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18、政治體製改革與政治轉型――中國30年政治改革的回顧與展望
徐湘林
在過去的30年裏，中國經曆了一場因循漸進的政治經濟體製性轉型。在經濟方麵，經濟體製已經擺脫過去高度集權的中央指令性計劃體製，正在向具有中國特色的市場化經濟新體製轉換；在政治方麵，政治體製業已告別過去的那種建立在超凡魅力權威之上的、權力高度集中的人格化集權政治體製，向製度化、民主化和法治化的政治體製轉型。中國的政治體製改革是在漸進的策略中進行的，其發展明顯地呈現出具有繼承性的試探性改革、審慎性改革、結構性改革的三個階段。2007年10月中國共產黨的十七大政治報告，為今後5年的深化政治體製改革確定了基本的指向和內容，下一步的政治體製改革將更有可能仍然在結構性改革的框架裏審慎推行。
中國政治改革的核心目標一直是人們爭論的焦點。圍繞這一問題，國內觀點各異甚至對立的學者們大致可分為民主派、法治派和國家製度建設派。盡管目標的構想不同，三派觀點在理論預設方麵倒是相同的。無論是民主化改革、法治化改革或者是現代國家製度建設的改革目標構想，大都強調了或者預設了政治改革目標的可選擇性理論假設，並把注意力集中在政治過程中各自製度選擇的可行性，而多少忽略了經濟環境和現有製度的約束。應該指出，政治改革從來都不是一個獨立的變量，單從政治過程考察政治改革進程和製度設計已經被許多相關研究認為是片麵的。無論是馬克思主義關於經濟基礎和上層建築關係的經典原理還是比較政治學近十來年大量經驗性研究的結論，都認為政治改革與經濟―社會轉型密切相關，前者在相當大的程度上受到後者的製約。
本文的基本觀點並不否認政治改革目標戰略性選擇的重要性，反而是承認關鍵參與者的戰略選擇至關重要。從近期許多相關文獻的成果來看，關鍵參與者在體製轉型和政治經濟政策製定過程中的戰略選擇對政治改革的發展方向和體製轉型的成敗有決定性作用。但是，任何戰略選擇都必然受到經濟環境和現有政治製度的約束，這些約束往往成為改革關鍵參與者實施其戰略選擇的先決條件並始終在一定程度上規定了選擇的環境和製度空間。本文試圖從兩個部分來闡述這一立論。首先從經驗層麵總結中國30年政治改革的路徑，然後從理論層麵上論述中國政治體製改革和政治轉型進程中逐漸明顯的發展模式。
一、漸進式改革策略選擇
從20世紀80年代以來，政治生活的民主化和國家治理的法治化是中國政治發展的主線。中國政治體製改革的總體目標是國家政治決策體製的民主化和政府管理體製的法治化。政治改革的政策過程基本上受國家領導層的主導，自上而下的民主化與法製化進程不但取決於領導人偏好，而且也取決於領導人對民主化結果的信心程度，而改革的進程則是按照漸進或試錯的策略逐步往前推進的。這一改革策略被形象地形容為“摸著石頭過河”。
“摸著石頭過河”的改革策略由中共元老陳雲首先提出，並得到改革工程師鄧小平的肯定。1980年12月16日的中央工作會議上，陳雲在論述改革開放的原則和方法時指出：“我們要改革，但是步子要穩。因為我們的改革，問題複雜，不能要求過急。改革固然要靠一定的理論研究、經濟統計和經濟預測，更重要的還是要從試點著手，隨時總結經驗，也就是要‘摸著石頭過河’。開始時步子要小，緩緩而行。”在12月25日的閉幕會上，鄧小平明確表示完全同意陳雲的講話，他指出：陳雲的“這個講話在一係列問題上正確地總結了我國三十一年來經濟工作的經驗教訓，是我們今後長期的指導方針”。
從經驗觀察的客觀角度看，中國的政治體製改革是改革領導人自上而下推動並主導其進程的一個過程，改革是在不根本改變現行政治製度的條件下對現行政治運行體製的改良和變革。這一基本事實體現為改革主導者對漸進策略的堅持和把握之中。中國“文化大革命”十年動蕩後的具體條件決定了政治改革更有可能通過漸進的方式，而不是通過激進的方式來推行。“文化大革命”的經曆使黨的高層領導人認識到激進改革可能產生的風險。激進改革一般表現為在特定的時間內對政治運行體製進行多方麵的、大幅度的調整或改變，力求在短期內改變政治運行體製中被認為是“弊端”、“封建殘餘”或“不適應”的部分。這種激進改革往往會對整個運行體製產生劇烈的衝擊，並可能進而危及到現行政治製度的維持。因此，激進改革會使改革推動者一時難以把握改革的後果而麵臨巨大的挑戰。
中國政治改革是在一種漸進模式下的體製變革，其策略是在改革結果的不確定性極高的情況下，盡可能的采用漸進的改革方式，以減少不確定性可能產生的危機風險。與激進的改革相比較，漸進政治改革在特定時間內僅就政治體製的某些方麵進行有限的調整或對政治體製的某一領域進行一定規模的改革。這種改革在一時所帶來的變化對整個政治體製的變化影響不明顯，改革在每一階段的方案和政策舉措都帶有局限性和不完整性，每一次改革方案和政策舉措的實施結果都很難實現預定的目標，並可能帶來新的問題，使得進一步的改革顯得困難重重。但是，現在看來，漸進改革比“震蕩療法”的激進改革更有回旋的餘地，更有可能避免類似前蘇聯體製轉型中的政治失序和製度瓦解。漸進改革中產生的問題和困境，可以通過持續的改革探索得到解決，改革的社會成本也在漸進的過程中得到一定的化解。
二、1978―1989年：探索性的政治體製改革
政治體製改革的具體任務從一開始就被確定為五個基本的方麵。這五個方麵是：[1]通過確立集體領導體製和相關製度建設加強和改善黨的領導，通過“黨政分開”的決策體製改革和理順黨政關係；[2]建立和完善社會主義民主和法製，鞏固和發展人民代表大會製度，賦予人民代表大會和人大常委會更具實質的立法權，以推動立法和法製體係的建設；[3]建立從國務院到地方各級政府從上而下的有效工作係統，建立法製化、規範化、程序化的政府管理體製；[4]通過政府機構改革精簡機構，克服官僚主義，提高政府管理水平；[5]調整中央與地方的關係，適當地下放決策權、人事權和財權，調動地方和基層的積極性。
在改革的初期，無論是意誌堅定的改革領導層還是充滿神聖使命感的學者群，多數人都對中國的政治體製改革寄予了厚望。人們大都以為通過一定的民主建設和法製建設，就能夠解決舊有體製存在的弊端，克服傳統決策體製中的權力過於集中和政府行政體製中的官僚作風等問題，並在人民群眾廣泛的政治參與下創造一個人民享有公民權利、通過各種形式管理國家的社會主義民主的政治體製。
然而，改革的推進並不是那樣讓人樂觀。80年代的思想解放運動和有限的政治自由化拓寬了政治表達的自主空間，激發了人們對過去曆史問題和社會政治現狀的新思考，但也帶來了對正統意識形態的挑戰和周期性的政治局勢動蕩。在黨政關係調整和政府機構改革取得一定成果的同時，人們依然能夠深切體驗到來自龐大官僚體製在相當程度上對改革的阻礙。市場化經濟體製改革所遇到的計劃官僚體製掣肘激發了人們的不滿和對政治體製改革的迫切要求。1988年物價改革的失敗和經濟體製雙軌運行產生的種種腐敗進一步激發社會的不滿，最終引發了1989年春天的“政治風波”。
三、1989―1998年：審慎的政治體製改革
顯性的政治危機基本平息之後，90年代的中國政治改革進入了一個謹慎時期。蘇聯、東歐政治經濟體製改革所導致的“製度瓦解”以及俄羅斯在蘇聯“製度瓦解”之後的政治、社會和經濟的“災難性後果”給中國共產黨領導人敲響了警鍾。不過，中國的政治改革並沒有就此發生重大的逆轉，而是在更具可控性的前提下審慎推行。
這一時期政治改革政策和策略選擇以政治穩定和國家長治久安為優先考慮。20世紀90年代的民主改革繼續在農村基層的村民自治層麵上推行，1998年11月第九屆全國人大常委會正式頒布《中華人民共和國村民委員會組織法》，村民選舉在全國範圍內展開。人民代表大會的立法和監督職能在逐步地擴展和深入，1995年中共中央製定《黨政領導幹部選拔任用工作暫行條例》以來，黨管幹部體製的公開性和製度化有了一定進展。在政府體製方麵，20世紀90年代初公務員製度的頒布和實施、五年一度的政府機構改革、依法行政製度的推行等，使得政府管理體製在職能轉變、法製化和製度化方麵都有了明顯的進展。對黨政官員腐敗的懲治也在法律和製度建設層麵上得到加強。
然而，審慎的改革仍然受到體製結構性的製約，每一項改革都會涉及到一些更加深層的體製問題。審慎的改革也不斷受到政治體製內外的壓力，政治體製改革必須以更大的步伐和更有效的政策措施去適應政治、經濟和社會結構性變化的需要。
四、1998―2007年：結構性的政治體製改革
黨的十六大之後，新一代領導人似乎麵臨著更多的挑戰。市場化改革以及相應的政府體製改革使中國維持了20多年的高經濟增長。然而，持續的經濟繁榮也帶來了一係列的嚴重問題，並威脅著中國的經濟、社會乃至政治穩定。加入WTO使中國的經濟體係和政府管理體製受到國際經濟體係更多的壓力；成為“世界工廠”的中國正經受著巨大的生態、資源和環境保護的困境；城鄉差別和區域經濟差別的擴大、三農問題和鄉村治理的困境、社會保障製度和社會再分配政策的滯後都在困擾著中央和各級地方政府。尤其是社會階層的分化和分配機製失衡以及官員行為失範和腐敗成為社會政治穩定的重大隱患。麵對經濟-社會結構性變化所帶來的挑戰，新一代領導層提出了以人為本、建立和諧社會的新的改革和治理理念，並正在通過重大的政策結構調整逐步建立有效的社會政策體係來回應諸多的社會經濟問題。
政治體製改革仍然是麵臨的重大政治議題。構建和諧社會要求國家政策更加體現社會公平和公正，公民有更加便利的政治參與渠道來表達意願和得到更加完善的法律體係的保護；政府體係應該更具有對社會的責任性（accountability）和在行政管理上的有效性，政府部門和政府官員更需要廉潔和依法行政。中國共產黨作為唯一合法的執政黨，在中國以政治穩定為基礎的政治體製改革中扮演著無法替代的重要力量。如何保證黨的先進性和自律性成為政治改革中的重要內容。
麵對這諸多的問題和挑戰，新世紀的政治體製改革在許多更加具體的領域審慎地推進。這些改革嚐試包括了以下方麵：黨內民主製度和黨委會常任製的試點改革；自上而下的政府官員責任製的推行；黨政領導幹部選拔任命製度的透明化和民主化的試點改革；人民代表大會常務委員會製度的深化改革；司法製度的改革，鄉村基層民主選舉製度的完善；城市社區建設的試點改革，等等。
五、十七大確定的“深化政治體製改革”動向
2007年10月黨的十七大政治報告中，總書記胡錦濤在概括總結改革開放以來黨在積極穩妥推進政治體製改革所取得的政治改革成果後，提出要“發展社會主義民主政治，深化政治體製改革”相關論述。深化改革的主要目標被確定為：[1]堅持中國特色社會主義政治發展道路；[2]堅持黨的領導、人民當家做主、依法治國有機統一；[3]堅持和完善人民代表大會製度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商製度、民族區域自治製度以及基層群眾自治製度；[4]不斷推進社會主義政治製度自我完善和發展。
在深化政治體製改革的具體方麵，首先是擴大黨內民主。政治改革將進一步擴大黨內重大決策的“表決製”，完善各級代表大會的任期製，黨的常委會接受全委會監督，在中央和省市黨委實行垂直的巡視製度，從而擴大黨內民主和加強對權力的監督，並通過擴大黨內民主帶動人民民主的發展。
其次，在人民代表大會的代表比例上逐步實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表，消除選舉中的城鄉差異，進一步擴大廣大農民在人大代表中的比例，擴大他們在國家權力機關中的發言權。
其三，發展基層民主，加快建立基層群眾自治製度，擴大基層群眾自治範圍，切實推進基層的政務公開製度。
其四，進一步深化立法司法體製的改革，樹立憲法和法律的至高權威，完善中國特色的法律體係，推進立法司法的科學化和民主化，有效解決現行法律體係的不完備，逐步解決對司法的人為幹預較為嚴重、公民的法治意識比較淡薄，以及現行司法體製中存在等級化、行政化、商業化和地方化等問題。保證審判機關、檢察機關依法獨立公正地行使審判權、檢察權，防止利益相關部門通過立法獲取不當利益，在法律的實施細則方麵加強監督。
其五，加快推進行政管理體製改革，探索實行職能有機統一的大部門體製。政府部門逐步向大部製、寬職能、少機構的方向發展，減少行政層次，解決機構重疊、職責交叉、政出多門等問題，使政府管理體製和職能從管製走向服務，從人治走向法治，從集權走向分權。
可以看出，十七大所確定的政治改革部署仍然是在兩個層麵展開的。在政治結構的層麵進一步擴大民主的參與，而在政府治理的層麵進一步推進製度的理性化。
六、戰略性漸進改革
過去30年中國政治體製改革總體上是一個因循漸進、不斷探索的過程。改革在中央領導層的主導下，通過中央與地方、政府與社會、政治與經濟的互動，對中國的政治體製進行了持續的調整，使其不斷適應中國經濟和社會發展的需要。這種漸進的改革維持了中國政治的基本穩定和經濟的快速增長。與前蘇聯激進的政治轉型相比，中國的民主化和法治化進行得比較平穩，市場化改革的高額社會成本在漸進的政治經濟體製改革過程中比較妥善地得到轉移。從現實主義的角度來看，中國的政治體製改革經驗，或許已經在經驗的摸索總結中，形成了一種特有的政治轉型模式。
政治轉型是個非常複雜的變化過程，它與經濟發展和社會轉型形成一種多要素的互動關係。民主化轉型往往與經濟發展的挑戰密切相關，其結果充滿著不確定性。以往30年發展中國家的政治經濟體製轉型的經驗顯示，在這場世界範圍的權威主義向民主治理轉型的運動中，各國都在相當程度上經曆了政治不確定性所帶來的國家治理危機。因此，能否減少政治不確定性以及提高國家治理能力成為政治轉型過程中的重要戰略選擇。
回顧總結中國30年來的政治改革經驗，我仍然認為，中國政治改革的模式主要體現在它的漸進性。但需要強調的是，這種漸進性不是所謂的消極的拖延戰術，也不是所謂的麵對“政治體製的嚴重弊端”和“政治體製改革……難以預料的後果”兩難困境下的“無奈的選擇”許和隆：《衝突與互動：轉型社會政治發展中的製度與文化》，中山大學出版社，2000年版，第257頁。中國漸進政治體製改革30年的曆程已經逐漸形成了在推進中國政治轉型過程中的現實可行的一種獨特的模式。這種模式或許可以稱之為“戰略性漸進改革”的轉型模式。我所提到的“戰略性漸進改革”指的是改革的主導者通過全盤考慮社會―經濟發展的需要，在政治上自始至終保持著一種戰略性的思考和理性的政策選擇，並通過有效的管理手段和方式，保持改革進程中幾種重要關係的有機協調和平衡。這些關係分別為以下幾個方麵：
（1）變革與秩序的關係。
（2）意識形態的改造和延續性。
（3）市場化與民主化互動關係。
（4）社會結構性轉型與政治結構性調試直接的關係。
（5）製度創新與效能之間的關係。
（北京大學政府管理學院）
在過去的30年裏，中國經曆了一場因循漸進的政治經濟體製性轉型。在經濟方麵，經濟體製已經擺脫過去高度集權的中央指令性計劃體製，正在向具有中國特色的市場化經濟新體製轉換；在政治方麵，政治體製業已告別過去的那種建立在超凡魅力權威之上的、權力高度集中的人格化集權政治體製，向製度化、民主化和法治化的政治體製轉型。中國的政治體製改革是在漸進的策略中進行的，其發展明顯地呈現出具有繼承性的試探性改革、審慎性改革、結構性改革的三個階段。2007年10月中國共產黨的十七大政治報告，為今後5年的深化政治體製改革確定了基本的指向和內容，下一步的政治體製改革將更有可能仍然在結構性改革的框架裏審慎推行。
中國政治改革的核心目標一直是人們爭論的焦點。圍繞這一問題，國內觀點各異甚至對立的學者們大致可分為民主派、法治派和國家製度建設派。盡管目標的構想不同，三派觀點在理論預設方麵倒是相同的。無論是民主化改革、法治化改革或者是現代國家製度建設的改革目標構想，大都強調了或者預設了政治改革目標的可選擇性理論假設，並把注意力集中在政治過程中各自製度選擇的可行性，而多少忽略了經濟環境和現有製度的約束。應該指出，政治改革從來都不是一個獨立的變量，單從政治過程考察政治改革進程和製度設計已經被許多相關研究認為是片麵的。無論是馬克思主義關於經濟基礎和上層建築關係的經典原理還是比較政治學近十來年大量經驗性研究的結論，都認為政治改革與經濟―社會轉型密切相關，前者在相當大的程度上受到後者的製約。
本文的基本觀點並不否認政治改革目標戰略性選擇的重要性，反而是承認關鍵參與者的戰略選擇至關重要。從近期許多相關文獻的成果來看，關鍵參與者在體製轉型和政治經濟政策製定過程中的戰略選擇對政治改革的發展方向和體製轉型的成敗有決定性作用。但是，任何戰略選擇都必然受到經濟環境和現有政治製度的約束，這些約束往往成為改革關鍵參與者實施其戰略選擇的先決條件並始終在一定程度上規定了選擇的環境和製度空間。本文試圖從兩個部分來闡述這一立論。首先從經驗層麵總結中國30年政治改革的路徑，然後從理論層麵上論述中國政治體製改革和政治轉型進程中逐漸明顯的發展模式。
一、漸進式改革策略選擇
從20世紀80年代以來，政治生活的民主化和國家治理的法治化是中國政治發展的主線。中國政治體製改革的總體目標是國家政治決策體製的民主化和政府管理體製的法治化。政治改革的政策過程基本上受國家領導層的主導，自上而下的民主化與法製化進程不但取決於領導人偏好，而且也取決於領導人對民主化結果的信心程度，而改革的進程則是按照漸進或試錯的策略逐步往前推進的。這一改革策略被形象地形容為“摸著石頭過河”。
“摸著石頭過河”的改革策略由中共元老陳雲首先提出，並得到改革工程師鄧小平的肯定。1980年12月16日的中央工作會議上，陳雲在論述改革開放的原則和方法時指出：“我們要改革，但是步子要穩。因為我們的改革，問題複雜，不能要求過急。改革固然要靠一定的理論研究、經濟統計和經濟預測，更重要的還是要從試點著手，隨時總結經驗，也就是要‘摸著石頭過河’。開始時步子要小，緩緩而行。”在12月25日的閉幕會上，鄧小平明確表示完全同意陳雲的講話，他指出：陳雲的“這個講話在一係列問題上正確地總結了我國三十一年來經濟工作的經驗教訓，是我們今後長期的指導方針”。
從經驗觀察的客觀角度看，中國的政治體製改革是改革領導人自上而下推動並主導其進程的一個過程，改革是在不根本改變現行政治製度的條件下對現行政治運行體製的改良和變革。這一基本事實體現為改革主導者對漸進策略的堅持和把握之中。中國“文化大革命”十年動蕩後的具體條件決定了政治改革更有可能通過漸進的方式，而不是通過激進的方式來推行。“文化大革命”的經曆使黨的高層領導人認識到激進改革可能產生的風險。激進改革一般表現為在特定的時間內對政治運行體製進行多方麵的、大幅度的調整或改變，力求在短期內改變政治運行體製中被認為是“弊端”、“封建殘餘”或“不適應”的部分。這種激進改革往往會對整個運行體製產生劇烈的衝擊，並可能進而危及到現行政治製度的維持。因此，激進改革會使改革推動者一時難以把握改革的後果而麵臨巨大的挑戰。
中國政治改革是在一種漸進模式下的體製變革，其策略是在改革結果的不確定性極高的情況下，盡可能的采用漸進的改革方式，以減少不確定性可能產生的危機風險。與激進的改革相比較，漸進政治改革在特定時間內僅就政治體製的某些方麵進行有限的調整或對政治體製的某一領域進行一定規模的改革。這種改革在一時所帶來的變化對整個政治體製的變化影響不明顯，改革在每一階段的方案和政策舉措都帶有局限性和不完整性，每一次改革方案和政策舉措的實施結果都很難實現預定的目標，並可能帶來新的問題，使得進一步的改革顯得困難重重。但是，現在看來，漸進改革比“震蕩療法”的激進改革更有回旋的餘地，更有可能避免類似前蘇聯體製轉型中的政治失序和製度瓦解。漸進改革中產生的問題和困境，可以通過持續的改革探索得到解決，改革的社會成本也在漸進的過程中得到一定的化解。
二、1978―1989年：探索性的政治體製改革
政治體製改革的具體任務從一開始就被確定為五個基本的方麵。這五個方麵是：[1]通過確立集體領導體製和相關製度建設加強和改善黨的領導，通過“黨政分開”的決策體製改革和理順黨政關係；[2]建立和完善社會主義民主和法製，鞏固和發展人民代表大會製度，賦予人民代表大會和人大常委會更具實質的立法權，以推動立法和法製體係的建設；[3]建立從國務院到地方各級政府從上而下的有效工作係統，建立法製化、規範化、程序化的政府管理體製；[4]通過政府機構改革精簡機構，克服官僚主義，提高政府管理水平；[5]調整中央與地方的關係，適當地下放決策權、人事權和財權，調動地方和基層的積極性。
在改革的初期，無論是意誌堅定的改革領導層還是充滿神聖使命感的學者群，多數人都對中國的政治體製改革寄予了厚望。人們大都以為通過一定的民主建設和法製建設，就能夠解決舊有體製存在的弊端，克服傳統決策體製中的權力過於集中和政府行政體製中的官僚作風等問題，並在人民群眾廣泛的政治參與下創造一個人民享有公民權利、通過各種形式管理國家的社會主義民主的政治體製。
然而，改革的推進並不是那樣讓人樂觀。80年代的思想解放運動和有限的政治自由化拓寬了政治表達的自主空間，激發了人們對過去曆史問題和社會政治現狀的新思考，但也帶來了對正統意識形態的挑戰和周期性的政治局勢動蕩。在黨政關係調整和政府機構改革取得一定成果的同時，人們依然能夠深切體驗到來自龐大官僚體製在相當程度上對改革的阻礙。市場化經濟體製改革所遇到的計劃官僚體製掣肘激發了人們的不滿和對政治體製改革的迫切要求。1988年物價改革的失敗和經濟體製雙軌運行產生的種種腐敗進一步激發社會的不滿，最終引發了1989年春天的“政治風波”。
三、1989―1998年：審慎的政治體製改革
顯性的政治危機基本平息之後，90年代的中國政治改革進入了一個謹慎時期。蘇聯、東歐政治經濟體製改革所導致的“製度瓦解”以及俄羅斯在蘇聯“製度瓦解”之後的政治、社會和經濟的“災難性後果”給中國共產黨領導人敲響了警鍾。不過，中國的政治改革並沒有就此發生重大的逆轉，而是在更具可控性的前提下審慎推行。
這一時期政治改革政策和策略選擇以政治穩定和國家長治久安為優先考慮。20世紀90年代的民主改革繼續在農村基層的村民自治層麵上推行，1998年11月第九屆全國人大常委會正式頒布《中華人民共和國村民委員會組織法》，村民選舉在全國範圍內展開。人民代表大會的立法和監督職能在逐步地擴展和深入，1995年中共中央製定《黨政領導幹部選拔任用工作暫行條例》以來，黨管幹部體製的公開性和製度化有了一定進展。在政府體製方麵，20世紀90年代初公務員製度的頒布和實施、五年一度的政府機構改革、依法行政製度的推行等，使得政府管理體製在職能轉變、法製化和製度化方麵都有了明顯的進展。對黨政官員腐敗的懲治也在法律和製度建設層麵上得到加強。
然而，審慎的改革仍然受到體製結構性的製約，每一項改革都會涉及到一些更加深層的體製問題。審慎的改革也不斷受到政治體製內外的壓力，政治體製改革必須以更大的步伐和更有效的政策措施去適應政治、經濟和社會結構性變化的需要。
四、1998―2007年：結構性的政治體製改革
黨的十六大之後，新一代領導人似乎麵臨著更多的挑戰。市場化改革以及相應的政府體製改革使中國維持了20多年的高經濟增長。然而，持續的經濟繁榮也帶來了一係列的嚴重問題，並威脅著中國的經濟、社會乃至政治穩定。加入WTO使中國的經濟體係和政府管理體製受到國際經濟體係更多的壓力；成為“世界工廠”的中國正經受著巨大的生態、資源和環境保護的困境；城鄉差別和區域經濟差別的擴大、三農問題和鄉村治理的困境、社會保障製度和社會再分配政策的滯後都在困擾著中央和各級地方政府。尤其是社會階層的分化和分配機製失衡以及官員行為失範和腐敗成為社會政治穩定的重大隱患。麵對經濟-社會結構性變化所帶來的挑戰，新一代領導層提出了以人為本、建立和諧社會的新的改革和治理理念，並正在通過重大的政策結構調整逐步建立有效的社會政策體係來回應諸多的社會經濟問題。
政治體製改革仍然是麵臨的重大政治議題。構建和諧社會要求國家政策更加體現社會公平和公正，公民有更加便利的政治參與渠道來表達意願和得到更加完善的法律體係的保護；政府體係應該更具有對社會的責任性（accountability）和在行政管理上的有效性，政府部門和政府官員更需要廉潔和依法行政。中國共產黨作為唯一合法的執政黨，在中國以政治穩定為基礎的政治體製改革中扮演著無法替代的重要力量。如何保證黨的先進性和自律性成為政治改革中的重要內容。
麵對這諸多的問題和挑戰，新世紀的政治體製改革在許多更加具體的領域審慎地推進。這些改革嚐試包括了以下方麵：黨內民主製度和黨委會常任製的試點改革；自上而下的政府官員責任製的推行；黨政領導幹部選拔任命製度的透明化和民主化的試點改革；人民代表大會常務委員會製度的深化改革；司法製度的改革，鄉村基層民主選舉製度的完善；城市社區建設的試點改革，等等。
五、十七大確定的“深化政治體製改革”動向
2007年10月黨的十七大政治報告中，總書記胡錦濤在概括總結改革開放以來黨在積極穩妥推進政治體製改革所取得的政治改革成果後，提出要“發展社會主義民主政治，深化政治體製改革”相關論述。深化改革的主要目標被確定為：[1]堅持中國特色社會主義政治發展道路；[2]堅持黨的領導、人民當家做主、依法治國有機統一；[3]堅持和完善人民代表大會製度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商製度、民族區域自治製度以及基層群眾自治製度；[4]不斷推進社會主義政治製度自我完善和發展。
在深化政治體製改革的具體方麵，首先是擴大黨內民主。政治改革將進一步擴大黨內重大決策的“表決製”，完善各級代表大會的任期製，黨的常委會接受全委會監督，在中央和省市黨委實行垂直的巡視製度，從而擴大黨內民主和加強對權力的監督，並通過擴大黨內民主帶動人民民主的發展。
其次，在人民代表大會的代表比例上逐步實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表，消除選舉中的城鄉差異，進一步擴大廣大農民在人大代表中的比例，擴大他們在國家權力機關中的發言權。
其三，發展基層民主，加快建立基層群眾自治製度，擴大基層群眾自治範圍，切實推進基層的政務公開製度。
其四，進一步深化立法司法體製的改革，樹立憲法和法律的至高權威，完善中國特色的法律體係，推進立法司法的科學化和民主化，有效解決現行法律體係的不完備，逐步解決對司法的人為幹預較為嚴重、公民的法治意識比較淡薄，以及現行司法體製中存在等級化、行政化、商業化和地方化等問題。保證審判機關、檢察機關依法獨立公正地行使審判權、檢察權，防止利益相關部門通過立法獲取不當利益，在法律的實施細則方麵加強監督。
其五，加快推進行政管理體製改革，探索實行職能有機統一的大部門體製。政府部門逐步向大部製、寬職能、少機構的方向發展，減少行政層次，解決機構重疊、職責交叉、政出多門等問題，使政府管理體製和職能從管製走向服務，從人治走向法治，從集權走向分權。
可以看出，十七大所確定的政治改革部署仍然是在兩個層麵展開的。在政治結構的層麵進一步擴大民主的參與，而在政府治理的層麵進一步推進製度的理性化。
六、戰略性漸進改革
過去30年中國政治體製改革總體上是一個因循漸進、不斷探索的過程。改革在中央領導層的主導下，通過中央與地方、政府與社會、政治與經濟的互動，對中國的政治體製進行了持續的調整，使其不斷適應中國經濟和社會發展的需要。這種漸進的改革維持了中國政治的基本穩定和經濟的快速增長。與前蘇聯激進的政治轉型相比，中國的民主化和法治化進行得比較平穩，市場化改革的高額社會成本在漸進的政治經濟體製改革過程中比較妥善地得到轉移。從現實主義的角度來看，中國的政治體製改革經驗，或許已經在經驗的摸索總結中，形成了一種特有的政治轉型模式。
政治轉型是個非常複雜的變化過程，它與經濟發展和社會轉型形成一種多要素的互動關係。民主化轉型往往與經濟發展的挑戰密切相關，其結果充滿著不確定性。以往30年發展中國家的政治經濟體製轉型的經驗顯示，在這場世界範圍的權威主義向民主治理轉型的運動中，各國都在相當程度上經曆了政治不確定性所帶來的國家治理危機。因此，能否減少政治不確定性以及提高國家治理能力成為政治轉型過程中的重要戰略選擇。
回顧總結中國30年來的政治改革經驗，我仍然認為，中國政治改革的模式主要體現在它的漸進性。但需要強調的是，這種漸進性不是所謂的消極的拖延戰術，也不是所謂的麵對“政治體製的嚴重弊端”和“政治體製改革……難以預料的後果”兩難困境下的“無奈的選擇”許和隆：《衝突與互動：轉型社會政治發展中的製度與文化》，中山大學出版社，2000年版，第257頁。中國漸進政治體製改革30年的曆程已經逐漸形成了在推進中國政治轉型過程中的現實可行的一種獨特的模式。這種模式或許可以稱之為“戰略性漸進改革”的轉型模式。我所提到的“戰略性漸進改革”指的是改革的主導者通過全盤考慮社會―經濟發展的需要，在政治上自始至終保持著一種戰略性的思考和理性的政策選擇，並通過有效的管理手段和方式，保持改革進程中幾種重要關係的有機協調和平衡。這些關係分別為以下幾個方麵：
（1）變革與秩序的關係。
（2）意識形態的改造和延續性。
（3）市場化與民主化互動關係。
（4）社會結構性轉型與政治結構性調試直接的關係。
（5）製度創新與效能之間的關係。
（北京大學政府管理學院）
