讀史有學問全集

第七節 精明勤政的雍正帝

　　勤政嚴苛的雍正皇帝

清朝雍正皇帝的才能、性格，對於他的政治表現具有重大影響，政治像人，也有鮮明的個性，雍正如果不是那樣的性格，他的時代的麵貌也將不完全是那個樣子。

雍正處理事務，非常仔細認真。即使是細微之處，雍正也明察秋毫，屢屢發現臣下的疏忽大意、草率從事或掩飾過愆之處。雍正元年，年羹堯上一奏折，大學士已經議論回複；後蔡珽有同樣內容的折子上奏，大學士沒有察覺，呈交雍正，雍正注意到了，批評他們“漫不經心”。

雍正六年，署理浙江總督蔡桂上奏折說明偵稽甘風池之事，雍正閱後批示：“前既奏過，今又照樣抄謄瀆奏，是何意耶？”具體上奏人忘了這是重複奏報，但日理萬機的皇帝對其前折倒是印象很深。

雍正辦事之小心處處可見。

他說：“朕於政事，從來不憚細密，非過為搜求也。”

可見，他不是挑大臣們的刺，而是他本身辦事認真精細的習慣使然，並不斷因此要臣下和他一樣緊張忙碌。

雍正不許官員設立戲班，原因是多方麵的。怕他們貪汙腐化，耽於朝政，敗壞風俗；擔心“以看戲為事，諸務俱以廢弛”。

由於官員們辦事拖遝，因循遲延，加上個別怠惰早退，使雍正極為惱火，於是命令他們每天到圓明園值班，日未出時就要到宮門，日落以後才準下班。他們都住在城裏，如此往返疲憊不堪。

雍正每日召見大臣，議決事情。當西北兩路用兵時，一日麵見軍機大臣數次，晚上也要召見，他看官員的本章、奏折，認真而外，處理及時。今天的事今天了結是雍正的風格。

如在河南巡撫田文鏡雍正三年四月十七日奏折上朱批，詢問年羹堯向河南運送資財的去向和河北鎮總兵紀成斌的為人。五月初七日田文鏡回奏報告說已派人了解年的問題，並談了對紀的印象。四月十六日至五月初六日，頭尾算上才20天，他們君臣的筆談，就進行了一個來回。

五月二十六日，田文鏡進一步上奏說明年、紀二人的情況。雍正閱後，在朱批中又問及道員佟世鏻的為人。同一天，田文鏡還進呈了一謝恩折，雍正也寫了朱批，到六月十三日，田文鏡就見到這份朱批了。田文鏡隨後於二十一日向雍正奏報了佟世鏻的問題。這其中總共16天。

開封到北京的路程是1600裏，來回3200裏。這些奏折，都由田文鏡家人呈遞，不可能像驛站傳送公文那樣，可以日行達三四百裏、四五百裏，所以這16天，主要是路上來回占用了。

雍正一收到奏折馬上批閱，隨即發出。他常以不過夜的態度看臣下的折子，因而很快掌握了各方麵的情況。並不因為是些平常的事情而拖延，可見行政效率之高。

對雍正事無巨細均親自處理的作風，有些大臣不以為然。認為雍正胡子眉毛一把抓，太“煩苛瑣細”，希望人君不要親理庶務。

雍正對此辯解說，他是效法康熙60餘年的勤政精神，並且強調自己正當年富力強之時，不可稍圖暇逸。

他說：“如果大家都效忠為國，努力做事。奏章再多，我個人也樂於瀏覽，並不覺得是一件辛苦的事。如果眾人都苟且頹唐，導致政務廢弛，一天沒有一份奏章，我心裏倒是忐忑不安。”

雍正二年七月，在《禦製朋黨論》中，雍正把反對他躬理細務的人歸之朋黨，認為他們擔心當今君主英明，隻是想方設法蒙蔽君主來謀取個人的私利，實在可惡。

話都這麽說了，誰還敢非議雍正親理庶務？朝乾夕惕，勵精圖治，雍正是當之無愧的。

雍正的性格剛毅果斷，他對一件事情的利弊，一旦有所把握，就做出裁決，力求達到目的。

雍正五年，雍正朱批指出浙閩總督高其倬辦事優柔寡斷，於是寫了一段話來訓勉他，現在來看，這個批示不僅道理講得極透徹，比喻用得很好。且文字很是優美順暢，邏輯性強。不妨全文錄下，與讀者諸君共賞：

“觀汝辦理諸務，必先將兩邊情理論一精詳，周圍弊效講一透徹，方欲興此一利，而又慮彼一害，甫欲除彼一害，而又不忍棄此一利，輾轉遊移，毫無定見。若是則天下無可辦之事矣。夫人之處世如行路，然斷不能自始至終盡遇坦途順境，既無風雨困頓，又無山川險阻，所以古人多詠行路難，蓋大有寓意存焉。凡舉一事，他人之擾亂阻撓已不可當，何堪自複猶豫疑難，百端交集，如蠶吐絲，以縛其身耶！世間事，要當審擇一是處，力行之，其餘利害是非，概弗左盼右顧，一切擾亂阻撓，不為纖毫搖動，操此堅耐不拔之誌以往，庶幾有成。及事成後，害者利矣，非者是矣。無知阻撓之輩，不屏自息矣。今汝則不然。一味優柔不斷，依違莫決，朕甚憂汝不克勝任，有關國家用人之得失，奈何！奈何！”

與其說雍正在教導部下，不如說是雍正在勉勵自己。教訓手下不要優柔寡斷，其意是在說明自己剛毅果斷。

雍正性格的剛毅果斷，表現在政治上就是決策果斷。如果對一件事情的利弊，一旦有所把握，就做出裁決。

如實行攤丁入畝，又如倡議耗羨歸公，最先都遭到廷臣的強烈反對，但正是雍正的極力堅持，才全麵推行。

雍正在推行新政策和整頓吏治期間，大批地罷黜不稱職官員，同時破格提升了不少人才，別人批評他“進人太驟，退人太速”，但雍正對此毫無顧忌，堅持到底。正是雍正的堅毅果斷，才使得他的許多重大的社會政策能延續下來。

所謂物極必反，剛毅果斷過頭，不免要急躁匆忙。

雍正少年時代就有性格不定的傾向，忽喜忽怒，性格暴躁難以控製。康熙對這四王爺的性格不敢恭維，說他喜怒不定，並教訓他要“戒急用忍”，後雍正把父親的教誨置於床前，每日揣摩思考，以“動心忍性”。

後來，雍正認為自己已過而立之年，居心行事，性格已經穩定，不再像年輕時那樣喜怒無常，特向父親說明，並請求不要把當時的諭旨記載在檔案裏。康熙同意了雍正的請求，說這十幾年來四阿哥確實沒有這種情況了，可以免於記載。

至於雍正是否已經徹底改變，或者僅僅是迫於父親威嚴而動心忍性，現在不得而知，但從其後來的執政傾向，不難看到年輕時雍正的影子。

當然，雍正是在努力改變他的急脾氣，如在儲位鬥爭時，雍正大搞佛學研究，大概也有動心忍性的意思。在當上皇帝以後，在給李紱的朱批中雍正寫道：“朕經曆世故多年，所以動心忍性處實不尋常。”

可見，雍正還是留心不犯老毛病。並且表示：“朕不甘為輕舉妄動之人主。”

看來，經多年磨礪，雍正的自控能力還是很強的。

然而，雍正的許多政策現在來看，往往有一時衝動的嫌疑。如強迫福建和廣東人學習官話，堅持到處宣講他的《聖諭廣訓》，停止浙江人的鄉會試等等，都是一時發怒的結果。並沒有通盤考慮。

對待官員，雍正更是喜怒不定，讓手下官員個個膽戰心驚。“伴君如伴虎”，此話不假，更不要說天性暴躁的雍正了。

如雍正對福建陸路提督丁士傑原是賞識提拔，後因小事遭到雍正的破口大罵，過了十幾天，雍正又重新誇獎起他來。雍正喜怒無常的性格由此可見。

著名清史專家馮爾康先生如此概括雍正的性格：雍正的自信心有助於他的堅強果敢，但是自信太過，作為皇帝，就容易阻塞言路，影響了政治的改良。

雍正的剛愎自用，當時朝中頗有微詞，說他“性高傲而又猜忌，自以為天下事無不知無不能者”，“群臣莫能矯其非”，“為人自聖”等等。

有人說雍正聽不得不同意見，不能采納臣下的建議，這有一定依據，但不完全符合事實，其實，雍正對於自己所犯的錯誤還是常常勇於承認的。

如雍正四年九月，甘肅巡撫石文焯為了禁絕私錢，建議在甘肅開爐鑄錢。雍正最初朱批不允。但不久，雍正就改變了態度。

他寫道：“禁止私錢一事，果如所議，錢法既清，而民用亦裕，區畫甚屬妥協。彼時朕慮未周詳，故諭暫緩，今已準部議矣。”

老老實實承認自己原來考慮不周全，對於一向聖明的皇帝來講，殊為難得。這樣，雍正很自然地把事情改過來。

雍正標榜說：“朕非文過飾非之人。人非聖賢，孰能無過。爾等果能指摘朕過，朕心甚喜。君子之過也如日月之食，人皆見之，及其更也，人皆仰之。改過是天下第一等好事，有何係吝。”

雍正是個為政務實的君主，不可能事事都文過飾非、剛愎自用。但是他確實有許多過於自信而匆忙行動的措施。大概是由於改革心切而又未能動員各方力量所致，他的勇於認錯也多少彌補了這點不足。

總之，雍正時代因為雍正鮮明的個性而打上強勢改革的印記，這是後人無法否認的事實。

雍正是個不折不扣的改革皇帝

社會風氣的好壞決定和影響著一個國家的前途和命運，同時也是一代政治家們政治主張成功的標誌。當時，由於吏治改革直接與現有官僚階層及眾多既得利益階層直接產生尖銳的衝突，一方不願放棄，頑抗到底是情理之中，一方雄心勃勃，箭在弦上又不得不發。並且，改革不會因為調整之中沒有武力破壞性因素，其激烈動蕩程度就會降低。相反，一場成功的改革往往就是和平狀態下的一場革命。雍正以堅定不移的決心實施變革，以強硬的手段讓所有的障礙清除掉。

雍正改革的兩大措施一是改土歸流，一是耗羨歸公。

雍正四年四月，鄂爾泰奉命對貴州府廣順州長寨用兵，不久又親至貴州，到長寨等地巡視。事定之後，在那裏設立了長寨廳（今長順縣）。長寨用兵，成為雍正時期大規模改土歸流的開端。

同年十月，雍正實授鄂爾泰為雲貴總督，並加兵部尚書銜，以利於他在轄區推行改土歸流的政策。在改土歸流的過程中，因廣西與貴州接壤，改土歸流的事務也較多，雍正於是將它從兩廣總督轄下劃出，歸雲貴總督管理。雍正六年十二月，又特授鄂爾泰雲南、貴州、廣西三省總督。

鄂爾泰受命後，奏稱廣西情形與雲南稍異，請容他酌實情去料理，辦事的速度可能遲緩一些。雍正對鄂爾泰無限信任，對鄂爾泰所奏一一照準，並說：“卿自有次第料理措置之道，實不煩朕南顧之懷也。”正是這種君臣間的充分信賴，西南改土歸流事業才能得以大力的推行。

在改土歸流過程中，滇沅土司刀瀚、沾益土司安於蕃，是一夥勢重地廣的積惡土官，他們視人命為兒戲，私占橫征，任其苛索，從而成嚴懲對象。雍正四年六月，鄂爾泰發兵擒拿刀瀚和安於蕃二人，在其地分設鎮沅州（今鎮沅縣），沾益州（今沾益縣）。同年冬天，鄂爾泰因烏蒙土司祿萬鍾攻掠東川府，鎮雄土司隴慶侯幫助祿萬鍾作歹施虐，於是命遊擊（清軍官職的一種）哈元生率軍討伐，在四川清軍一部配合下獲得全勝，即將其地改設烏蒙府（後改稱昭通府）和鎮雄州（今鎮雄縣）。這次烏蒙之役，哈元生立下戰功，雍正隨即命鄂爾泰具奏，即打報告，將哈元生提拔為副將。就是這樣，雍正對有功者必獎勵，及時提拔，使得哈元生再立新功，幾年間升至雲南提督。

雍正五年，廣西泗城土司岑映良的力量較強大，聚兵4000，耀武於南盤江以北地區。直到聞知烏蒙改土歸流的消息後，才撤兵斂跡。鄂爾泰巡察到貴州南部安籠鎮，準備對他進剿，岑映良害怕戰死，隻好投降。鄂爾泰就此又把南盤江以北劃歸貴州省管轄，設立永豐州（後改稱貞豐州，今貞豐布衣族、苗族自治縣），又改泗城為府（今淩雲縣）。到此，梧州、柳州、慶遠等地的土民，為反對土舍的酷虐壓迫而競相備糧請兵，推動了廣西苗族地區改土歸流工作的進展。從雍正六年八月至雍正八年，清軍先後在思陵州、思明等地進剿，節節勝利，遠近土司、土舍於是呈繳軍械，紛紛投降，廣西局勢至此終於穩定了下來。

雍正六年，鄂爾泰認為清理黔東南土民的諸種問題，重點應放在都勻府，其次是黎平府，再次為鎮沅，要分別輕重緩急，次第解決。於是鄂爾泰命貴州按察使張廣泗帶兵深入黎平府古州（今榕江縣）地區的古州江（今都柳江）流域、都勻府丹江（今雷山縣）地區小丹江（九股河上遊）流域和八寨（今丹寨縣），在堅決有力地鎮壓了這些地區的土舍後，順利將這些地區改土歸流。

隨著西南改土歸流的深入進行，雲南、貴州、廣西、湖南、湖北、四川六省交界地區土司、土舍在聲勢浩大的改土歸流運動的猛烈衝擊下產生社會震蕩，引發了巨大的變革，不僅這一地區的土民紛紛投奔官府，請求改流。連土司、土舍也在內外強大的壓力下，相繼呈請交出世襲印信，讓出了領地。雍正七年，六省交界地區改土歸流完成，設立了永順府，並設桑植、保靖二縣。

當永順府建立之時，鄰近的湖北容美土司田曼如心懷疑懼，先是表示自己要改惡從善，但仍恃遠自恣，依舊私征，土民怨恨，相繼逃亡。雍正命田土司進京詢問，但他拒不應召。於是雍正下令湖廣、四川總督做好進軍準備。不久，鄂爾泰奏請將容美改歸貴州，奏準後下令湖南按察使王柔、總兵劉策各赴苗疆宣諭，當地土民也投交印信令箭，催促田曼如自首。田曼如畏罪自縊死。於是清政府將田曼如家屬分別安插到別省居住。將其地改置為鶴峰州（今湖北鶴峰縣）。不久，在強大的政策攻勢下，湖北施南土司被覺悟起來的土民押交官府；忠峒土司與其他15個土司畏懼於政策，相繼趕赴武昌城，懇請歸流，於是在施南改設宣恩縣。

與此同時，四川也實行了改土歸流，將天全土司領地改為天全州、黎大所改為清溪縣，在酉陽土司領地改置縣製。

至此，作為雍正時期的一項重大舉措，西南地區改土歸流基本完成，改流後的土司遠離原來的領地，安插到別處，而改流後的土民負擔減輕，成為最大的獲益者。土民自報田產，然後計畝征銀，革去了“有田無糧，無糧輸賦”的弊病。改流後的原土司、土舍地區與內地政治、經濟聯係密切了，文化也相應得到了發展。

雍正八年，鄂爾泰在雲、貴邊界築橋，由於這一年是庚戌年，雍正皇帝於是將其命名為“庚戌橋”，以紀念鄂爾泰推行改土歸流政策的功績。雍正大帝對鄂爾泰給予高度信任，君臣相合，是改土歸流能夠順利完成的因素。這種信任，從雍正皇帝對鄂爾泰所說的那句“有何可諭”，即可看得出來，君對臣如此信賴，成為盛傳一時的佳話，如此，改土歸流之事能辦不好嗎？

在改土歸流中，發揮作用的命官首推鄂爾泰，次為哈元生、張廣泗等。九年，雍正皇帝頒詔說：鄂爾泰為軍機大臣、大學士，賞賜伯爵。對哈元生不秩拔擢，召見時解衣賜之，命其為軍機大臣。把張廣泗由知府重用為巡撫。

耗羨是一種附加稅。清初，官吏薪俸低，不足以養家饣胡口，辦公費不足，督撫索取節禮，而囊中羞澀拿不出錢，地方官吏便通過增加田賦來增加收入。這種收入就叫“耗羨”或“火耗”。這種任意加賦的做法，增加了農民的負擔，也助長官吏的腐化。康熙帝認可這種做法，於是耗羨問題沒能解決。雍正二年，山西巡撫諾岷請求將全省一年所得耗銀提解司庫，耗羨歸公，以20萬兩留補無著，其餘分給官員。六年七月，雍正帝令各省全麵辦理養廉，一麵又嚴辭禁止各種陋規。以後火耗一分為三：一份給地方官養廉，一份彌補地方虧空，一份留地方公用。這樣，既增加了財政收入，又有助於廉政。

雍正的兩項舉措把中央集權推向高峰

似乎可以這樣說，雍正在順治以後的所有皇帝中是采取有效的改革創新措施最多的。中國曆史上的改革家並不少，但是由帝王親自設計、主導的改革卻不多見，因為有改革的意識未必有改革的勇氣，有改革的勇氣未必有主導改革的見識。雍正有意識、有勇氣、有見識，所以，他主導的兩項極富創新意義的改革得以順利推進，並影響了中國曆史的進程。

先說一說軍機處的設立。

清代的中央機構大致可分為中樞機構、執行機構、監察機構、特殊機構4部分。中樞機構負責協助皇帝處理軍國大政，包括議政王會議、內閣和軍機處。軍機處是清代最重要、存在時間最長的中央最高輔弼機構，然而在成立時間上，學術界尚有分歧，有雍正四年、七年、八年、十年說。大部分學者認為，雍正七年（公元1729年），清廷對西北準噶爾用兵，為方便皇帝隨時召見大臣研究軍政大事並能保守軍事機密，在隆宗門內設置“軍機房”，作為臨時軍事指揮機構。雍正十年（公元1732年）軍機房正式改稱“辦理軍機處”，簡稱“軍機處”。準噶爾叛亂平定後，本應裁撤軍機處，但因它便於發揮君主專製獨裁，承旨辦理機務，取代議政王大臣會議，剝奪了諸王議政的權力，結果不但未被撤銷，反而進一步擴大了軍機處的權力，使其成為處理全國軍政大事的常設核心機構，成為淩駕於內閣之上的國家真正的政務中心。

軍機處的主要職責是：撰擬諭旨和處理奏折；議大政，議後提出處理意見，奏報皇帝裁奪；讞大獄，參與重大案件審擬；參與對重要官員的任免和考核；隨侍皇帝出巡，奉旨出京查辦事件等。

軍機處的職官有軍機大臣，俗稱“大軍機”；軍機章京，俗稱“小軍機”。軍機大臣由皇帝從滿、漢大學士、尚書、侍郎等官員內特選，有些也由軍機章京升任。軍機大臣的任命，其名目為“軍機處行走”，或“軍機大臣上行走”。所謂“行走者”，即入值辦事之意。為首者稱為“領班”，亦稱“首樞”。凡被選入軍機處的，都是皇帝的親信，完全聽命於皇帝。皇帝通過軍機處將機密諭旨直接寄給地方督撫，稱為“廷寄”；各地督撫也將重大問題徑寄軍機處交皇帝審批，稱為“奏折”。中間既不再經過內閣這道手續（“明發上諭”仍通過內閣下達），對軍國大政的處理更無需議政王大臣會議的議決。軍機大臣沒有定額，軍機處初設時為3人，以後增加到四五人至八九人，最多至11人。軍機章京初無定額，至嘉慶初年，始定為滿、漢章京各16人，共32人，滿、漢章京又各分兩班值班，每班8人。軍機章京的任命，稱為“軍機司員上行走”，或“軍機章京上行走”。軍機大臣須每天值班，等候皇帝隨時召見。當天必須處理完畢下麵送達的奏章，以保證軍機處處理政務的極高效率。宣統三年（公元1911年）責任內閣成立後，軍機處被撤銷。

雍正設立軍機處，是為了將權力高度集中於己手，因此，在設立軍機處的同時，他又製定了一些製度限製軍機處的權力。如把“辦理軍機處”銀印收貯內廷，凡需鈐印的文件，須由值班章京親到內奏事處“請印”，用畢繳回。又如實行“廷寄”的辦法，即“凡機事慮漏泄不便抄發者，則軍機大臣麵承撰擬進呈，發出即封入紙函，用辦理軍機處銀印鈐之，交兵部加封，發驛馳遞”。這樣做減少了中間環節，便於皇帝直接指揮地方官吏。可以說，軍機處的設立是皇權高度集中於皇帝手中的一個重要標誌。

與此同時，雍正又在太和門外設立了稽查欽奉上諭事件處，稽查、督促皇帝交各部院、八旗辦理的事情。其管理大臣仍由滿漢大學士兼任。這個機構的設立有助於各項上諭的落實。自此之後，各部院衙門，凡有欽奉上諭特交事件，當天就要交稽查處查核，每月還要檢查存案，年終再行匯奏。這樣，皇權的運用和發揮有了進一步的保證。

議政王大臣會議於乾隆五十六年（公元1791年）廢止了，內閣變成隻是辦理例行事務的機構，一切機密大政均歸於軍機處辦理。軍機處總攬軍、政大權二端，真正成為執政的最高國家機關。軍機大臣無日不被召見，無日不承命辦事，出沒於宮廷之間。皇帝行動所到的地方，軍機大臣也無不隨從在側。軍機處在權力上是執政的最高國家機關，而在形式上始終處於臨時機構的地位，不像正式國家機關的樣子。軍機處辦公的地方不稱衙署，僅稱“值房”。軍機大臣的值房稱為“軍機堂”，初僅板屋數間，後來才改建瓦屋。軍機章京的值房，最初僅屋一間半，後來才有屋五間。軍機處也無專官，軍機大臣、軍機章京都是以原官兼職，皇帝可以隨時令其離開軍機處，回本衙門。軍機大臣既無品級，也無俸祿。軍機大臣之任命，並無製度上的規定可供遵循，完全出於皇帝的自由意誌。軍機大臣的職務也沒有製度上的規定，一切都是皇帝臨時交辦的，所以軍機大臣隻是承旨辦事而已。這些都說明軍機處是皇帝集權的最好的工具。

另一項舉措是密折製的創新與完善。

告密，向來為君子所不齒，因為這是不正當的手段。可是在雍正屬下官員互相告密卻是官員的常課，被視作為本職工作的一部分。雍正二年，封疆大吏浙閩總督覺羅保、山西巡撫諾瑉、江蘇布政使鄂爾泰、雲南巡撫楊名時突然遭到雍正嚴厲的斥責，緊接著宣布停止他們給皇帝上奏的權利。作為一個封建官僚，除了降罪撤職，再也沒有什麽比被剝奪其參政言事的權利更為嚴重了。那麽，他們是為何事獲罪的呢？原來，覺羅保們是因為向外人透露給皇帝奏章的內容被懲罰的。這種不得讓第三者知道的奏章，不是題本、奏本，而是雍正朝的一種特殊的文書製度——密折。

古代時，臣對君的報告名目繁多，常用的有章、表、議、疏、啟、書、記、劄子、封事等。清代沿襲前明製度，用題本和奏本兩種形式。題本是較正式的報告，由通政司轉送內閣申請擬旨，再呈送皇帝，手續繁複，又易泄密。奏本不用印，手續較簡，但也要做公文旅行，毫無機密可言。密折的要旨就在一個“密”字，它由皇上親拆親行，任何第三者都無權拆看，有很強的保密性。因此，雍正登基的第14天，便下了一道收繳前朝密折的諭旨，使密折逐步形成了一種固定的文書製度。在雍正欽定的規章裏，從繕折、裝匣、傳遞、批閱、發回本人，再繳進宮中，都有一定的程序。按照密折的內容，分別規定用素紙、黃紙、黃綾麵紙、白綾麵紙四種繕寫，並使用統一規格的封套。密折須本人親筆，不得外傳，否則治罪。臣工繕寫完後，加以封套、固封，裝入特製的折匣，用宮廷鎖匠特製的銅鎖鎖住，坊間鎖匠配製的鑰匙是絕對打不開密折匣的。

在密折的內容上，較之以前更為豐富了，最重要的是他們利用它商討政務。雍正皇帝說：“本章所不能盡者，則奏折可以詳陳；而朕諭旨所不能盡者，亦可於奏折中詳悉批示，以定行止。”臣下可以將拿不準的問題提出來，請皇帝裁奪；皇帝對不了解的或不懂得的問題，可以詢問臣下，以增長見識，做出決斷。雍正朝的許多重大政事，如前述的攤丁入畝政策，就是在雍正與黃炳、李維鈞等疆吏、中央九卿間通過密折反複籌商而最後定下來的。

自雍正把密折製度化以後，地方官有機要事務都撰擬奏折，經過皇帝朱批，認可了，才寫題本做正式報告。這樣題本就成了官樣文章，價值大大降低。密折代替了原來題本的作用。官員上密折的也越來越多，使它成為主要的官方文書。這一製度堅持到清末。

給皇帝上密折是一種特權更是一種榮譽。現存最早的奏折是康熙三十二年的奏折。當時有資格上奏的隻是由中央派到地方上的常設官員，他們大多是皇帝家臣。如江寧、蘇州織造。終康熙一朝密奏者隻有百餘人。而雍正朝卻多達1100多名，並逐步擴大到各省督撫、藩、臬、提、鎮等。何等官職才有資格密奏，誰也說不清。與其說依品級，不如說是與皇帝的關係而定。到了雍正後期，甚至連知府、同知副將等一些微職也可特許準奏。

上密折是特權，有權力就有義務，臣子們在洋洋得意於自己恩寵的同時，不知不覺中把前程也付之於這一奏折了。奏折的內容千殊萬別，上自軍國要務，下至身邊瑣事，無所不包。雍正朝的密折不但用來陳事，還用來薦人。雍正對官員的選用、罷黜極為留意，他曾一再透露：“朕惟治天下之道，首重用人。”雍正考察地方的吏治，著重點是對地方的官吏的檢查。他給官員授權，允許越境奏事；可以越級監視，上下牽製，這種方法使雍正了解到很多的情況。諸如地方政事的好壞，官員中誰認真負責，誰搪塞敷衍。也使為官者人人震懾，不敢輕蹈法網。但是，雍正很講究體製，他不允許下級超越職權。他一再告誡臣子：“今許汝密折奏事，切毋藉此挾製上司，而失屬官之體。”

密折作為君臣間的私人通訊，可以無話不談；臣下獻議，皇帝先睹為快，可以通達下情，直接批上自己的意見；國家有所興榮，臣下有不同看法，也可以婉轉諫勸。密折製隻是一種文書製度。它雖是無形的，但比之某個官衙的設置所產生的影響，卻遠遠超出一般的衙門的興廢。

　　§§第五編 反思進退方圓的學問