中國製造業投資研究

第二節 財政政策與製造業投資

　　財政政策是指國家通過財政收支總量和結構的變化進行宏觀經濟調控，使經濟目標得以更好地實現的經濟政策。其職能是穩定經濟，也就是保證國民經濟平穩運行，避免失業和通貨膨脹等經濟病症。政府可以通過購買支出、稅收、轉移支付等財政政策手段來影響社會總需求，進而達到促進經濟穩定發展的目標。財政政策影響製造業投資，包括以下三個方麵：一是支持發展先進製造業，促進製造業投資方式的轉變，促進製造業產業結構優化升級，增強經濟長期發展的後勁；二是通過支持建設資源節約型和環境友好型社會，立足於資源各個環節的“開源”、“節流”和“保護”，製定實施支持循環經濟發展的財稅政策；完善汙染者“付費”製度，健全生態補償機製，這樣可以固化製造業投資成本，減少跟風投資和衝動投資；三是著力促進製造業自主創新。加大支持科技體製改革與投入力度，支持自主創新，推動科技重點領域和關鍵環節取得突破，推進產、學、研相結合的技術創新體係建設；完善財稅扶持政策，引導企業增加科技投入，建立促進企業自主創新的財稅製度。

　　一、財政政策調控製造業投資的目標以及政策工具

　　世界各國的發展史表明，經濟發展的過程就是結構不斷變化的過程。在加速工業化、城市化階段，結構的變化更為劇烈。隻有按照經濟發展的規律，主動解決投資結構失衡的問題，自覺推動投資結構的轉變，才能不斷地為經濟發展創造新的需求，提供強大的動力，培養新的經濟增長點。我國經濟雖經過了20多年的持續、平穩、快速增長，但經濟結構積累的矛盾日益突出，成為影響國民經濟持續、平穩、快速增長的主要障礙。因此，政策目標的設定取決於政策的目的，財政政策的目的可分為直接目的和最終目的。正是政策目標的矛盾性和作用的有限性的客觀存在，使得一個政策根本就不可能同時實現兩個以上的經濟目標。就我國目前的財政政策對製造業投資的影響來說，就是通過財政政策支持大力投資高新技術產業的發展，增強自主創新能力，推進投資結構優化進而實現產業結構升級，轉變經濟增長方式。

　　財政政策目標的設定要有利於製造業投資的穩步發展。財政政策作為主要的宏觀經濟政策之一，其作用主要是穩定經濟，最終目的是促進社會進步和發展，構建一個和諧社會。對於製造業而言，財政政策可以通過總量調節、結構調節和利益調節來達到對製造業投資的調控目的。這些調節可以通過財政補貼、稅收以及支出結構的變化來實現。如可以通過對不同行業給予補貼或稅收優惠不同的支持力度，引導製造業的投資結構發生變化，並且實現優化和高級化產業結構的目的。

　　稅收中性是西方稅收學界所倡導的稅收原則之一，是指國家征稅以不幹預市場經濟運行，平等對待一切納稅人為目標的稅收製度。在實現方式上，一是對效率原則的強調，即征稅有可能帶來效率損失，由此要求政府征稅應盡量減少對經濟個體行為的不正常幹擾，一個理想的稅收製度應是超額負擔最小的製度，其評價依據是課稅對消費選擇和生產決策的影響程度；二是對普遍原則的強調，即對價值增值普遍征稅，也就是對所有經濟活動按統一稅率普遍征稅。政府征稅改變了生產者的生產選擇，具體來說有稅收對生產者的替代效應和收入效應。下麵以稅收為例探討財政對製造業投資的影響。1998年以來製造業的稅收情況。

　　製造業的稅收（銷售稅以及附加和增值稅之和）一直占全國稅收比例的30%左右，而且增值稅的數量幾乎是銷售稅及附加的兩倍。這一方麵說明了製造業稅收對國家財政的貢獻很大；另一方麵則說明通過稅收政策來加強和選擇對製造業投資的引領作用的餘地很大。這些數據雖然是各地招商引資過程中給予了種種優惠政策以後的數據，但是從稅收製度的設計角度講，比如通過差別稅率和稅種的考慮來限製或鼓勵製造業的投資活動，是本書所強調的稅收調節製造業投資的含義。

　　二、利用財政政策工具調節製造業投資的實現途徑

　　為了適應經濟全球化以及技術進步的快速發展，應該充分發揮各項財政政策的作用，以市場為導向，以企業為主體，以技術進步為支撐，依靠現有的製造業投資基礎，在進一步發揮勞動密集型製造業的比較優勢的同時，積極發展高新技術製造業，形成新的比較優勢，大力支持製造業結構的優化升級，努力提高製造業的整體素質和競爭力。利用稅收調控投資，可以通過稅法調整稅種和稅基，如對高耗能產品（鋼鐵、電解鋁、鐵合金等）出口退稅的降低有助於降低這些產業對投資的吸引力；提高製造業投入品（包括土地、能源、水、基礎設施及環境）的價格及相關稅收，可以促使企業慎重投資。

　　1.增加對部分傳統製造業技術改造的財政投入，推動製造業升級

　　當前及今後一個時期，傳統製造業在我國仍然具有廣闊的市場，仍然是我國綜合經濟實力的重要支柱。因此，依靠現有的製造業基礎，增加對傳統製造業和技術改造的投入支持，就成為財政支持製造業結構調整和優化的重要內容。首先，加大財政技術改造投入，提高企業技術水平。支持企業的創新與改造，更好地消化和應用先進技術，逐步實現重要行業關鍵技術從消化和引進為主轉向以自主開發為主，優化技術結構和產品結構。其次，通過財政貼息、稅收優惠、銀行信貸等手段，帶動企業增加科研投入，提高企業科技轉化為生產力的能力，並積極鼓勵企業采用高新技術和先進適用技術，提高製造業企業的工藝技術和裝備水平。如企業采用新技術的大型機器設備可以享受加速折舊的財務核算辦法，或是研究和采用新技術的費用可以列入稅前抵扣等。最後，加速增值稅從生產型向消費型的轉型改革，提高企業購買固定資產的進項稅額的抵稅比例，促進企業加強技術改造以及采用新技術。

　　2.為振興裝備製造業提供財政扶持與稅收優惠，為傳統製造業技術改造提供裝備

　　大力支持裝備製造業，既是傳統製造業改造的重要內容，也是傳統製造業改造的重要前提。為此，建議將裝備製造業的重大工程和技改項目列入國家固定資產投資或技術改造的項目計劃中，予以重點支持，努力提高技術準備的自主設計水平和製造水平。此外，要加大相關製造業的投入力度，帶動並支持提高重點技術和項目的國產化程度，投資和持續支持功能性製造業的發展，如以信息技術為基礎的具有先進製造技術水平的重大裝備等。

　　3.積極支持發展高新技術製造業，為傳統製造業改造提供技術支持

　　加強對高新技術發展的支持是財政促進製造業結構優化的重要內容。首先，國家財政要加大科技投入，使R＆D經費增長速度高於GDP的增長速度。在當前我國高新技術發展總體水平不是很高而且財力有限的客觀情況下，我們可以有選擇、有重點地加快電子信息、生物工程和新材料等高新技術製造業的發展，集中資金大力支持傳統製造業突破發展過程中的“瓶頸”。其次，明確財政支持企業科技創新的政策，增強企業科技創新的動力。如直接提供科技投資支持或津貼、稅收優惠政策，比如允許將R＆D支出在稅前列支，對高新技術企業予以稅收優惠，允許加速折舊，對傳統製造業的投資或設備更新予以稅收減免等。

　　4.抓住國際、國內信息革命浪潮的良好機遇，加速發展信息製造業的投資

　　對一些重點行業，財政應根據財力可能，加大投入力度，促使其采用信息化技術。對一般性企業、行業采用信息技術要加強政策的引導和扶持，如稅收優惠、抵免、加速折舊等，加大支持力度。國家財政要鼓勵企業提高信息技術的應用水平，要通過微電子、計算機、網絡技術的應用，推動傳統製造業研究開發、設計、製造及工藝技術的變革；重視和支持新經濟的發展，扶持重點企業加快建立電子商務方案和采用先進物流管理方式。促進信息產品與傳統產品的融合，將一種“虛”的信息和技術建立在相應的實體經濟的基礎上。

　　5.根據國家產業調整的方向對相關行業采取不同的稅收政策

　　在稅收優惠的政策上，從地區優惠為主轉向產業優惠為主；在產業優惠的基礎上，要適應建設資源節約型、環境友好型社會和轉變經濟增長方式的要求。稅收政策應有助於改變不合理的製造業投資結構，體現出稅收對資源利用和環境保護的激勵與懲罰機製，糾正製造業投資過程中能源的高投高耗，減少對資源、環境、生態的破壞。為此，要建立稅收政策的行業導向機製。我國的經濟結構調整要按行業來進行，相應的稅收政策的調整也要根據行業來推進。通過減免稅的辦法引導銀行或民間資本投入製造業，以加快設備更新速度，提高製造業產品檔次。對符合國家產業政策的製造業高科技企業實行一定的財政貼息，以帶動我國科技產業的成長，增強企業自主創新能力，促進我國整體的科技進步和經濟的集約型增長。對於部分國際大財團參股的技術裝備製造業領域、高新技術產業領域和關係到製造業基礎的加工製造業領域的項目投資，可以有選擇地給予財政支持。

　　6.利用發行建設國債支持製造業的發展

　　國債運作體現了政府政策意圖，可以直接針對製造業的調整決定發行規模的擴張或收縮。目前，我國的國債發行額的累計餘額占GDP的比重不高，可以適當擴大發行規模。另外，財政貼息政策對帶動民間投資、促進製造業產業結構調整，也有重要作用。財政貼息政策不僅作為政府補貼的形式之一，用以調整分配關係，更有意義的是將其視為重要的經濟杠杆，直接用於生產環節上，增強企業的造血功能。它的直接效益是降低生產成本、增加贏利。通過財政貼息可以帶動更多的民間資本投資國家鼓勵發展的製造業。