中國災害通史·明代卷

第一節 明代救災管理機構

　　度第四章明代是我國古代自然災害比較嚴重的曆史時期，統治者從建國之初就十分重視災荒救助，在二百餘年的曆史過程中逐漸形成了比較完備的救災製度。這個製度包括救災管理機構、救災程序、防災減災措施、災害救助措施等，另外，這一時期地方上在災荒年份的民間自救也發展到了相當高的水平。

　　救災是中國古代政府的一項重要職能，明代政府也不例外。明代負責救災的機構具體說來分三個層麵，從中央政府來說，主要是由戶部負責；從地方上說則由地方各級政府負責；此外，中央特遣到地方的巡撫及巡按禦史也有救災的職責。

　　（一）戶部

　　戶部是六部之一。中國古代的六部，是由漢、魏尚書諸曹演變而來。西漢成帝時，尚書台為四曹，東漢增為六曹，三國曹魏時更增為二十三曹。其後，增減不定，沒有統一明確的規定。六部的名稱，正式出現在隋朝。隋初的六部稱吏部、禮部、兵部、都官、度支、工部，均隸屬於尚書省。隋文帝開皇三年（583年）改都官為刑部、度支為民部。唐朝又改民部為戶部，同時正式確定六部次序為吏、戶、禮、兵、刑、工。宋元均因襲此製，不同的是，元朝廢除尚書省，把尚書省的一部分權力收歸中書省，中書省是元朝國家的最高行政機構，六部自然就是中書省的下屬機構。明代在建國之初因襲元製，但朱元璋在洪武十三年（1380年），開始進行中央機構改革，廢除中書省，罷丞相，權分六部，至此，六部成為國家行政的主要機構。

　　明代戶部作為六部之一，又稱計部、計曹、地曹、戶曹，主管國家土地、人口、稅收及財政，事務相當繁重。除此之外，救災也是戶部的重要職能之一，如洪武九年（1376年）“十二月甲寅，直隸蘇州、湖州、嘉興、鬆江、常州、太平、寧國、浙江杭州、湖廣荊州、黃州諸府水災，遣戶部主事趙乾等賑給之”。再如永樂二十二年（1389年）十二月，“命戶部：凡今被災處田土，悉準永樂二十年山東逋租例，蠲其糧稅，分遣人馳諭各府、州、縣，停免催征”。宣德五年（1430年）“四月己亥，直隸保定府滿城等縣奏：蝗生。上命行在戶部遣人往捕，必盡絕乃已”。明代關於戶部救災的史料多不勝數，這裏就不再一一列舉了，具體可以看本書後麵的明代災害年表。

　　（二）地方政府

　　明代的地方行政製度是行省製度。行省製度出現於元朝，元朝分全國為十一個行省。行省製度的建立是中央加強地方管轄采取的重大舉措，是中國行政製度史上的一次重大變革。明代初年沿用元朝的行省製度，但明代統治者為加強中央對地方管理，對行省製度作出了一些改革。明代政府把地方省級政權的權力分散，劃為三司，即都指揮使司（簡稱都司）、承宣布政使司（簡稱布政司）和提刑按察使司（簡稱按察司），這三司是三個平行的權力機構，都司管軍政，布政司管民政和財政，按察司管司法和監察。

　　由於布政司主管民政和財政，救災就是其一項重要職能，用《明史》的話說就是“民鰥寡孤獨者養之，孝弟貞烈者表揚之，水旱疾疫災祲，則請於上蠲振之”。關於明代布政司的救災，如永樂三年（1405年）二月，“河南布政司言：河決馬村堤。命本司官躬督民丁修治”。洪熙元年（1425年）八月，“山西布政司奏：今年七月以來，太原府、沁、潞二州，徐溝、太穀、祈、屯留四縣屢雹，傷稼者八百五十五頃”。正統十年（1445年）八月，“福建布政司奏：四月多雨，水溢壞延平府衛城，沒侯官、晉江、南安等處田禾、民舍，人畜漂流無算，存者不能聊生”。

　　按察司雖主管司法和監察，但也有參與布政司、都司會議，對地方重大事項的決議以及監督所在地方官吏厲行職責的職能，因此也常常參與災害救治等事項，如永樂六年（1408年）“五月乙亥，戶部言：山東青州蝗，命布政司、按察司速遣官分捕。”永樂十年（1412年）“六月壬申，浙江按察司奏：今年浙西水潦，田苗無收。”正統四年（1439年）“六月己醜，陝西按察司僉事卜謙奏：蘭州衛並蘭縣數月不雨，人民艱食”。成化九年（1473年）“冬十月壬午，免山西平陽府所屬三十五州縣夏麥二十五萬八千八百四十餘石，以山西按察司副使胡濫奏旱災故也”。

　　明代行政區劃在省級之下為府，州、縣，這類機構直接和黎民百姓接觸，主管當地的一切事務，在災害發生時對百姓進行救助也是其本分所在。如洪武二十六年（1393年）“五月乙卯，直隸淮安府鹽城縣歲旱，民饑，知縣吳思齊發預備倉糧之半賑之，以其數來聞”。永樂十二年（1414年）“九月甲戌，真定府守臣言：積雨壞城。命及農暇修之”。成化七年（1471年）“五月乙亥，順天府府尹李裕等言：‘近日京城饑民疫死者多，乞於戶部借糧賑濟，責令本坊火甲瘞其死者，本府官仍擇日齋戒，諸城隍廟祈禱災癘。’上允其請”。

　　（三）巡撫及巡按禦史

　　巡撫和巡按，是明代兩個非常重要的高級官職，二者都屬於中央特遣到地方巡視官員。巡撫是明政府為使地方各衙門協調行動，從而改善和加強王朝統治而設立的。巡撫管轄的範圍，不一定是一省，往往是截取兩省或更多省的一些州、縣組成，關於明代巡撫的轄區，吳廷燮撰寫《明督撫年表》（中華書局1982年版），靳潤成所作的《明代總督巡撫轄區研究》（天津古籍出版社1996年版）二書敘述甚為完備，可做參考。明代派充巡撫的大臣，或係都禦史，或係各部侍郎，或係寺卿等官，品級較高。明代巡撫的職責是根據具體任務來定，但大體分為三類：撫循地方、考察屬吏、提督軍務，即治民、治吏、治軍。既然巡撫有撫循地方的職責，自然在災害發生時也有義務進行奏聞、救治。宣德八年（1433年）七月，“巡撫侍郎趙新奏：江西自六月初旬以來，大雨不止，江水泛漲，南昌、南康、饒州、廣信、九江、吉安、建昌、臨江等府瀕江之處，漂流居民，淹沒稻田，請加寬恤”。景泰七年（1456年）十二月，“巡撫江西右金都禦史韓雍同江西布按二司官奏：瑞州、臨江、吉安、南昌、廣信、撫州、南康、袁州、饒州、九江等府所屬縣今年自夏及秋不雨，旱傷禾稼，秋糧米二百三十二萬餘石無從征辦，乞賜豁除。事下戶部覆實從之。”

　　至於巡按，其實質，是明統治者以品秩稍卑下的中央官員監察品位較高的地方官員，以加強中央對地方的控製，鞏固中央集權。明代的巡按，主要是指禦史出差到地方監察各級部門，且往往負有專責，專管某項事務，具有“代天子巡狩”的特征，擁有“大事奏裁，小事立決”之權；其權力大、職權範圍寬。明在全國設巡按二十一員；北直隸兩員、南直隸三員、宣府大同一員、遼東一員、甘肅一員。其他各省均為一員，其中，宣府大同、遼東、甘肅因係重要邊鎮，故專設。明代巡按的職責相當寬泛，“主察糾內外百司之官邪，或露章麵劾，或封章奏劾。在內兩京刷卷，巡視京營，監臨鄉、會試及武舉，巡視光祿，巡視倉場，巡視內庫、皇城、五城，輪值登聞鼓……在外巡按……攢運，印馬，屯田。師行則監軍紀功，各以其事專監察。而巡按則代天子巡狩，所按籓服大臣、府州縣官諸考察，舉劾尤專，大事奏裁，小事立斷。按臨所至，必先審錄罪囚，吊刷案卷，有故出入者理辯之。諸祭祀壇場，省其牆宇祭器。存恤孤老，巡視倉庫，查算錢糧，勉勵學校，表揚善類，翦除豪蠹，以正風俗，振綱紀。凡朝會糾儀，祭祀監禮。凡政事得失，軍民利病，皆得直言無避。有大政，集闕廷預議焉”（關於明代巡按的詳細職權，可參考侯覺非、周鵬飛在《中國監察》2001年第8期發表的《明代的巡按製度》一文）。因此，明代巡按參與地方的災害救治也就成為常事了。如永樂七年（1409年）九月，“巡按浙江監察禦史言：八月十二日，鬆門、海門、昌國、台州四衛，楚門等六千戶所颶風驟雨，壞城垣，漂流房舍。請令所司修築、備禦。從之”。宣德八年（1433年）八月，“巡按山東監察禦史劉濱奏：兗州府濟寧、東平二州及汶上縣、濟南府陽信、長山、曆城、淄川四縣蟲蝻生，已委官捕瘞，而尤未熄。命行在戶部遣人馳驛督捕”。正統四年（1439年）七月戊申，行在戶部言：順天府薊州及遵化縣、直隸保定府易州淶水縣各奏，境內蝗傷稼，宜馳文令巡按監察禦史嚴督軍民、衙門撲捕。從之。