之後公立高等教育機構承擔的高等教育責任愈加重大，到1958年時，加州公立高等教育體係承擔著加州近80%的高等教育入學的重任，儼然成為整個高等教育體係中高等人才培養的主力軍。改革公立高等教育體係以滿足日益高漲的入學要求成為一個需要迫切需要解決的問題，同時這也是加州民主化進程中必須解決的一個問題。

　　（2）內部改革需要

　　一國高等學校辦學自主權往往是由該國高等教育管理體製決定的，具體體現在該國政府（高等教育管理部門）與高等學校的關係上。相較其他西方高等教育發達國家，美國國家管理中自治色彩濃厚，高等學校大都享有高度的自治權。美國加州公立高等教育體係構建之初，加州高等教育總體規劃規定：州長或州立法機構不得幹預加州公立高等學校內部事務。

　　然而，戰後經濟社會發展對高等教育提出越來越多的人才和科研需求，政府開始不斷地“介入”高等教育發展中，政府和高等學校二者之間的權力邊界逐漸發生位移，美國各州高等教育管理體製產生從分權自治到集權管理的變革趨勢，高等學校再也無法固守原有的管理體製模式。為維護曆史悠久、獨具特色的高等教育自治管理傳統以及高等學校自我管理、規劃決策等權力，不得不主動參與到協調的行列中來，最終加州公立高等教育走向了規劃的道路。

　　（3）外部環境壓力

　　二戰以後，國際關係“兩極化”、美蘇軍備競賽及以人造衛星的發射為標誌的尖端科技激烈競爭等外在壓力下的美國政府要求研究型高校拿出更多的研究成果以服務於國家政治經濟的發展需要，大學被號召培養更多的職業人才。克拉克克爾，高等教育不能回避曆史[M]，杭州：浙江教育出版社，2001：135.美國各州政府加強了對高等教育的幹預和管理，1958年美國國會頒布《國防教育法》，使得政府對高等教育管理和控製更是由間接向直接轉變。美國社會各界也普遍關注教育，認為高等教育是整個社會大係統中占據重要地位的子係統，因此高等教育發展問題不再是高等教育自身的事情，而是關乎國家民族興旺發達的大事情。麵對這些外部環境的變化和要求，高等教育係統進一步發展中的諸多問題必須得到解決，比如政府和高校之間的關係應如何處理才能順應外在環境的變革？是政府直接幹預還是應通過高校係統自身的協調來應對國際環境的變化？正是這些新情況的出現成為推動總體規劃出台的直接原因。

　　（4）辦學經費緊張

　　20世紀50年代以後的加州公立高等教育規模急速擴張，對加州財政提出了教育經費擴張的需求。為增強高校的競爭力、提高在公立高等教育係統中的地位和社會的廣泛知名度以及獲得更多的教育資源和教育經費的投入，各類型院校不斷提出開展科學研究、提升辦學層次和辦學規模的要求。不論是加州大學係統、州立大學係統還是社區學院係統，係統與係統之間經費爭奪十分激烈，如州立大學、社區學院均表達了辦學層次提升的強烈願望，要求政府給予更多的經費資助。以經費爭奪為目的的發展態勢損害了院校之間合理有序的發展，高等教育經費得不到合理分配，常此以往無疑會加劇加州各高等教育係統之間發展的矛盾。

　　20世紀50年代之後，加州麵臨嚴重的財政危機。到1957年底，加州背負的債務總額已經高達2.7億美元，這個數字甚至要高於上一財年度加州用於中等後教育的全部支出。John Aubrey Douglas。The California Idea and American Higher Education，1850-1960 master plan[M]。Stanford University Press，2000：246.用於辦學的經費捉襟見肘。高等教育的前期投入較高、後期回報周期較長效應滯後的特征以及當時加州公立高等教育的低效率運行等等因素使得一些加州政府議員開始感到不滿，對教育提出更大的質疑和批判，要求加州各大學係統提供有關課程和具體費用的信息，並依據該信息來重新評估對公立院校的撥款金額。王道餘譯，周滿生校，美國加利福尼亞州高等教育總體規劃[M]，北京：人民教育出版社，2005.加州公立高等教育發展身處更加不利的局麵，其後期發展更是舉步維艱。

　　4.1.2 美國加州高等教育總體規劃的出台

　　麵對二戰後的居民入學壓力、內部改革需要、外部環境壓力和辦學經費緊張等因素的影響，加州高等教育改革尤其是建設公立高等教育體係話題的討論以及改革實踐的一係列嚐試開展得如火如荼。但在加州高等教育總體規劃製訂初期，加州高等教育麵臨著諸多的困難。一是加州高等教育體係內各係統的訴求不一且矛盾重重，如州立學院係統希望仿效加州大學係統，從州教育委員會管轄下脫離獲得發展的自治權、拓展工程學專業設置和教育學博士學位授予權限、獲得州政府對於科研經費的資助等馬崇剛，從加州高等教育總體規劃看我國高校分類定位問題[D]，西安：西北大學，2008：15-17.；社區學院係統則要求提升自身辦學層次以發展四年製高等教育，擴大招生規模，要求加州大學係統減少低層次人才培養規模。二是加州高等教育管理體製出現新變化，加州立法機關加強對高等教育決策權的控製，使得加州大學係統的管理自治權受到威脅。

　　時任加州大學校長的克爾意識到要推動加州高等教育健康發展，必須要出台一份社會各界共同參與製定能滿足多樣化教育需求的指導性規劃綱要。曆經利益博弈、權衡、鬥爭和反複的磋商，基於共同利益（避免立法機關和政府對高等教育管理自治權的剝奪）維護的需要和在各方麵（尤其是加州大學校長克爾）的共同努力下，加州高等教育改革的規劃之路最終取得了成效，一份對州立學院係統提出的博士學位授予權及學術研究要求做出了妥協和退讓的方案（如加州大學係統同意在某些領域與州立學院聯合授予博士學位，也認可州立學院係統教師從事與教學相關的科學研究）得以製訂。1960年2月1日，《加利福尼亞高等教育總體規劃：1960-1975》（即1960年總體規劃）（本文中簡稱為“1960年總體規劃”或“總體規劃”）在加州議會得以通過，同年的4月26日，加州州長布朗簽署。自此，加州步入高等教育規劃發展時代，1960年總體規劃成為加州高等教育未來發展的指引性文件，為指導加州高等教育發展起了重要的作用。

　　4.1.3 美國加州高等教育總體規劃的主要構成

　　1960年總體規劃作為未來長時間內加州高等教育發展的規劃性文件，對加州三級公立高等教育係統的改革和發展起著重要的促進作用。

　　（1）1960年初，由總體規劃調查組完成並經由加州教育委員會和加州大學委員會評議通過的報告。主要內容有：(1)高等教育體係職能分層。加州大學係統（UC）是加州主要的學術研究機構，提供本科、研究生教育和專業教育，享有博士學位授予權及在法律、醫學、牙醫、獸醫的教學管轄權；州立大學係統（CSU）提供本科、研究生教育、專業教育和教師教育，被授權進行符合教學的相關科研，可與加州大學係統聯合授予博士學位；社區學院（CCC）係統提供職業指導、本科前兩年教育、補償教育以及成人非學分課程、社區服務課程、人力資源培訓服務。(2)普遍性和選擇性入學原則，劃分招生標準。加州大學係統（UC）從高中畢業生排名前1/8（即前12.5%）中選擇；州立大學係統（CSU）從高中畢業生排名前1/3（即前33.3%）中選擇；社區學院係統（CCC）接納其他任何有接受高等教育意願的學生。同時，UC係統和CSU係統還為社區學院係統學生提供轉學的機會，二者接納轉學低年級學生的百分比為40：60.(3)重申對州內公民承諾的長期免費教育政策，並要求增加對學生財政援助。(4)加州補助計劃。旨在確保家庭貧困但有學習能力的學生選擇（含公立和私立院校）加州高等教育機構的機會。為緩解公民對公共機構（即公立高校）需求過大的壓力，加州政府設立獎項，鼓勵學生參加獨立高校（非公立高等教育機構）的選擇，獎項限於申請加州私立院校。(5)強調分層管理。強調加州大學董事會的作用，對州立大學係統和社區學院係統分別建立相應的董事會和委員會進行管理。(6)建立高等教育協調委員會，對高等教育進行管理和協調。到了1973年，協調委員會即開始由加州高中後教育委員會取代。

　　（2）憲法修正案。1960年11月，建立一個新的加州州立大學董事會，將原有加州教育委員會管理轉移到董事會管理之下。

　　（3）《多納霍法案》及後期的一般性法規、決議。1959年，多蘿西多納霍（DorotheaDonaho）成功地向議會提供一個並發的決議，法案主要闡述加州公立三級高等教育係統的一般任務和治理結構，建立一個新的高等教育協調委員會（1973年協調委員會即開始由加州高中後教育委員會取代）進行治理，停止進一步校園建設和加州高等教育重組計劃，在加州高等教育體係內建立一體化的課程和設施，以滿足加州未來10年的發展需求。

　　可見，加州高等教育總體規劃的出台曆經了一個相當漫長的過程；加州高等教育總體規劃的出台是各方共同努力和各方協商乃至妥協的結果；加州高等教育總體規劃是由不同法律層次、報告層次等形式的文件組成，各個層次文件之間相互補充、相互作用，共同構成了統領加州高等教育發展的綱要性規劃文件。