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四、君主立憲
（一）楊度與革命黨關於處理國內民族問題的爭論
前麵已經討論了革命黨和立憲派論戰的中心問題是民族問題，也正是在處理國內民族問題上的不同看法，導致了楊度與革命黨人分別選擇了君主立憲政體和民主立憲政體。
楊度主張立政黨謀開國會，改造放任專製的政府為負責任的政府。國會是國民選舉代表議商國政的機關，凡是專製國家，無論君主、民主，都不能有真正的國會。所以，國會製度和立憲製度實為表裏之用，非有立憲的國家不能有國會，非有國會的國家又不成為立憲。如果有真正的國會，則成為立憲的國家，那麽君主立憲和民主立憲其實並未有實質的差別，“苟非其國中有特別之理由，如上所陳蒙、回、藏等問題者，則君主與民主之問題，實無所容其爭論也。”也就是說，倘若不牽涉到國內的民族問題，楊度及立憲派與革命黨之間的君主民主之爭是無從發生的。
楊度認為，分析中國當時應該采用何種立憲政體，可以從哲理、法理和事實三個方麵進行討論，但由於世界上的哲理和法理都沒有一定的標準，用哲理和法理討論的辦法不能解決現實的問題，隻能徒滋紛議。也就是說，中國采用何種政體主要應取決於當時的事實。楊度認為從當時事實上而言，中國隻能行君主立憲，而不能為民主立憲，如果實行民主立憲，則會發生兩個困難問題，“一曰蒙、回、藏人之文化不能驟等於漢人，二曰漢人之兵力不能驟及於蒙、回、藏人。”如果這兩個問題能夠解決，則中國可以實行民主立憲；但如果無法解決，不僅民主立憲不能實行，中國也會因此而亡。
楊度根據甄克思的社會發展理論，指出中國各民族的發展程度不相同，“蒙古尚在遊牧時代，西藏尚在遊牧和耕稼過渡時代，回部尚在耕稼時代。其所處者皆為宗法社會，故其所持者皆為民族主義，迷信其不進化之宗教，以排斥異種之人。”實行君主立憲將有利於少數民族的發展，促成中華民族觀念的形成：
蓋蒙、回、藏既皆尚在宗法社會遊牧種人耕稼族人之程度，則共和約法必非彼所能知。彼其由服從種教，進而能服從君主，已為由宗法社會進入國家社會之初級，不可不謂之進化。變詞言之，即由種族即國家之觀念，進而有君主即國家之觀念，不可不謂之進化也。然其進化之程度猶不過如此，則借君主立憲之製，使舉國會議員而行以中國語條件之製。其始也，姑以去其種族即國家之觀念；其繼也，乃能去其君主即國家之觀念，而後能為完全之國民，庶乎中國全體之人混化為一，盡成為中華民族，而無有痕跡，界限之可言。
楊度希望通過君主立憲來促進國民全體的發達，使國內各民族在程度上不僅一律平等，而且享有相同的政治權利。
楊度反對革命黨人所提出的處置國內蒙、回、藏等少數民族的辦法，主張在滿、漢平等之外，又加上蒙、回同化，“予之主張蒙、回同化者，不僅以此增蒙、回、藏人之幸福，亦且以此增進滿、漢人之幸福。變言之，即所以增進國民之幸福，乃以蒙、回、藏與滿、漢平等為目的，而非以蒙、回、藏與滿、漢不平等為目的也。”楊度提出應以文化為標準促進蒙、回等民族的同化，而不應實行革命黨人倡導的等級製度或期限製度。楊度所說的文化標準是以中國語為條件的製度，先規定不通中國語的人有選舉權但沒有被選舉為議員的資格，隨著通中國語的人逐漸增多後，再規定不通中國語的人沒有選舉權和被選舉權，“則中國語條件之製，乃一方為議會用語統一計，一方為國民文化統一計，一方又為蒙、回、藏人伸張權利之便利計也。”這樣既有利於民主製度的順利推行，又能避免因種族問題而損害國家利益。
至於民主立憲黨所深惡的君主，有憲法的限製，不能為善，也不能為惡，隻是高拱於上作為名義上的國家元首而已。在外患日迫、競爭方烈之時，為了去除掉一個不能為虐的君主，而無故擾亂社會危害國家，“國民不僅將群以為不必，亦且將群以為不可矣。”也就是說，實行君主立憲對當前的國家利益更有利：
若夫今日之中國，滿、漢雖可平等，蒙、回驟難同化，列國既皆環伺，各族易致分離。君主立憲之製，雖曰幼稚乎，然而非此必不能以圖存也。夫滿、漢平等，蒙、回同化，所以完成君主立憲之製。然不立憲，又無以實行滿、漢平等，蒙、回同化之策，此予所以視滿、漢平等，蒙、回同化，為與君主立憲有密切之關係者也。民主立憲製度的實行不但不利於這些問題的解決，而且還有可能造成國內分裂，並且引起外國的瓜分。
民族的定義在當時各家學說不同，但大致主要有血統說和文化說兩種，民主立憲黨有些人采用血統說主張排滿，有些人采用文化說不主張排滿，所以民主立憲黨內部提出了兩種解決民族問題的辦法。楊度認為如果從民主立憲黨欲建立的新國家為中華民國來看，則所謂的以民族主義為手段，實際上是文化的民族主義，而不是血統的民族主義。楊度指出如按文化民族主義立論，滿、漢民族實際上可說是同一民族：
今人必目中國最舊之民族曰漢民族，其實漢為劉家天子時代之朝號，而非其民族故有之名也。中國自古以來有一文化較高、人數較多之民族在其國中，自命其國曰中國，自命其民族曰中華。即以此義求之，則一國家與一國家之別，別於地域，中國雲者，以中外別地域之遠近也。一民族與一民族之別，別於文化，中華雲者，以華夷別文化之高下也。即此以言，則中華之名詞，不僅非一地域之國名，亦且非一血統之種名，乃為一文化之族名。故《春秋》之義，無論同姓之魯、衛，異姓之齊、宋，非種之楚、越，中國可以退為夷狄，夷狄可以進為中國，專以禮教為標準，而無親疏之別。其後經數千百混雜數千百人種，而其稱中華如故。以此推之，華之所以為華，以文化言，不以血統言，可決知也。故欲知中華民族為何等民族，則於其民族命名之頃，而已含定義於其中。與西人學說擬之，實采合於文化說，而背於血統說。華為花之原字，以花為名，其以之形容文化之美，而非以之狀血統之奇，此可於假借令意而得之者也。若以此而論，今日之中華民族，則全國之中除蒙、回、藏文化不同，語言各異而外，其餘滿、漢人等，殆皆同一民族。
對楊度的這種解釋，章太炎並不讚同，專門寫了一篇《中華民國解》來駁斥楊度一曰：未明於托名標識之事，而強以字義皮傅為言。夫“華”本華山，居近華山而因有華之稱。後代華稱既廣，忘其語原，望文生訓，以為華美，以為文明，雖無不可，然非其第一意。…縱令“華”有文化之義，豈得曰凡有文化者，盡為中國人乎？…特以同有文化，遂可混成為一，何其奢闊而遠於事情耶？
二曰：援引“春秋”以誣史義。是說所因，起於劉逢祿輩，世仕滿洲，有擁戴虜酋之誌，而張大“公羊”以陳符命，尚非“公羊”之舊說也。…蓋“春秋”有貶諸夏以同夷狄者，未有進夷狄同諸夏者。
三曰：棄表譜實錄之書，而以意為衡量。如彼謂混淆殊族至千百種，曆久而稱中華如故是也。夫言一種族者，雖非銖兩衡校於血統之間，而必以多數之同一血統者為主體。何者？文化相同，自同一血統而起，於此複有殊族之民，受我撫治，乃得轉移而翕受之。若兩血統立於對峙之地者，雖欲同化莫由。…夫不知中華之名義，斯所以有三惑也。
章太炎的這些駁斥是非姑且不論，他的用意顯然還是證明滿族和漢族並非同一民族，強調革命黨排滿革命的正當性，
楊度總結了民主立憲黨在機關報上所提出的解決民族問題的辦法，一是以民族主義為手段，這種方式比較野蠻，楊度認為“乃宗法社會之物，而為近世國家社會之所無”；另一種是不以民族主義為手段，對各少數民族既不壓製，也不排斥，而是與他們聯合成立國家，這種方式比較文明。
楊度分析民主立憲黨采取的以民族主義為手段的解決辦法，處理蒙、回、藏等民族有兩種策略，一為壓製策，一為分立策。就壓製策而言，當時革命黨人聲稱如果蒙、回、藏等族言語風俗漸能通變，“而以其族醇化於我，吾之視之，必非美國之視黑民。”也就是說如果未能醇化於我，將不得不以黑民相待。楊度批評這種政策既不合人道，也無法實現：
此即因中國地域與種族之現象，非各種人雜居一地，而為各種人分居各地故也。各種人既分居各地，則彼此各為其地之主，漢人之不能強蒙、回、藏地以入其版圖，猶之蒙、回、藏人不能強漢地以入其版圖耳。種族與土地之現狀如此，而謂舊政府已去，彼之服從關係已斷之頃，而忽焉以此等級製度，使彼族下於此族，吾知其必盡起而抗之矣。若欲強能之，則除非以兵力從事。…彼之宗教觀念、種族觀念中，惟知迷信與服從而已，非兵力不足以致之。…此因蒙、回、藏人之文化，不能驟等於漢人，漢人之兵力，不能驟等於蒙、回、藏人之原因，而致壓製策不能行之結果也。
楊度在批評革命黨的壓製策行不通後，接著指出分立策也同樣不可行。民主立憲黨認為如果蒙、回、藏等民族“奮欲自離，則我當降心以聽”，“於是中國固有一統土地，必當分裂為數國，蒙、回、藏地各為一國，與漢人所組織之國家彼此不相統屬。”在各列強環伺的情況下，各族將無法保全領土，分離的土地必為列強所占據，“直以內部瓜分之原因，而得外部瓜分之結果矣。”也就是說分立策不可行。
革命立憲黨還有一種比壓製策和分立策較為文明的方式就是聯合策，也就是說對蒙、回、藏等族既不壓製，也不排斥，而是與之聯合成立國家。楊度批評這種策略，“貌似圓明，而其實猶不如以民族主義為手段者反為截直，”因為各民族之間程度不等，直接與他們進行共和憲政的聯合，是一種過於理想的想法，單是議會中用何語言就會產生很大問題：
吾知主張聯合蒙、回、藏以行民主立憲者，若議員不必用中國語，則是於開設國會以後，促漢、蒙、回、藏之分裂；若議員必用中國語，則是於開設國會之嫌，促漢、蒙、回、藏之分裂，二者無一可者也。
也即是革命立憲黨人的聯合策同樣行不通。楊度的主張是，保存固有的君主，“而行中國語條件之製”，這樣可以減少他們的抵抗力，逐漸提高他們的民族程度，而最終達到國內各民族一律平等，共同實現憲政的目的。
楊度係統分析了民主立憲黨人所有處理民族問題的辦法都行不通，也就是說蒙、回、藏問題非民主立憲黨所能解決，這即為中國當時必須實行君主立憲的原因：
欲保全領土，則不可不保全蒙、回、藏；欲保全蒙、回、藏，則不可不保全君主，君主既當保全，則立憲亦但可言君主立憲，而不可言民主立憲。此予所以主張立憲之唯一理由也。
這段話清楚地說明，楊度堅持君主立憲既不是什麽“階級的局限性”，也不是他對專製君主有什麽偏愛，而是他認為這樣才能最恰當地處理國內的民族問題，既不會導致國家的分裂，也符合國家的利益和國內各民族的利益，還能真正達到憲政的目的。而且在楊度所主張的君主立憲政體裏，君主隻是一個高拱於上的符號，雖然享有國家元首的名義，但無任何實際的權利。也就是說，楊度是希望建立虛君共和製的君主立憲政體。
楊度對民主立憲黨處理國內民族問題辦法的批評，受到了民主立憲黨的反駁。章太炎在看過楊度的批評之後，對民族問題又有了一些新思考，提出了處置國內各民族的辦法，“中國以先漢郡縣為界，而其民謂之華民。若專以先漢郡縣為界者，則蒙古回部西藏之域，不隸職方，其經營誠宜稍後。”章太炎認為即使不能恢複“先漢之舊疆”，也要以“明時直省為根本”，按照這一標準，他擬定了所設想的中華民國的範圍：
故以中華民國之經界言之，越南、朝鮮二郡，必當恢複者也；緬甸一司，則稍次之；西藏、回部、蒙古三荒服，則任其去來矣。
章太炎在種族思想的作祟下，如此迂腐不堪地謀劃軍國大業，顯然不太切合實際。而且自以為“任蒙、回、藏三荒服”去來，並非楊度所批評的壓製策：
夫曰醇化以後，則不與美國之視黑民等者，謂其得預選舉，見之行事，不以空言相期耳；非曰其未醇化以前，則特定區劃，逾之者斬殺唯命也。未醇化以前，固無得預選舉之事。
反過來批評楊度所提出的以中國語為條件的辦法行不通，“專以言語同化者，必不足以參通國之政也。”章太炎提出可行的辦法是，“惟令三荒服，各置議士，其與選者，惟涉彼部之事則言之，而通國大政，所不與聞，則差無弊害耳。”至於滿人，則連出任議員的資格都沒有，“宜俟革命以後，盡裁甲米，退就農耕，乃始為與漢人同化，然後得與中國之政治耳。”接著章太炎譏評楊度搖唇鼓舌大言自肆，連吏治民生而不知，對他的金鐵主義論大加攻擊：
金鐵主義論者，一與僅知語言之滿洲人，再與僅知語言之三荒服人，誇言平等，而忘利害中失之端，其症結非難破也。…夫講求吏治，至纖至悉，又必履行經驗而後得之，非搖唇鼓舌大言自肆者所能為。至言立憲則不然，剿襲講義，粗涉政書，言之至易，而比於講求吏治者為名高。金鐵主義論者，蓋聞其風而興起矣，彼見滿洲政府近時所注意者，無過聚財講武兩端，而於吏治得失，民生隱曲，曾不一語及之，以為由今之道，無變今之俗，但使國會成立，籠罩群生，則中國以足以治。誠如事，則彼所謂憲政者，金雲鐵雲而矣，其去漢唐盛時專製之政，何其遠耶？
通過上述章太炎對楊度的駁斥可知，章太炎並沒有把握住楊度金鐵主義論的真實內涵，除批評楊度以開國會解決一切的想法有些道理外，其餘大都站不住腳。不過章太炎卻認為是楊度不懂吏治得失和民生隱曲，才提出“選舉可及於惰民”、滿人可以充任議員的辦法。章太炎主張在蒙、回、藏未醇化時，“宜分部為三，各設一總督府”，並解釋總督是專為荒服設立的。經過二十年的治理後，“而其民可舉於中央議院。若是則兩不失平等，亦無不知國事而妄廁議政之位者。”楊度批評章太炎任蒙、回、藏去來的分立策，會因內部瓜分的原因，導致外部瓜分的結果。章太炎則針對這一批評指出無論革命能否成功都不會遭到瓜分：
且使革命不成，則滿洲政府固在，而回部無以自離，固無瓜分之道；革命果成，取此深根寧極之政府而複滅之，其兵力必非猶人而已，縱不足以抵抗歐人，然其朝氣方新，威聲遠播，彼歐人之覘國也，常先名而後實，自非吹而可僵者，亦未至輕召寇仇，為勞師費財之舉。
章太炎的這一解釋無疑過於樂觀了。章太炎設想“若三荒服而去其一，餘二者固未必自離，若三荒服而一切同化於吾，則民族主義所行益廣。”並且“反手可複”對朝鮮、越南和緬甸這“兩郡一司”的統治，這樣就完全恢複了“先漢之疆域”，中華民國於是也真正成立了。
民主立憲黨人中除了章太炎駁斥楊度外，此外尚有汪東等人撰文反駁。汪東列出三條必須革命的理由：種族傾軋不可不革命，政府恣肆不可不革命，外人覬覦不可不革命。汪東把種族問題放在了第一位，認為必須先解決國內的種族猜忌問題。他所提出解決一國“數種雜處、不相為謀”的辦法有兩個途徑，其一是同化：
然此惟一平和來者，乃可雲是，否則兩族之文化相等，亦能歙合無間。滿洲之於二例，與前者相反，與後者不具，其不能同化，若上所言，蓋勢也。
其一則為分離。汪東認為滿洲不能與漢族同化，自然覺得分離是最好的辦法，“滿洲文物樸野，與之分離，決不為損。”在他看來，把滿洲分離出去，“非惟無損而又得益也”。但考慮到如果滿洲不願分離，接著他又提出了一個自以為寬宏大量的折衷之道：
若滿人自慮，離漢獨立，將有勢孤力薄之虞。且遊牧之風，即絕跡於今日，而水草之地，或不適於生存，則自解脫政柄以往，輸誠竭慮，舉凡農夫女紅之業，無不與漢人通力合作者。複當其時，恩怨既均，彼能捐其樸陋，漸於漢人之文化，浸淫摩染，而後求相同化，則其勢順，吾漢人亦樂受之也。
但這種辦法也必須在革命之後才能實行，“故革命者，所以解滿漢之傾軋。或與割然分離，或遂相同化，皆有利而無弊。”汪東認為革命並不會導致國內的分裂，批評楊度的立說武斷，“某氏論中國不能革命之故，謂新舊政府相遞嬗時，蒙、回、藏必皆乘機分立。其立說絕武斷。”逐一反駁了楊度對壓製策、分立策和聯合策三者皆不可行的譏議，批評楊度無的放矢、不善讀文論，再三強調蒙回藏不致分離，“蒙回藏誠欲分，雖君主猶不能製，其必以革命為有致其分離之道者，言實不衷夫勢也。”汪東最後總結說革命是大勢所趨，號召人們乘勢而起進行革命。
總括上述楊度與革命黨人在關於處理國內民族問題上的爭論，楊度認為革命黨人提出的所有辦法都不能恰當地解決民族問題，有可能因革命導致蒙回藏等民族的分離，而君主立憲製既可避免這一矛盾，有助於形成各民族平等互利、團結統一的良好發展形勢，又可以達到革命黨人所渴望的憲政體製。而革命黨人則把解決國內的種族問題放在了第一位，務必通過革命使漢族處於掌權者的統治地位，他們的主張大都帶有狹隘的種族主義和濃厚的大漢族主義的鮮明色彩。
（二）憲法與國會
楊度明確地表示，如果不是因為蒙、回、藏問題，君主立憲亦或民主立憲的問題，實在沒有爭論的必要，也就是說不因民族問題，他根本不會反對革命黨人的民主立憲主張。在他看來，民主立憲和君主立憲的區別，“其所重者必不在君主與民主一方，而在國民一方可以斷言矣。”如果民權伸張，國會為國家的權利總攬機關，則都是憲政的國家，“故英之與美，其形式上雖有君主、民主之別，而事實上則同一之共和政體也。”英國是世界上公認的民權發達的憲政國家，沒有人會認為君主立憲製英國的民權不如民主立憲製美國的民權。
楊度認為英國政黨內閣之所以很發達，“由於國會之發達；國會之所以發達，由於政黨之發達；政黨之所以發達，由於國民之發達。”歸根結底，國民發達是一個國家能否成為共和政治的根本原因：
英、美惟其國民公德之發達也，故能合小為大，以發達其政黨，以發達其國會，以發達其國家，而成為共和政治也。共和之所以為共和，其精神即在乎此；英、美之所以為英、美，其精神即在乎此。
政黨勢力是在國民發達基礎上自然而成的，所以政黨內閣“非可以主張而得之者也”。
共和政治是否發達，主要看國會的權力大小。楊度認為君主立憲製國家，憲法上所訂的國會權力隻能限定其形式，而不能限定其實質。“所謂形式者，即法律必經君主認可之類；所謂實質者，即君主不能不認可之類。”如果政黨內閣能夠成立，形成以政黨主導國會、以國會主導國家的局勢，即使憲法和英國的不同，在政治上也可與英國同為共和政治無異，所以國會權力大小，關鍵不在憲法上的規定：
至於此時政府被壓於國會之下，君主附屬於國會之中，形式上雖有君主之存，事實上即已為共和政治矣。此種實質之權力，非憲法所能限定，則憲法之所限製者，亦不過形式而已矣。
這說明憲法上所規定的國會權力，並非是最重要的。據此從政治上觀察君主立憲和民主立憲的區別，如果國民不發達，則都不會是共和政治。但如果國民發達，則政黨的勢力必然強盛，國會的權力必然強大，國會在事實上掌握國家的權力，“斯無論何種政體而皆同者也”。故可以說，對於發達國民的目的，君主立憲“實無異於民主立憲”，革命黨人欲先除去君主，誠可以不必，再加上中國此時又有特別的理由，蒙、回、藏問題在除去君主後不好解決，“不惟革君主為不必之事，抑且為不可之事矣。”楊度從這一角度再次論證了革命黨人不必過於考慮君主立憲和民主立憲，因為兩者都可發達國民，都能成為真正的共和政治國家。
楊度指出憲法上所訂的國會權力隻能限定其形式，而不能限定其實質，但如果沒有形式上的憲法作為保障，則雖有國會，“亦無所憑借以伸張其實質之權力”，也就是說形式上的憲法必不可少，“憲法之於國會，謂為保障其實質之權力則可，謂為限製其實質之權力則不可耳，非謂可以不立憲而僅開國會也。”按照這一思路，楊度認為中國的立憲既要開國會，也要立憲法，而且還要國會權力多的良憲法，日本的君主大權憲法，“實非吾人所願”。楊度通過考證英普日三國憲法成立的曆史，發現了一條規律，即凡是憲法上國會權力多於君主權力的國家，憲法程度較高，如英國；凡是憲法上國會權力與君主權力相等的國家，則憲法程度次之，如普魯士；凡是憲法上君主權力多於國會權力的，則憲法程度較低，如日本。而這三個國家之所以會產生憲法程度和國會權力高低的差異，“全由國會與憲法之關係而異”。
楊度逐一敘述了英吉利、普魯士和日本三個國家的國會與憲法關係的曆史，指出英國的憲法是由國會提議、君主承認的憲法，是為民定憲法；普魯士的憲法是由君主提議、國會承認的憲法，是為君民合定憲法；日本的憲法“乃君主自提議自承認而不容國會之承認者”，是為君定憲法。比較這三個國家的憲法，英國為民定憲法，普魯士為君民合定憲法，日本為君定憲法，“此憲法程度所以有高下，國會權力所以有大小之總原因也。”楊度進一步分析日本、普魯士憲法程度低於英國，不是人民不想要程度較高的憲法，而是因為“機關不具故也”。所謂機關不具，就是英國在立憲之先，已有提議憲法的國會機關，所以能產生民定憲法；而普魯士在立憲的同時產生了承認憲法的國會機關，所以能產生君民合定憲法；日本則在立憲時沒有代表民意的國會機關，所以隻能產生君定憲法。據此，楊度總結了憲法與國會的關係：
憲法程度高下之次第既如此，則國會權力多少之次第，亦必如此。二者為正比例，如空氣之壓力與寒暑表之度數，無絲毫之差誤。蓋非以憲法程度高下為原因，而國會權力多少為結果，實以國會權力多少為原因，而憲法程度高下為結果也。一言以明之，則凡國會先於憲法者，其國會權力必多於君主，而憲法程度必高，如英吉利之以國會發生憲法是其例也。凡國會與憲法同時發生者，其國會權力與君主權力必相等，而憲法程度必中平，如普魯士之國會、憲法並生是其例也。凡國會後於憲法者，其國會權力必少於君主權力，而憲法程度必低，如日本之以憲法發生國會是其例也，此亦當世得失之林，而吾國主張要求立憲、要求開國會者，不可不知其先後者也。
依照這一判斷，楊度認為今日所當注意的，不僅對於憲法的善惡可以姑置不問，就連有無憲法也可置之不理，隻需專心竭力爭取早日開國會而已。
楊度擬定爭取先開國會後定憲法的策略，是由於他斷定，“既有國會，斯不患無憲法，且必有國會，而後能有程度較高之憲法。”因為必須先有國會，而後國民才有提議憲法、承認憲法的機關，才能把國民的意思加入憲法的範圍之內，產生較高程度的憲法。如果沒有國會，隻等朝廷頒布憲法，“則憲法程度雖欲不低而何能不低？雖欲不為日本之憲法，而何能不為日本之憲法？”楊度再次分析了普魯士和日本的憲法史，指出爭取早開國會和較高程度的憲法，關鍵在於人民的致力程度，如果人民主張立憲甚力，則必定能爭取到較高程度的憲法。
當時有不少人擔心將來中國的憲法也像日本一樣，規定君主萬世一係，楊度認為中國和日本的情況不同，如此規定無異笑談：
日本數千年來，君主未嚐易轉，故曰萬世一係，乃指定從前而言，非禱祝以後而言。憲法乃一法律，而非一祝文，但能為規定之詞，而不能為禱祝之詞，中國即欲如此規定，而不可得。
中國在數千年來則朝姓屢易，沒有哪一個朝代超過三十世，清朝也尚不到十世，“何雲萬世一係乎？”中國如果在憲法上抄襲日本這一條文，同抄襲美國、法國選舉總統的條文沒有什麽差別，將成為貽笑世界的一大笑柄。楊度分析日本之所以有天皇萬世一係的規定，是因為日本數千年來雖朝姓不改，君主隻不過屍天皇之空名，實權全在幕府，幕府在事實上為日本的統治者。明治維新之前的尊王倒幕，國民奪幕府大權奉於君主，因而憲法有以萬世一係的天皇總攬的規定。中國的曆史，既沒有萬世一係的君主，也沒有萬世一係而無權的君主，更沒有人民奪權“以奉之之君主”，所以在立憲時應該仿照西洋各國，去除君主的專製權力，擴張民權而規定君民權限的關係，隻要國民善自為之，則可以避免日本那樣的君權憲法。當然也不能奢望在短期內就得到英國的民定憲法，“英吉利人民二千年來以何等勞力而得此結果，而吾民乃欲一日而得之，其無乃操豚蹄以祝篝車也。”但如果國民能從此人人負其責任，“以熱心相呼集，以大氣相鼓蕩。力主開設國會，則形式之國會未集，而精神之國會以足以壓迫政府而使之聽命，”使國會先成立而後發生憲法，則肯定會有較高程度的憲法。
楊度明確駁斥了人民程度不足以實行民主立憲的說法，認為如果不考慮曆史事實問題，單就人民程度而言，能實行君主立憲的人民，也可實行民主立憲。也即是君主立憲和民主立憲並無高下之分，實行哪種製度，“惟各據其國之情勢而定之”。正因為中國當時有蒙、回、藏問題的特別理由，故中國隻能實行君主立憲，而不能實行民主立憲。況且民主立憲和君主立憲的共和程度並不是有無君主決定的，隻要國民發達，政黨發達，國會發達，則無論君主立憲或民主立憲，國會都可在事實上成為總攬統治權的機關，也即是成為發達的憲政國家。
楊度通過對國會與憲法關係的分析，認為隻有先成立國會，才能得到較高程度的憲法，所以他建議，“吾國民今日唯一之方法，隻有力謀速開國會而已。”楊度鑒於當時清政府預備立憲和改革官製的有名無實，斷定“政府寧肯與人民以一尺之空文，不肯與人民一寸之實事”。因而人民應向政府爭實事，而不應與其爭空文。考慮到立憲的範圍太廣，其中所包含的實事甚多，幾乎國家所有的事情，全部都在其範圍之中，若以為事事皆當注意，則渺無涯埃之中，不知從何著手。對此，楊度提出了解決辦法：
故必於一切憲政之中，擇其至重且大者，以專注之力而主張之，一事既成，再謀其次，始能有實際之能力。故餘欲專以開國會之字告我國人民，選舉代表以議國事。此其理雖複雜，然其事甚簡單，一入人耳，盡可了然，以此喚起國民之政治思想，責望政府要求權力之心必為較速。即政府一方麵，亦不難知開國會為憲政上第一重大之事，有心立憲與否，即可因此而更無遁形，且與政府利祿之徒，直接為利害之衝突，既懼且恨之時，鬼蜮之形，必將盡露，但於實際上經過幾番之阻力，斯其事必成矣。此事既成，則憲已不待言而自立，一切實施之憲政，皆隨國會而生。楊度認為這是舍空文而求實事的辦法，雖然阻力會較多，但動力必將因阻力而更大。而且這種辦法隻不過是在要求立憲的廣大範圍之中，抽出來最重要的一件事，易其名為要求開國會而已。
楊度設想的以開國會來爭取立憲的辦法，得到了梁啟超的讚同，並且成為立憲派此後最為核心的奮鬥目標。清政府正是在一連串的國會請願運動中，逐步走向了覆亡的命運，作為國會請願活動倡導者和設計師的楊度，毫無疑問對清末政治的影響極為深遠。
§§第六章 歸國參政
前麵已經討論了革命黨和立憲派論戰的中心問題是民族問題，也正是在處理國內民族問題上的不同看法，導致了楊度與革命黨人分別選擇了君主立憲政體和民主立憲政體。
楊度主張立政黨謀開國會，改造放任專製的政府為負責任的政府。國會是國民選舉代表議商國政的機關，凡是專製國家，無論君主、民主，都不能有真正的國會。所以，國會製度和立憲製度實為表裏之用，非有立憲的國家不能有國會，非有國會的國家又不成為立憲。如果有真正的國會，則成為立憲的國家，那麽君主立憲和民主立憲其實並未有實質的差別，“苟非其國中有特別之理由，如上所陳蒙、回、藏等問題者，則君主與民主之問題，實無所容其爭論也。”也就是說，倘若不牽涉到國內的民族問題，楊度及立憲派與革命黨之間的君主民主之爭是無從發生的。
楊度認為，分析中國當時應該采用何種立憲政體，可以從哲理、法理和事實三個方麵進行討論，但由於世界上的哲理和法理都沒有一定的標準，用哲理和法理討論的辦法不能解決現實的問題，隻能徒滋紛議。也就是說，中國采用何種政體主要應取決於當時的事實。楊度認為從當時事實上而言，中國隻能行君主立憲，而不能為民主立憲，如果實行民主立憲，則會發生兩個困難問題，“一曰蒙、回、藏人之文化不能驟等於漢人，二曰漢人之兵力不能驟及於蒙、回、藏人。”如果這兩個問題能夠解決，則中國可以實行民主立憲；但如果無法解決，不僅民主立憲不能實行，中國也會因此而亡。
楊度根據甄克思的社會發展理論，指出中國各民族的發展程度不相同，“蒙古尚在遊牧時代，西藏尚在遊牧和耕稼過渡時代，回部尚在耕稼時代。其所處者皆為宗法社會，故其所持者皆為民族主義，迷信其不進化之宗教，以排斥異種之人。”實行君主立憲將有利於少數民族的發展，促成中華民族觀念的形成：
蓋蒙、回、藏既皆尚在宗法社會遊牧種人耕稼族人之程度，則共和約法必非彼所能知。彼其由服從種教，進而能服從君主，已為由宗法社會進入國家社會之初級，不可不謂之進化。變詞言之，即由種族即國家之觀念，進而有君主即國家之觀念，不可不謂之進化也。然其進化之程度猶不過如此，則借君主立憲之製，使舉國會議員而行以中國語條件之製。其始也，姑以去其種族即國家之觀念；其繼也，乃能去其君主即國家之觀念，而後能為完全之國民，庶乎中國全體之人混化為一，盡成為中華民族，而無有痕跡，界限之可言。
楊度希望通過君主立憲來促進國民全體的發達，使國內各民族在程度上不僅一律平等，而且享有相同的政治權利。
楊度反對革命黨人所提出的處置國內蒙、回、藏等少數民族的辦法，主張在滿、漢平等之外，又加上蒙、回同化，“予之主張蒙、回同化者，不僅以此增蒙、回、藏人之幸福，亦且以此增進滿、漢人之幸福。變言之，即所以增進國民之幸福，乃以蒙、回、藏與滿、漢平等為目的，而非以蒙、回、藏與滿、漢不平等為目的也。”楊度提出應以文化為標準促進蒙、回等民族的同化，而不應實行革命黨人倡導的等級製度或期限製度。楊度所說的文化標準是以中國語為條件的製度，先規定不通中國語的人有選舉權但沒有被選舉為議員的資格，隨著通中國語的人逐漸增多後，再規定不通中國語的人沒有選舉權和被選舉權，“則中國語條件之製，乃一方為議會用語統一計，一方為國民文化統一計，一方又為蒙、回、藏人伸張權利之便利計也。”這樣既有利於民主製度的順利推行，又能避免因種族問題而損害國家利益。
至於民主立憲黨所深惡的君主，有憲法的限製，不能為善，也不能為惡，隻是高拱於上作為名義上的國家元首而已。在外患日迫、競爭方烈之時，為了去除掉一個不能為虐的君主，而無故擾亂社會危害國家，“國民不僅將群以為不必，亦且將群以為不可矣。”也就是說，實行君主立憲對當前的國家利益更有利：
若夫今日之中國，滿、漢雖可平等，蒙、回驟難同化，列國既皆環伺，各族易致分離。君主立憲之製，雖曰幼稚乎，然而非此必不能以圖存也。夫滿、漢平等，蒙、回同化，所以完成君主立憲之製。然不立憲，又無以實行滿、漢平等，蒙、回同化之策，此予所以視滿、漢平等，蒙、回同化，為與君主立憲有密切之關係者也。民主立憲製度的實行不但不利於這些問題的解決，而且還有可能造成國內分裂，並且引起外國的瓜分。
民族的定義在當時各家學說不同，但大致主要有血統說和文化說兩種，民主立憲黨有些人采用血統說主張排滿，有些人采用文化說不主張排滿，所以民主立憲黨內部提出了兩種解決民族問題的辦法。楊度認為如果從民主立憲黨欲建立的新國家為中華民國來看，則所謂的以民族主義為手段，實際上是文化的民族主義，而不是血統的民族主義。楊度指出如按文化民族主義立論，滿、漢民族實際上可說是同一民族：
今人必目中國最舊之民族曰漢民族，其實漢為劉家天子時代之朝號，而非其民族故有之名也。中國自古以來有一文化較高、人數較多之民族在其國中，自命其國曰中國，自命其民族曰中華。即以此義求之，則一國家與一國家之別，別於地域，中國雲者，以中外別地域之遠近也。一民族與一民族之別，別於文化，中華雲者，以華夷別文化之高下也。即此以言，則中華之名詞，不僅非一地域之國名，亦且非一血統之種名，乃為一文化之族名。故《春秋》之義，無論同姓之魯、衛，異姓之齊、宋，非種之楚、越，中國可以退為夷狄，夷狄可以進為中國，專以禮教為標準，而無親疏之別。其後經數千百混雜數千百人種，而其稱中華如故。以此推之，華之所以為華，以文化言，不以血統言，可決知也。故欲知中華民族為何等民族，則於其民族命名之頃，而已含定義於其中。與西人學說擬之，實采合於文化說，而背於血統說。華為花之原字，以花為名，其以之形容文化之美，而非以之狀血統之奇，此可於假借令意而得之者也。若以此而論，今日之中華民族，則全國之中除蒙、回、藏文化不同，語言各異而外，其餘滿、漢人等，殆皆同一民族。
對楊度的這種解釋，章太炎並不讚同，專門寫了一篇《中華民國解》來駁斥楊度一曰：未明於托名標識之事，而強以字義皮傅為言。夫“華”本華山，居近華山而因有華之稱。後代華稱既廣，忘其語原，望文生訓，以為華美，以為文明，雖無不可，然非其第一意。…縱令“華”有文化之義，豈得曰凡有文化者，盡為中國人乎？…特以同有文化，遂可混成為一，何其奢闊而遠於事情耶？
二曰：援引“春秋”以誣史義。是說所因，起於劉逢祿輩，世仕滿洲，有擁戴虜酋之誌，而張大“公羊”以陳符命，尚非“公羊”之舊說也。…蓋“春秋”有貶諸夏以同夷狄者，未有進夷狄同諸夏者。
三曰：棄表譜實錄之書，而以意為衡量。如彼謂混淆殊族至千百種，曆久而稱中華如故是也。夫言一種族者，雖非銖兩衡校於血統之間，而必以多數之同一血統者為主體。何者？文化相同，自同一血統而起，於此複有殊族之民，受我撫治，乃得轉移而翕受之。若兩血統立於對峙之地者，雖欲同化莫由。…夫不知中華之名義，斯所以有三惑也。
章太炎的這些駁斥是非姑且不論，他的用意顯然還是證明滿族和漢族並非同一民族，強調革命黨排滿革命的正當性，
楊度總結了民主立憲黨在機關報上所提出的解決民族問題的辦法，一是以民族主義為手段，這種方式比較野蠻，楊度認為“乃宗法社會之物，而為近世國家社會之所無”；另一種是不以民族主義為手段，對各少數民族既不壓製，也不排斥，而是與他們聯合成立國家，這種方式比較文明。
楊度分析民主立憲黨采取的以民族主義為手段的解決辦法，處理蒙、回、藏等民族有兩種策略，一為壓製策，一為分立策。就壓製策而言，當時革命黨人聲稱如果蒙、回、藏等族言語風俗漸能通變，“而以其族醇化於我，吾之視之，必非美國之視黑民。”也就是說如果未能醇化於我，將不得不以黑民相待。楊度批評這種政策既不合人道，也無法實現：
此即因中國地域與種族之現象，非各種人雜居一地，而為各種人分居各地故也。各種人既分居各地，則彼此各為其地之主，漢人之不能強蒙、回、藏地以入其版圖，猶之蒙、回、藏人不能強漢地以入其版圖耳。種族與土地之現狀如此，而謂舊政府已去，彼之服從關係已斷之頃，而忽焉以此等級製度，使彼族下於此族，吾知其必盡起而抗之矣。若欲強能之，則除非以兵力從事。…彼之宗教觀念、種族觀念中，惟知迷信與服從而已，非兵力不足以致之。…此因蒙、回、藏人之文化，不能驟等於漢人，漢人之兵力，不能驟等於蒙、回、藏人之原因，而致壓製策不能行之結果也。
楊度在批評革命黨的壓製策行不通後，接著指出分立策也同樣不可行。民主立憲黨認為如果蒙、回、藏等民族“奮欲自離，則我當降心以聽”，“於是中國固有一統土地，必當分裂為數國，蒙、回、藏地各為一國，與漢人所組織之國家彼此不相統屬。”在各列強環伺的情況下，各族將無法保全領土，分離的土地必為列強所占據，“直以內部瓜分之原因，而得外部瓜分之結果矣。”也就是說分立策不可行。
革命立憲黨還有一種比壓製策和分立策較為文明的方式就是聯合策，也就是說對蒙、回、藏等族既不壓製，也不排斥，而是與之聯合成立國家。楊度批評這種策略，“貌似圓明，而其實猶不如以民族主義為手段者反為截直，”因為各民族之間程度不等，直接與他們進行共和憲政的聯合，是一種過於理想的想法，單是議會中用何語言就會產生很大問題：
吾知主張聯合蒙、回、藏以行民主立憲者，若議員不必用中國語，則是於開設國會以後，促漢、蒙、回、藏之分裂；若議員必用中國語，則是於開設國會之嫌，促漢、蒙、回、藏之分裂，二者無一可者也。
也即是革命立憲黨人的聯合策同樣行不通。楊度的主張是，保存固有的君主，“而行中國語條件之製”，這樣可以減少他們的抵抗力，逐漸提高他們的民族程度，而最終達到國內各民族一律平等，共同實現憲政的目的。
楊度係統分析了民主立憲黨人所有處理民族問題的辦法都行不通，也就是說蒙、回、藏問題非民主立憲黨所能解決，這即為中國當時必須實行君主立憲的原因：
欲保全領土，則不可不保全蒙、回、藏；欲保全蒙、回、藏，則不可不保全君主，君主既當保全，則立憲亦但可言君主立憲，而不可言民主立憲。此予所以主張立憲之唯一理由也。
這段話清楚地說明，楊度堅持君主立憲既不是什麽“階級的局限性”，也不是他對專製君主有什麽偏愛，而是他認為這樣才能最恰當地處理國內的民族問題，既不會導致國家的分裂，也符合國家的利益和國內各民族的利益，還能真正達到憲政的目的。而且在楊度所主張的君主立憲政體裏，君主隻是一個高拱於上的符號，雖然享有國家元首的名義，但無任何實際的權利。也就是說，楊度是希望建立虛君共和製的君主立憲政體。
楊度對民主立憲黨處理國內民族問題辦法的批評，受到了民主立憲黨的反駁。章太炎在看過楊度的批評之後，對民族問題又有了一些新思考，提出了處置國內各民族的辦法，“中國以先漢郡縣為界，而其民謂之華民。若專以先漢郡縣為界者，則蒙古回部西藏之域，不隸職方，其經營誠宜稍後。”章太炎認為即使不能恢複“先漢之舊疆”，也要以“明時直省為根本”，按照這一標準，他擬定了所設想的中華民國的範圍：
故以中華民國之經界言之，越南、朝鮮二郡，必當恢複者也；緬甸一司，則稍次之；西藏、回部、蒙古三荒服，則任其去來矣。
章太炎在種族思想的作祟下，如此迂腐不堪地謀劃軍國大業，顯然不太切合實際。而且自以為“任蒙、回、藏三荒服”去來，並非楊度所批評的壓製策：
夫曰醇化以後，則不與美國之視黑民等者，謂其得預選舉，見之行事，不以空言相期耳；非曰其未醇化以前，則特定區劃，逾之者斬殺唯命也。未醇化以前，固無得預選舉之事。
反過來批評楊度所提出的以中國語為條件的辦法行不通，“專以言語同化者，必不足以參通國之政也。”章太炎提出可行的辦法是，“惟令三荒服，各置議士，其與選者，惟涉彼部之事則言之，而通國大政，所不與聞，則差無弊害耳。”至於滿人，則連出任議員的資格都沒有，“宜俟革命以後，盡裁甲米，退就農耕，乃始為與漢人同化，然後得與中國之政治耳。”接著章太炎譏評楊度搖唇鼓舌大言自肆，連吏治民生而不知，對他的金鐵主義論大加攻擊：
金鐵主義論者，一與僅知語言之滿洲人，再與僅知語言之三荒服人，誇言平等，而忘利害中失之端，其症結非難破也。…夫講求吏治，至纖至悉，又必履行經驗而後得之，非搖唇鼓舌大言自肆者所能為。至言立憲則不然，剿襲講義，粗涉政書，言之至易，而比於講求吏治者為名高。金鐵主義論者，蓋聞其風而興起矣，彼見滿洲政府近時所注意者，無過聚財講武兩端，而於吏治得失，民生隱曲，曾不一語及之，以為由今之道，無變今之俗，但使國會成立，籠罩群生，則中國以足以治。誠如事，則彼所謂憲政者，金雲鐵雲而矣，其去漢唐盛時專製之政，何其遠耶？
通過上述章太炎對楊度的駁斥可知，章太炎並沒有把握住楊度金鐵主義論的真實內涵，除批評楊度以開國會解決一切的想法有些道理外，其餘大都站不住腳。不過章太炎卻認為是楊度不懂吏治得失和民生隱曲，才提出“選舉可及於惰民”、滿人可以充任議員的辦法。章太炎主張在蒙、回、藏未醇化時，“宜分部為三，各設一總督府”，並解釋總督是專為荒服設立的。經過二十年的治理後，“而其民可舉於中央議院。若是則兩不失平等，亦無不知國事而妄廁議政之位者。”楊度批評章太炎任蒙、回、藏去來的分立策，會因內部瓜分的原因，導致外部瓜分的結果。章太炎則針對這一批評指出無論革命能否成功都不會遭到瓜分：
且使革命不成，則滿洲政府固在，而回部無以自離，固無瓜分之道；革命果成，取此深根寧極之政府而複滅之，其兵力必非猶人而已，縱不足以抵抗歐人，然其朝氣方新，威聲遠播，彼歐人之覘國也，常先名而後實，自非吹而可僵者，亦未至輕召寇仇，為勞師費財之舉。
章太炎的這一解釋無疑過於樂觀了。章太炎設想“若三荒服而去其一，餘二者固未必自離，若三荒服而一切同化於吾，則民族主義所行益廣。”並且“反手可複”對朝鮮、越南和緬甸這“兩郡一司”的統治，這樣就完全恢複了“先漢之疆域”，中華民國於是也真正成立了。
民主立憲黨人中除了章太炎駁斥楊度外，此外尚有汪東等人撰文反駁。汪東列出三條必須革命的理由：種族傾軋不可不革命，政府恣肆不可不革命，外人覬覦不可不革命。汪東把種族問題放在了第一位，認為必須先解決國內的種族猜忌問題。他所提出解決一國“數種雜處、不相為謀”的辦法有兩個途徑，其一是同化：
然此惟一平和來者，乃可雲是，否則兩族之文化相等，亦能歙合無間。滿洲之於二例，與前者相反，與後者不具，其不能同化，若上所言，蓋勢也。
其一則為分離。汪東認為滿洲不能與漢族同化，自然覺得分離是最好的辦法，“滿洲文物樸野，與之分離，決不為損。”在他看來，把滿洲分離出去，“非惟無損而又得益也”。但考慮到如果滿洲不願分離，接著他又提出了一個自以為寬宏大量的折衷之道：
若滿人自慮，離漢獨立，將有勢孤力薄之虞。且遊牧之風，即絕跡於今日，而水草之地，或不適於生存，則自解脫政柄以往，輸誠竭慮，舉凡農夫女紅之業，無不與漢人通力合作者。複當其時，恩怨既均，彼能捐其樸陋，漸於漢人之文化，浸淫摩染，而後求相同化，則其勢順，吾漢人亦樂受之也。
但這種辦法也必須在革命之後才能實行，“故革命者，所以解滿漢之傾軋。或與割然分離，或遂相同化，皆有利而無弊。”汪東認為革命並不會導致國內的分裂，批評楊度的立說武斷，“某氏論中國不能革命之故，謂新舊政府相遞嬗時，蒙、回、藏必皆乘機分立。其立說絕武斷。”逐一反駁了楊度對壓製策、分立策和聯合策三者皆不可行的譏議，批評楊度無的放矢、不善讀文論，再三強調蒙回藏不致分離，“蒙回藏誠欲分，雖君主猶不能製，其必以革命為有致其分離之道者，言實不衷夫勢也。”汪東最後總結說革命是大勢所趨，號召人們乘勢而起進行革命。
總括上述楊度與革命黨人在關於處理國內民族問題上的爭論，楊度認為革命黨人提出的所有辦法都不能恰當地解決民族問題，有可能因革命導致蒙回藏等民族的分離，而君主立憲製既可避免這一矛盾，有助於形成各民族平等互利、團結統一的良好發展形勢，又可以達到革命黨人所渴望的憲政體製。而革命黨人則把解決國內的種族問題放在了第一位，務必通過革命使漢族處於掌權者的統治地位，他們的主張大都帶有狹隘的種族主義和濃厚的大漢族主義的鮮明色彩。
（二）憲法與國會
楊度明確地表示，如果不是因為蒙、回、藏問題，君主立憲亦或民主立憲的問題，實在沒有爭論的必要，也就是說不因民族問題，他根本不會反對革命黨人的民主立憲主張。在他看來，民主立憲和君主立憲的區別，“其所重者必不在君主與民主一方，而在國民一方可以斷言矣。”如果民權伸張，國會為國家的權利總攬機關，則都是憲政的國家，“故英之與美，其形式上雖有君主、民主之別，而事實上則同一之共和政體也。”英國是世界上公認的民權發達的憲政國家，沒有人會認為君主立憲製英國的民權不如民主立憲製美國的民權。
楊度認為英國政黨內閣之所以很發達，“由於國會之發達；國會之所以發達，由於政黨之發達；政黨之所以發達，由於國民之發達。”歸根結底，國民發達是一個國家能否成為共和政治的根本原因：
英、美惟其國民公德之發達也，故能合小為大，以發達其政黨，以發達其國會，以發達其國家，而成為共和政治也。共和之所以為共和，其精神即在乎此；英、美之所以為英、美，其精神即在乎此。
政黨勢力是在國民發達基礎上自然而成的，所以政黨內閣“非可以主張而得之者也”。
共和政治是否發達，主要看國會的權力大小。楊度認為君主立憲製國家，憲法上所訂的國會權力隻能限定其形式，而不能限定其實質。“所謂形式者，即法律必經君主認可之類；所謂實質者，即君主不能不認可之類。”如果政黨內閣能夠成立，形成以政黨主導國會、以國會主導國家的局勢，即使憲法和英國的不同，在政治上也可與英國同為共和政治無異，所以國會權力大小，關鍵不在憲法上的規定：
至於此時政府被壓於國會之下，君主附屬於國會之中，形式上雖有君主之存，事實上即已為共和政治矣。此種實質之權力，非憲法所能限定，則憲法之所限製者，亦不過形式而已矣。
這說明憲法上所規定的國會權力，並非是最重要的。據此從政治上觀察君主立憲和民主立憲的區別，如果國民不發達，則都不會是共和政治。但如果國民發達，則政黨的勢力必然強盛，國會的權力必然強大，國會在事實上掌握國家的權力，“斯無論何種政體而皆同者也”。故可以說，對於發達國民的目的，君主立憲“實無異於民主立憲”，革命黨人欲先除去君主，誠可以不必，再加上中國此時又有特別的理由，蒙、回、藏問題在除去君主後不好解決，“不惟革君主為不必之事，抑且為不可之事矣。”楊度從這一角度再次論證了革命黨人不必過於考慮君主立憲和民主立憲，因為兩者都可發達國民，都能成為真正的共和政治國家。
楊度指出憲法上所訂的國會權力隻能限定其形式，而不能限定其實質，但如果沒有形式上的憲法作為保障，則雖有國會，“亦無所憑借以伸張其實質之權力”，也就是說形式上的憲法必不可少，“憲法之於國會，謂為保障其實質之權力則可，謂為限製其實質之權力則不可耳，非謂可以不立憲而僅開國會也。”按照這一思路，楊度認為中國的立憲既要開國會，也要立憲法，而且還要國會權力多的良憲法，日本的君主大權憲法，“實非吾人所願”。楊度通過考證英普日三國憲法成立的曆史，發現了一條規律，即凡是憲法上國會權力多於君主權力的國家，憲法程度較高，如英國；凡是憲法上國會權力與君主權力相等的國家，則憲法程度次之，如普魯士；凡是憲法上君主權力多於國會權力的，則憲法程度較低，如日本。而這三個國家之所以會產生憲法程度和國會權力高低的差異，“全由國會與憲法之關係而異”。
楊度逐一敘述了英吉利、普魯士和日本三個國家的國會與憲法關係的曆史，指出英國的憲法是由國會提議、君主承認的憲法，是為民定憲法；普魯士的憲法是由君主提議、國會承認的憲法，是為君民合定憲法；日本的憲法“乃君主自提議自承認而不容國會之承認者”，是為君定憲法。比較這三個國家的憲法，英國為民定憲法，普魯士為君民合定憲法，日本為君定憲法，“此憲法程度所以有高下，國會權力所以有大小之總原因也。”楊度進一步分析日本、普魯士憲法程度低於英國，不是人民不想要程度較高的憲法，而是因為“機關不具故也”。所謂機關不具，就是英國在立憲之先，已有提議憲法的國會機關，所以能產生民定憲法；而普魯士在立憲的同時產生了承認憲法的國會機關，所以能產生君民合定憲法；日本則在立憲時沒有代表民意的國會機關，所以隻能產生君定憲法。據此，楊度總結了憲法與國會的關係：
憲法程度高下之次第既如此，則國會權力多少之次第，亦必如此。二者為正比例，如空氣之壓力與寒暑表之度數，無絲毫之差誤。蓋非以憲法程度高下為原因，而國會權力多少為結果，實以國會權力多少為原因，而憲法程度高下為結果也。一言以明之，則凡國會先於憲法者，其國會權力必多於君主，而憲法程度必高，如英吉利之以國會發生憲法是其例也。凡國會與憲法同時發生者，其國會權力與君主權力必相等，而憲法程度必中平，如普魯士之國會、憲法並生是其例也。凡國會後於憲法者，其國會權力必少於君主權力，而憲法程度必低，如日本之以憲法發生國會是其例也，此亦當世得失之林，而吾國主張要求立憲、要求開國會者，不可不知其先後者也。
依照這一判斷，楊度認為今日所當注意的，不僅對於憲法的善惡可以姑置不問，就連有無憲法也可置之不理，隻需專心竭力爭取早日開國會而已。
楊度擬定爭取先開國會後定憲法的策略，是由於他斷定，“既有國會，斯不患無憲法，且必有國會，而後能有程度較高之憲法。”因為必須先有國會，而後國民才有提議憲法、承認憲法的機關，才能把國民的意思加入憲法的範圍之內，產生較高程度的憲法。如果沒有國會，隻等朝廷頒布憲法，“則憲法程度雖欲不低而何能不低？雖欲不為日本之憲法，而何能不為日本之憲法？”楊度再次分析了普魯士和日本的憲法史，指出爭取早開國會和較高程度的憲法，關鍵在於人民的致力程度，如果人民主張立憲甚力，則必定能爭取到較高程度的憲法。
當時有不少人擔心將來中國的憲法也像日本一樣，規定君主萬世一係，楊度認為中國和日本的情況不同，如此規定無異笑談：
日本數千年來，君主未嚐易轉，故曰萬世一係，乃指定從前而言，非禱祝以後而言。憲法乃一法律，而非一祝文，但能為規定之詞，而不能為禱祝之詞，中國即欲如此規定，而不可得。
中國在數千年來則朝姓屢易，沒有哪一個朝代超過三十世，清朝也尚不到十世，“何雲萬世一係乎？”中國如果在憲法上抄襲日本這一條文，同抄襲美國、法國選舉總統的條文沒有什麽差別，將成為貽笑世界的一大笑柄。楊度分析日本之所以有天皇萬世一係的規定，是因為日本數千年來雖朝姓不改，君主隻不過屍天皇之空名，實權全在幕府，幕府在事實上為日本的統治者。明治維新之前的尊王倒幕，國民奪幕府大權奉於君主，因而憲法有以萬世一係的天皇總攬的規定。中國的曆史，既沒有萬世一係的君主，也沒有萬世一係而無權的君主，更沒有人民奪權“以奉之之君主”，所以在立憲時應該仿照西洋各國，去除君主的專製權力，擴張民權而規定君民權限的關係，隻要國民善自為之，則可以避免日本那樣的君權憲法。當然也不能奢望在短期內就得到英國的民定憲法，“英吉利人民二千年來以何等勞力而得此結果，而吾民乃欲一日而得之，其無乃操豚蹄以祝篝車也。”但如果國民能從此人人負其責任，“以熱心相呼集，以大氣相鼓蕩。力主開設國會，則形式之國會未集，而精神之國會以足以壓迫政府而使之聽命，”使國會先成立而後發生憲法，則肯定會有較高程度的憲法。
楊度明確駁斥了人民程度不足以實行民主立憲的說法，認為如果不考慮曆史事實問題，單就人民程度而言，能實行君主立憲的人民，也可實行民主立憲。也即是君主立憲和民主立憲並無高下之分，實行哪種製度，“惟各據其國之情勢而定之”。正因為中國當時有蒙、回、藏問題的特別理由，故中國隻能實行君主立憲，而不能實行民主立憲。況且民主立憲和君主立憲的共和程度並不是有無君主決定的，隻要國民發達，政黨發達，國會發達，則無論君主立憲或民主立憲，國會都可在事實上成為總攬統治權的機關，也即是成為發達的憲政國家。
楊度通過對國會與憲法關係的分析，認為隻有先成立國會，才能得到較高程度的憲法，所以他建議，“吾國民今日唯一之方法，隻有力謀速開國會而已。”楊度鑒於當時清政府預備立憲和改革官製的有名無實，斷定“政府寧肯與人民以一尺之空文，不肯與人民一寸之實事”。因而人民應向政府爭實事，而不應與其爭空文。考慮到立憲的範圍太廣，其中所包含的實事甚多，幾乎國家所有的事情，全部都在其範圍之中，若以為事事皆當注意，則渺無涯埃之中，不知從何著手。對此，楊度提出了解決辦法：
故必於一切憲政之中，擇其至重且大者，以專注之力而主張之，一事既成，再謀其次，始能有實際之能力。故餘欲專以開國會之字告我國人民，選舉代表以議國事。此其理雖複雜，然其事甚簡單，一入人耳，盡可了然，以此喚起國民之政治思想，責望政府要求權力之心必為較速。即政府一方麵，亦不難知開國會為憲政上第一重大之事，有心立憲與否，即可因此而更無遁形，且與政府利祿之徒，直接為利害之衝突，既懼且恨之時，鬼蜮之形，必將盡露，但於實際上經過幾番之阻力，斯其事必成矣。此事既成，則憲已不待言而自立，一切實施之憲政，皆隨國會而生。楊度認為這是舍空文而求實事的辦法，雖然阻力會較多，但動力必將因阻力而更大。而且這種辦法隻不過是在要求立憲的廣大範圍之中，抽出來最重要的一件事，易其名為要求開國會而已。
楊度設想的以開國會來爭取立憲的辦法，得到了梁啟超的讚同，並且成為立憲派此後最為核心的奮鬥目標。清政府正是在一連串的國會請願運動中，逐步走向了覆亡的命運，作為國會請願活動倡導者和設計師的楊度，毫無疑問對清末政治的影響極為深遠。
§§第六章 歸國參政
