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第二節 明代的救災程序
明代災害十分頻繁，由於開國皇帝朱元璋是農民出身，他十分重視救治災荒，關心農民疾苦，他的民本思想對繼任者影響很大，明代的統治者大都能把救荒當作一項重要政務。在頻繁的賑災救荒的過程中，明代政府形成了一整套比較完善的救災程序，具體說來有以下幾個階段。
（一）報災
報災受災地區的地方官員將災害的發生情況（發生時間、受災區域、損失狀況等）上報給中央政府。
明代的報災之法自開國之初就有規定。關於報災時間，太祖洪武元年（1368年）八月下詔規定：“凡水旱之處，不拘時限，可隨時申報”。孝宗弘治年間（1488～1505年），始定時限為：“夏災不得過五月終，秋災不得過九月終。”神宗萬曆九年（1581年）時，又進一步規定“地方凡遇災傷重大，州縣官親詣勘明，巡撫不待勘報速行奏聞，巡按不待部覆即將勘實分數作速具奏，以憑覆請賑恤，至於報災之期，在腹裏仍照舊例，夏災限五月，秋災限七月；沿邊如延、寧、甘、固、宣、大、薊、遼各處，夏災改限七月內，秋災改限十月內，俱須依期從實奏報。或報時有災報後無災；及報時災重報後災輕；報時災輕報後災重，巡按疏內明白實奏，不得執泥巡撫原疏，致災民不沾實恵”。這一次的規定既對報災限做了調整，區別對待內地和邊遠地區；又對報災過程中各級官員應負的責任作出了明確的劃分，以便使中央政府了解具體的災情，使災民能夠得到適當的救助。
關於災傷等級的劃分，明代將災傷分為兩個等級，曰極災、次災，或曰輕災、重災。一般而言，重災為十至八分，輕災為七至五分。《農政全書》卷45《備荒考下》雲：“伏睹《大明會典》，洪武初，令天下縣分，各立預備四倉，官為糴穀收貯，以備賑濟，就責本地年高篤實人民管理。蓋次災則賑糶，其費小；極災則賑濟，其費大”。災傷狀況盡管隻分為兩級，但這一規定明確了兩種不同的救助措施，即重災賑濟，輕災賑糶，關於賑濟和賑糶的區別以後還要談到，這裏先不贅述。
關於受災民眾等級的劃分，明代大體將受災民眾劃分為三等：一等曰極貧，二等曰次貧，三等曰稍貧。嘉靖八年（1529年）僉事林希元疏雲：“救荒有二難，曰得人難，審戶難。有三便，曰極貧之民便賑米，次貧之民便賑錢，稍貧之民便賑貸”。但是在具體實施時，多對極貧和次貧兩者進行賑濟。如“萬曆己巳，陳霽岩知開州。時大水，無蠲而有賑。府下有司議，岩倡議，極貧民賑穀一石，次貧民賑五鬥，務必令民共沾實惠”。
明代政府針對匿災不報或報災不力的官員也有處罰規定。如洪武十八年（1385年），“令災傷去處有司不奏，許本處耆宿連名申訴，有司極刑不饒”。洪武年間曾多次懲治匿災不報的官員，如“二十一年，青州饑，逮治有司匿不以聞者”，“二十二年，遣禦史按山東匿災不奏者”等。永樂時，重申嚴懲匿災官員之法。永樂五年（1407年），河南官員匿災不報，且“言雨暘時若，禾稼茂盛”。成祖了解實情後，“乃亟命發粟賑之，逮其官，悉於法。仍榜諭天下有司，自今民間水旱災傷不以聞者，必罪不宥”。永樂十一年（1413年）正月，成祖又對通政司官員說：“境內災傷不自言，他人言者，必罪”。
（二）勘災
勘災又稱踏勘，明代勘災分兩級，災害發生時，當地地方官員先行勘災，將災傷情況上報戶部，然後再由戶部派遣官員前往災害發生地進行核實。明代政府對這一過程有明確規定，洪武二十六年（1393年），定“凡各處田禾遇有水旱災傷，所在官司踏勘明白，具實奏聞。仍申合幹上司，轉達戶部立案，具奏。差官前往災所覆勘是實，將被災人戶姓名、田地頃畝、該征稅糧，數目造冊繳報本部立案，開寫災傷緣由具奏”。這一詔令明確規定了兩極勘災的程序，對勘災的內容也作出了具體的要求。之所以有如此規定是為了讓中央政府能對災傷情況有比較細致的了解，從而做出比較適當的救災措施。
（三）形成救災決議
這就是戶部官員勘災歸來之後，將災情上報中央政府，由中央政府組織有關人員進行討論，形成具體救災方案。在明代這個過程最常用的形式就是“廷議”。
廷議是中國古代曆朝經常采用的一種行之有效的辦事製度。明代也經常采用廷議的形式決定一些國家大政方針。明代廷議的參加成員基本上是閣臣、六部、都察院、大理寺、通政司等九卿及有關人員，這些人多為朝廷要員。廷議的內容一般涉及哪個部門的職責就由哪個部門主持。如禮部主管典章製度及官民建言之事，關於此類事務的廷議均由禮部尚書主持。如“洪武元年三月，遣官致祭仁祖陵，二年，加號英陵。禮部尚書崔亮請下太常行祭告禮。博士孫吾與言：‘山陵之製，莫備於漢，初未有祭告之禮。蓋廟號、陵號不同。廟號易大行之號，必上冊諡，告之神明，陵號則後嗣王所以識別先後而已，願罷英陵祭告’。亮言：‘漢光武加先陵曰昌，宋太祖加高、曾、祖、考陵曰欽、康、定、安。蓋尊祖考由尊其陵，尊其製則必以告，禮緣人情，告之是。’廷議皆是亮。從之”。兵部主管武官選授及國防邊務，凡有關議處武官的選拔、任用、調遣及邊防事務，皆由兵部主持。如隆慶五年（1571年）三月，都給事中章甫端、給事中宋應昌等，“各條上虜酋封貢互市事。與總督王崇古八議互有異同。詔下部議。於是兵部集府、部、科道諸臣廷議之”。戶部主管全國戶口、土地和財政，災荒救治也是其一項主要職責，因此有關救災的重大事項由戶部主持廷議。如嘉靖二年（1523年）十一月，“大學士楊廷和等以直隸江北水災異常，疏請集議賑救，並蠲一應歲派額辦錢糧。上曰：‘災傷重大，朕心惻然，其議所以拯救之。’於是戶部集廷臣條陳救荒八事……疏入，上曰：‘災傷重大，國民困苦，存留起運糧米、歲辦等項錢糧，盡予停免，其餘事宜俱如擬。’仍差兩京堂上官一員會同撫按嚴督所屬，將前後動支銀兩設法賑濟，使沾實惠”。
總之，經過地方官員的報災、勘災以及戶部官員的複勘，中央政府了解災情後召集有關部門進行廷議，製定關於救災的各項政策、措施，這就是明代救災決議的形成過程，接下來要做的就是根據決議采用各種具體的救災措施對受災民眾進行救治了。
明代防災減災措施應對自然災害的策略不僅在於災害發生時進行及時有效的救治，更為重要的是防範自然災害的發生或是在災害發生時把人員和財產的損失降到最低，這對於以農業為主的中國古代社會來說顯得尤為重要。明代，政府在積極救治自然災害的同時還采取多種措施防範，減少自然災害的發生和降低自然災害帶來的損失。這些措施總起來說有：倉儲防災（即建立備荒倉儲製度），工程技術防災（興修水利、整治河流），發展農業防災（大力墾荒、采用農業防災技術、種植抗災性強的農作物品種）等幾個方麵。
（一）報災
報災受災地區的地方官員將災害的發生情況（發生時間、受災區域、損失狀況等）上報給中央政府。
明代的報災之法自開國之初就有規定。關於報災時間，太祖洪武元年（1368年）八月下詔規定：“凡水旱之處，不拘時限，可隨時申報”。孝宗弘治年間（1488～1505年），始定時限為：“夏災不得過五月終，秋災不得過九月終。”神宗萬曆九年（1581年）時，又進一步規定“地方凡遇災傷重大，州縣官親詣勘明，巡撫不待勘報速行奏聞，巡按不待部覆即將勘實分數作速具奏，以憑覆請賑恤，至於報災之期，在腹裏仍照舊例，夏災限五月，秋災限七月；沿邊如延、寧、甘、固、宣、大、薊、遼各處，夏災改限七月內，秋災改限十月內，俱須依期從實奏報。或報時有災報後無災；及報時災重報後災輕；報時災輕報後災重，巡按疏內明白實奏，不得執泥巡撫原疏，致災民不沾實恵”。這一次的規定既對報災限做了調整，區別對待內地和邊遠地區；又對報災過程中各級官員應負的責任作出了明確的劃分，以便使中央政府了解具體的災情，使災民能夠得到適當的救助。
關於災傷等級的劃分，明代將災傷分為兩個等級，曰極災、次災，或曰輕災、重災。一般而言，重災為十至八分，輕災為七至五分。《農政全書》卷45《備荒考下》雲：“伏睹《大明會典》，洪武初，令天下縣分，各立預備四倉，官為糴穀收貯，以備賑濟，就責本地年高篤實人民管理。蓋次災則賑糶，其費小；極災則賑濟，其費大”。災傷狀況盡管隻分為兩級，但這一規定明確了兩種不同的救助措施，即重災賑濟，輕災賑糶，關於賑濟和賑糶的區別以後還要談到，這裏先不贅述。
關於受災民眾等級的劃分，明代大體將受災民眾劃分為三等：一等曰極貧，二等曰次貧，三等曰稍貧。嘉靖八年（1529年）僉事林希元疏雲：“救荒有二難，曰得人難，審戶難。有三便，曰極貧之民便賑米，次貧之民便賑錢，稍貧之民便賑貸”。但是在具體實施時，多對極貧和次貧兩者進行賑濟。如“萬曆己巳，陳霽岩知開州。時大水，無蠲而有賑。府下有司議，岩倡議，極貧民賑穀一石，次貧民賑五鬥，務必令民共沾實惠”。
明代政府針對匿災不報或報災不力的官員也有處罰規定。如洪武十八年（1385年），“令災傷去處有司不奏，許本處耆宿連名申訴，有司極刑不饒”。洪武年間曾多次懲治匿災不報的官員，如“二十一年，青州饑，逮治有司匿不以聞者”，“二十二年，遣禦史按山東匿災不奏者”等。永樂時，重申嚴懲匿災官員之法。永樂五年（1407年），河南官員匿災不報，且“言雨暘時若，禾稼茂盛”。成祖了解實情後，“乃亟命發粟賑之，逮其官，悉於法。仍榜諭天下有司，自今民間水旱災傷不以聞者，必罪不宥”。永樂十一年（1413年）正月，成祖又對通政司官員說：“境內災傷不自言，他人言者，必罪”。
（二）勘災
勘災又稱踏勘，明代勘災分兩級，災害發生時，當地地方官員先行勘災，將災傷情況上報戶部，然後再由戶部派遣官員前往災害發生地進行核實。明代政府對這一過程有明確規定，洪武二十六年（1393年），定“凡各處田禾遇有水旱災傷，所在官司踏勘明白，具實奏聞。仍申合幹上司，轉達戶部立案，具奏。差官前往災所覆勘是實，將被災人戶姓名、田地頃畝、該征稅糧，數目造冊繳報本部立案，開寫災傷緣由具奏”。這一詔令明確規定了兩極勘災的程序，對勘災的內容也作出了具體的要求。之所以有如此規定是為了讓中央政府能對災傷情況有比較細致的了解，從而做出比較適當的救災措施。
（三）形成救災決議
這就是戶部官員勘災歸來之後，將災情上報中央政府，由中央政府組織有關人員進行討論，形成具體救災方案。在明代這個過程最常用的形式就是“廷議”。
廷議是中國古代曆朝經常采用的一種行之有效的辦事製度。明代也經常采用廷議的形式決定一些國家大政方針。明代廷議的參加成員基本上是閣臣、六部、都察院、大理寺、通政司等九卿及有關人員，這些人多為朝廷要員。廷議的內容一般涉及哪個部門的職責就由哪個部門主持。如禮部主管典章製度及官民建言之事，關於此類事務的廷議均由禮部尚書主持。如“洪武元年三月，遣官致祭仁祖陵，二年，加號英陵。禮部尚書崔亮請下太常行祭告禮。博士孫吾與言：‘山陵之製，莫備於漢，初未有祭告之禮。蓋廟號、陵號不同。廟號易大行之號，必上冊諡，告之神明，陵號則後嗣王所以識別先後而已，願罷英陵祭告’。亮言：‘漢光武加先陵曰昌，宋太祖加高、曾、祖、考陵曰欽、康、定、安。蓋尊祖考由尊其陵，尊其製則必以告，禮緣人情，告之是。’廷議皆是亮。從之”。兵部主管武官選授及國防邊務，凡有關議處武官的選拔、任用、調遣及邊防事務，皆由兵部主持。如隆慶五年（1571年）三月，都給事中章甫端、給事中宋應昌等，“各條上虜酋封貢互市事。與總督王崇古八議互有異同。詔下部議。於是兵部集府、部、科道諸臣廷議之”。戶部主管全國戶口、土地和財政，災荒救治也是其一項主要職責，因此有關救災的重大事項由戶部主持廷議。如嘉靖二年（1523年）十一月，“大學士楊廷和等以直隸江北水災異常，疏請集議賑救，並蠲一應歲派額辦錢糧。上曰：‘災傷重大，朕心惻然，其議所以拯救之。’於是戶部集廷臣條陳救荒八事……疏入，上曰：‘災傷重大，國民困苦，存留起運糧米、歲辦等項錢糧，盡予停免，其餘事宜俱如擬。’仍差兩京堂上官一員會同撫按嚴督所屬，將前後動支銀兩設法賑濟，使沾實惠”。
總之，經過地方官員的報災、勘災以及戶部官員的複勘，中央政府了解災情後召集有關部門進行廷議，製定關於救災的各項政策、措施，這就是明代救災決議的形成過程，接下來要做的就是根據決議采用各種具體的救災措施對受災民眾進行救治了。
明代防災減災措施應對自然災害的策略不僅在於災害發生時進行及時有效的救治，更為重要的是防範自然災害的發生或是在災害發生時把人員和財產的損失降到最低，這對於以農業為主的中國古代社會來說顯得尤為重要。明代，政府在積極救治自然災害的同時還采取多種措施防範，減少自然災害的發生和降低自然災害帶來的損失。這些措施總起來說有：倉儲防災（即建立備荒倉儲製度），工程技術防災（興修水利、整治河流），發展農業防災（大力墾荒、采用農業防災技術、種植抗災性強的農作物品種）等幾個方麵。
