中國邊疆與民族問題—當代中國的挑戰及其曆史由來

第二節 當代中國的民族政策

　　馬列主義的經典作家認為，民族是人們在曆史上形成的有共同語言、共同地域、共同經濟生活、以及表現於共同民族文化特點上的共同心理素質這四個基本特征的穩定的共同體。馬列主義關於民族的這一基本定義較好地揭示了民族最本質的特征，既具有典型性，又對各類民族具有普遍的意義；作為互相聯係的四個特征，是民族區別的基本標誌。新中國在解放初期依據馬列主義的民族概念和中國的基本情況，進行了大規模的民族識別工作，最終將中國的民族確認為56個。

　　同時，新中國成立時我國民族問題並不與馬列主義的經典描述完全類似，存在著千差萬別的複雜性。其基本狀況是：民族眾多、民族人口數量極不平衡；在民族分布上，各民族形成大雜居、小聚居格局在經濟結構和生產方式上，各民族也不盡相同，各民族社會及民族內部不同地區的發展很不平衡；在社會發展形態上，我國少數民族存在著四種社會發展形勢，即封建地主製度、封建農奴製度、奴隸製度和原始公社製度的殘餘；在社會風習方麵，各民族的語言文字風俗習慣和宗教信仰十分複雜。這一切，成為影響民族問題的主要敏感因素。為了實現各民族平等、團結、互助和共同繁榮，中國政府依據馬列主義民族理論的基本原理，與中國民族問題的具體實際相結合，建立了具有中國特色的民族區域自治製度，即在國家統一領導下，以少數民族聚居的地區為基礎，建立相應的自治機關，行使自治權，由少數民族自己當家作主，管理本民族內部地方事務。現在，全國已建立了5個自治區：內蒙古自治區、新疆維吾爾自治區、廣西壯族自治區、寧夏回族自治區、西藏自治區，以及30個自治州、124個自治縣（旗）。加快民族和民族地區的發展，促進各民族的共同繁榮、共同富裕，是加強民族團結、維護邊疆穩定的根本保證。綜合國內外處理民族問題的曆史與現實的經驗，中國政府的民族理論及其實踐取得了偉大的成就，是當代中國社會穩定、國家統一、各民族共同發展的基本保證之一。

　　一、黨對民族問題的基本看法與基本原則

　　中國共產黨曆來重視國內民族問題，把民族問題作為中國社會主義革命和建設總問題的一部分。1953年中共中央頒發的《關於過去幾年內黨在少數民族中進行工作的主耍經驗總結》就曾指出：“在中華人民共和國成立，國內各民族獲得解放，因而民族壓迫根本消除之後，黨在民族問題方麵的任務是什麽呢？這就是：鞏固祖國的統一和各民族的團結，共同來建設偉大祖國的大家庭；在統一的祖國大家庭內，保障各民族在一切權利方麵的平等，實行民族區域自治，在祖國的共同事業的發展中，與祖國的建設密切配合起來，逐步地發展各民族的政治、經濟、文化（其中包含穩步的和必要的社會改革在內消滅曆史上遺留下來的各民族間事實上的不平等，使落後的民族得以躋身於先進民族的行列，過渡到社會主義社會。”中國政府始終把製定和執行保障少數民族平等權利，維護民族團結和祖國統一，促進各民族共同繁榮的政策，當做正確解決中國民族問題的主要工作。中國政府堅持馬列主義的民族問題理論同中國的實際相結合，成功地走出了一條在社會主義初級階段解決國內民族問題的正確道路。概括起來，主要有以下幾個方麵的基本內容：

　　第一，在政治方麵，對少數民族的權利予以特別照顧。這主要是指黨和國家對少數民族在政治上所享有的權利和義務的規定，以及為實行這些權利和義務所製定的特殊政策。這些政策，從根本上廢處了民族壓迫和民族剝削，維護和確保國家的統一、政治生活的穩定和少數民族的各項權利，是新中國民族政策的重要內容和根本目的所在。其基本內容包括：1.民族甲等和民族團結政策。它是馬列主義處理民族問題的根本原則，是我黨製定的解決我國民族問題的總政策。其內容涉及各民族的政治、經濟、文化、社會等各個領域，具體體現在憲法類規定和法律法規類規定和行政法規、命令、指示等方麵。2.民族區域自治政策。它是我國解決國內民族問題的基本政策，也是我國的一項重要的政治製度，是民族平等在國家製度上的體現。其基本內容是：在少數民族聚居的地方實行區域自治，實現民族自治與區域自治的統一；少數民族在民族自治地方設立自治機關，並由實行自治的公民擔任自治機關主要職務；民族自治地方行使民族自主權；各民族自治地方都是中華人民共和國不可分割的一部分。3.民族識別政策。它是黨和國家為辨別民族類別和民族族稱而製定的政策。其基本內容是：斯大林民族定義是民族識別的理論依據；民族特征、民族意願、曆史事實、就近認同是民族識別的實踐標準。4.少數民族幹部政策。它是黨和國家為實行民族區域自治，幫助少數民族進步、發展和繁榮而製定的政策。其基本內容是：大力培養和任用少數民族幹部。5.民族統一戰線政策。它是黨和國家為團結少數民族中具有一定代表性和一定影響的上層愛國人物而製定的政策。其基本內容是：對少數民族上層愛國人士在政治上進行安排；在生活上予以照顧；經常對他們進行愛國主義、社會主義和各項政策的教育凡有關民族地區的重大事情，都和他們充分協商；在工作中搞好同他們的合作關係，充分發揮他們的積極作用。

　　第二，在經濟方麵對少數民族予以特別的財政扶持。這主要是指黨和國家對發展、扶持、幫助少數民族和民族地區發展經濟而實行的政策，是指導和影響我國少數民族和民族地區經濟活動所規定並付諸實施的準則和措施，是宏觀調控的手段。其恨本目標是迅速改變少數民族和民族地區在經濟發展上的落後狀態，發展民族經濟，使各民族共同發展繁榮。其基本內容包括堅持國家幫助和少數民族自力更生相結合，通過國家在財政、投資、人力以及相關政策方麵的傾斜，依靠少數民族和民族地區的自我發展能力，加速民族地區經濟文化的發展。2.兼顧國家利益和少數民族利益，堅持國家對民族地區的資源開發與少數民族的發展繁榮以及少數民族的具體利益相結合。3.堅持改革開放，逐步建立和完善市場經濟體製，增強民族地區內在活力，形成具有自我調節、自我發展的相對獨立的經濟體係。4.堅持在國家總體布局之下，從各民族地區的實踐出發，因地製宜，分類指導，以確定本地區發展方向，充分發揮民族地區的生產積極性合理發展民族經濟。5.實行區別於一般省市的財政體製，製定和實施一些有利於發展民族地區經濟建設的優惠政策。6.組織經濟發達省、市對少數民族地區展開對口支援和經濟技術協作；邀請民主黨派和群眾團體，選派有經驗的管理人員和技術專家到少數民族地區“智力支邊”。

　　第三，在文化方麵對少數民族文化予以特殊保護。這主要是指黨和國家對保護、尊重各民族的文化，並幫助少數民族發展民族文化所實行的政策，其基本原則是堅持各民族文化共同發展繁榮的方針，並為促進各民族文化的發展和進步創造條件。其基本內容包括民族教育政策，即根據少數民族特點，大力發展民族教育，提倡雙語教學，在部分少數民族山區、牧區實行寄宿製教育，照顧少數民族考生等。2.民族語言文字政策，即尊重少數民族語言文字，各民族都有使用和發展自己語言文字的自由。3.民族風俗習慣政策，即尊重少數民族風俗習慣，承認和堅持各民族都有保持或改革自己風俗習慣的自由。4.民族宗教信仰政策，即尊重和保護少數民族的宗教信仰自由。

　　第四，在人口發展方麵對少數民族予以優先照顧。這主要是指國家調節、幹預和指導少數民族人口發展的政策，目的是使少數民族和民族地區的人口生產和物質生產相適應，為民族地區現代化建設提供一個盡可能好的人口環境。其基本內容包括：1.區別對待原則。即在製定和實施人口政策時，必須把少數民族與漢族區分開來，把不同少數民族和不同民族地區區分開來。2.控製人口數量。即提倡晚婚晚育，限製生育數量，實行計劃生育獎懲機製，控製人口出生數量和人口增長速度。3.提高人口素質政策。即實行優生、優育、優教，促進民族人口在體能和智能上優秀個體的繁衍，提高全民族的思想道德水平和科學文化水平。

　　其中，民族平等政策是中國政府解決處理民族問題的基本原則，民族區域自治政策是執行貫徹各項民族政策的製度保障，少數民族經濟政策則是妥善解決民族問題、縮小民族地區差距、實現民族真正平等的重要手段。

　　二、我國民族區域自治製度的理論與實踐

　　新中國成立後，將馬列主義民族理論的一般原則運用到中國民族問題的具體實踐，確立了具有中國特色的民族政策。這就是將民族自治與區域自治相結合的民族區域自治製度。

　　馬克思主義認為，民族自主、民族平等的基礎上，各民族有權自己決定自己的命運，自己處理自己的事情。民族自主原則適用於處理一切民族問題。同時，由於曆史是多樣化的統一，民族自主原則可以在不同的情況下采用民疾自決、聯邦製的民族自治和民族區域自治等不同的形式。馬克思主義也提到，除特殊情況下可以采用民族自決和聯邦製的民族自治作為過渡形式外，民族區域自治應作為處理民族問題的普遍原則和根本製度。在國家統一領導下，各少數民族聚居的地方實行區域自治，設立自治機關，行使自治權，把民族因素與區域因素、政治因素與經濟因素巧妙地結合起來，既能保障民族自治地方的自治權利，發揮各少數民族和民族地區的社會主義積極性，又能保證無產階級政黨的領導及中央必要的集中統一；既能保證國家的整體利益，又能兼顧民族區域利益，具有強大的生命力和無比的優越性。早在19世紀中，馬克思在考慮德國的統一與建設時就指出：“不僅要堅持建立統一的不可分割的德意誌共和國，並且要使這個共和國的一切權力集中於國家政權掌握之下。”列寧也認為，中央集權製的大國是從中世紀的分散狀態走向將來全世界社會主義統一的必由之路。“大國比小國更能順利地解決經濟發展的任務。”由於曆史條件的限製，民族區域自治的政治構想在馬克思時代沒有實踐。列寧頜導十月革命勝利後，由於特殊的民族因素，原蘇聯也沒有采用民族區域自治的政治方式，而是把聯邦製的政治構想變為現實。

　　新中國成立之前，中國共產黨對解決國內民族問題的政治方式進行了長期的艱苦曲折的理論和實踐探索。在黨的六屆六中全會以前，由於我們黨理論上的不成熟和受蘇聯的影響，曾提出采用民族自決權和建立聯邦國家的政治構想解決國內民族問題，認為“回番蒙藏苗夷各民族”可以依據民族自決權原則建立“民族自冶政府”，享有同“中國本部”脫離的權利。中央紅軍到達陝北後，有了更多的時間獨立自主地思考馬列主義理論問題，以後隨著我們黨理論上的日趨成熟和對國內民族問題認識的不斷深化，在1938年黨的六屆六中全會上明確提出了民族區域自治的政治主張。毛澤東在會上作了《論新階段》的政治報告，並提出中國各少數民族與漢族有平等的權利，“在共同對日原則之下，有自己管理自己事務之權，同時與漢族聯合建立統一的國家”。1939年底，中共中央在八路軍政治部編寫的《抗日戰士政治課本》中對“中華民族”概念給予了科學完整的解釋：“中國有四萬萬五千萬人口，組成中華民族，中華民族包括漢、滿、蒙、回、藏、苗、瑤、番、黎、夷等幾十個民族，是世界上最勤苦耐勞，最愛和平的民族”，“中華民族是代表中國境內各民族之總稱”。中國共產黨的民族觀日益進步，在理論上突破了傳統中國蔑視少數民族的“華夷秩序”觀，突出了民族平等的馬列主義思想。根據上述政策，1940年中國共產黨在陝甘寧邊區內建立了1個蒙民自治區和5個回民自治鄉。這是我們黨在解放區實行民族區域自治製度的一次重要嚐試。抗日戰爭勝利後，根據內蒙古地區錯綜複雜的政治、軍事形勢，為成功解決內蒙古的民族問題，黨中央派烏蘭夫等人進入內蒙古地區工作，並在1945年10月23日，中共中央書記處發出《對內蒙工作的意見》指出，“適當解決內蒙民族問題，不僅關係到內蒙民族本身的解放，而且能夠建立我黨我軍鞏固的後方”，提出“對內蒙工作的基本方針，目前是實行區域自治”。根據黨中央有關內蒙古工作的指示，在中國共產黨領導下，烏蘭夫等人帶領內蒙古廣大蒙漢各族人民，經過艱苦努力，內蒙古自治政府於1947年5月1日宣告成立。內蒙古自治區是我國建立的第一個省一級的民族自治地方，是我們黨運用馬克思主義民族區域自治理論解決國內民族問題的成功實踐，是新中國實施民族區域自治的範例。

　　新中國成立前夕，黨從中國民族問題實際出發，把中蘇兩國的民族情況作了詳盡的分析、研究和比較之後，提出我國應采用民族區域自治的政治方式解決國內民族問題，而不宜像蘇聯那樣用聯邦製的政治方式。1949年9月召開中國人民政治協商會議第一屆全國代表會議，通過了具有臨時憲法作用的《共同綱領》。正式把民族區域自治確立為解決民族問題的基本製度。周恩來在向政協代表解釋中國為何沒有采取蘇聯的聯邦製模式時指出，我們主張民族自治，但一定要防止帝國主義利用民族問題來挑撥離間中國的統一。“任何民族都是有自決權的，這是毫無疑問的事。但是今天帝國主義者又想分裂我們的西藏、台灣甚至新疆。在這種情況下，我們希望各民族不要聽帝國主義的挑撥。為了這一點，我們國家的名稱叫中華人民共和國，而不叫聯邦。”“我們雖然不是聯邦，但卻主張民族區域自治。”1952年國家頒布了《民族區域自治實施綱要》，1954年把民族區域自治載人新中國第一部憲法。1984年5月，第六屆全國人大通過了《中華人民共和國民族區域自治法》，她是僅次於憲法的基本法律。民族區域自治法的序言指出，“中華人民共和國是全國各族人民共同締造的統一的多民族國家。民族區域自治是中國共產黨運用馬克思列寧主義解決我國民族問題的基本政策，是國家的一項重要政治製度”；“民族區域自治是在國家統一領導下，各少數民族聚居的地方實行區域自治，設立自治機關，行使自治權，實行民族區域自治，體現了國家充分尊重和保障少數民族管理本民族內部事務的權利的精神，體現了國家堅持實行個民族平等、團結和共同繁榮的原則”。民族區域自治從馬克思主義解決多民族國家民族問題的政治構想發展到我國解決民族問題的基本理論政策，是中國共產黨的偉大創舉，是把馬克思主義與中國實際相結合的典範。

　　中國實行民族區域自治製度，主要基於以下三個因素：一是中國在曆史上長期就是一個集中統一的國家，實行民族區域自治製度符合中國的國情和曆史傳統。二是長期以來中國的民族分布以大雜居、小聚居為主。從各民族的人口構成來看，漢族一直占全國人口的絕大多數，少數民族的人口占少數。中華人民共和國成立初期，少數民族總人口僅占全國總人口的6%。除西藏、新疆等個別地區外，大多數民族地區的少數民族人口比漢族都要少。少數民族人口雖然少，但分布區域很廣，超過中國陸地麵積的一半以上。長期的經濟文化聯係，形成了各民族隻適宜於合作互助，而不適宜於分離的民族關係。三是自1840年鴉片戰爭以來，中國各民族都麵臨著反帝反封建、為民族解放而奮鬥的共同任務和命運。在共禦外敵、爭取民族獨立和解放的長期革命鬥爭中，中國各民族建立了休戚與共的親密關係，形成了漢族離不開少數民族、少數民族離不開漢族、少數民族之間也相互離不開的政治認同。這就為建立一個統一的新中國，並在少數民族地區實行民族區域自治奠定了堅實的政治和社會基礎。

　　民族區域自治製度是中國共產黨與中國政府解決國內民族問題的基本的國策，是當代中國的一項重要政治製度。實行民族區域自治，保障了少數民族在政治上的平等地位和平等權利，極大地滿足了各少數民族積極參與國家政治生活的願望。根據民族區域自治的原則，一個民族可以在本民族聚居的地區內單獨建立一個自治地方，也可以根據它分布的情況在全國其他地方建立不同行政單位的多個民族自冶地方；實行民族區域自治，既保障了少數民族當家作主的自治權利，又維護了國家的統一；實行民族區域自治，有利於把國家的方針、政策和少數民族地區的具體實際結合起來，有利於把國家的發展和少數民族的發展結合起來，發揮各方麵的優勢，有利於各民族發展政治、經濟、文化，走向共同繁榮。民族區域自治製度的建立和全麵推行與日趨完善，極大地調動了少數民族的積極性，協調了各民族的關係，它同少數民族地區的民主改革和社會主義改造一起，作為建國後黨和國家民族工作在政治方麵的曆史性成就，對於保證我國多民族的大統一大團結。增強中華民族的凝聚力，加速少數民族地區政治經濟文化建設和發展，具有重大的曆史與現實意義。

　　三、內蒙古、新疆、西藏三個自治區的成立

　　50多年來，我國民族區域自治取得了重大成就。1947年內蒙古自治區成立後，全國已建立了內蒙古自治區、新疆維吾爾自治區、廣西壯族自治區、寧夏回族自治區、西藏自治區等5個自治區，30個自治州，124個自治縣，這些自治地方的麵積占全國總麵積的44%，其人口占全國少數民族人口的87%，全國55個少數民族，除個別民族因聚居地區比較小和人口極少，不具備條件外，已有45個少數民族建立了自治地方政府。在上述民族區域自治地方中，內蒙古、新疆與西藏三個省級自治區因為其獨特的邊疆性、民族性以及較強的國際關聯性的特點，又是本書討論的重點問題之一。現將其成立的曆史過程作一簡述。

　　第一，內蒙古自治區的成立。內蒙古自治區是1947年在中國人民解放戰爭的隆隆炮聲中誕生的，是我國第一個省級少數民族自治區。她的建立開辟了內蒙古曆史的新紀元，同時也是黨的民族區域自治政策的實踐的開始。中國共產黨高度重視解決蒙古問題，早在1925年，黨中央就專門作出了《蒙古問題決議案》，指出黨“應當注意內蒙古的工作”，“應當注意內蒙古的特別情形——他們的經濟利益和文化上的民族上的問題，都有相互的關係”。把從內蒙古的民族特點、地區特點出發，作為黨在內蒙古開展工作應遵循的基本原則。抗日戰爭時期，為團結各民族為一體共同對付日寇之目的，毛澤東同誌在中共六屆六中全會的報告中提出：“允許蒙、回、藏、苗、瑤、夷、番各民族與漢族有平等權利，在共同抗日原則下，有自己管理自己事務之權，同時與漢族聯合建立統一的國家。”這一論斷闡明了黨的民族平等自治的主張。根據這一思想，抗戰勝利後，黨製定了“對內蒙的基本方針，在目前是實行區域自治，首先從各旗開始，爭取時間，放手發動與組織蒙人的地方自治運動，建立自治政府”。為幫助內蒙古民族實現民族解放、人民民主和平等自治的長期要求和願望，黨派出以烏蘭夫同誌為首的大批蒙漢幹部，深入到內蒙古各地開展工作，領導內蒙古人民反對國民黨的內戰、獨裁和民族壓迫政策的鬥爭，領導內蒙古民族爭取民族解放的自治運動，成立了內蒙古自治運動聯合會作為統一各盟旗自治運動的領導機關。烏蘭夫為內蒙古民族區域自治的建立，立下了不朽的功勳。1946年1月內蒙古東部地區一部分上層人士在內蒙古人民黨的基礎上組織發起成立了“東蒙人民自治政府”，有關“東蒙獨立”的傳聞不斷。對此，烏蘭夫明確闡述了中共中央關於內蒙自治的方針：“內蒙古是中國領土的一部分，它要求的自治，基本上與內地各省區一樣是一種地方自治，又因為它是一個民族，所以又是一種民族自治。”在黨的領導下，內蒙古各族人民煥發出史無前例的革命熱情，積極投入到自治運動中，並在1947年5月1日建立內蒙古自治政府。內蒙古走上民族區域自治的道路，標誌著內蒙古民族取得了民族解放的偉大勝利，開辟了內蒙古民族曆史的新紀元。內蒙古自治區的成立，證明中國共產黨民族區域自治政策是適合國情的，是解決我國民族問題的正確政策。它的建立為其他少數民族實行區域自冶提供了借鑒。

　　第二，新疆維吾爾自治區的成立。新通是我國麵積最大的少數民族聚居區，居住著以維吾爾族為主的13個少數民族，對國家安全和民族團結具有十分重要的戰略意義。1949年9月新中國成立，同年12月，新疆成立包括各民族和各階層代表在內的民族民主聯合政府——新疆省人民政府。在中央人民政府的領導下，新疆建立了各級人民政權，完成了農業區的土地改革，積極開展了牧區工作，各方麵的工作都取得了巨大的成績，為推行民族區域自治創造了必要的條件。1952年9月新軀省第一屆第二次各族人民代表會通過決議，成立了“新疆省推行民族區域自治籌備委員會”，各專區、縣、區、鄉也都成立了相應的組織，決定以“慎重穩定，積極準備，逐步推行”的方針，在全新疆範圍內自上而下地開展民族區域自治的準備工作。新疆維吾爾自治區於1955年10月1日宜布正式成立。至此，新疆境內的13個少數民族中除烏孜別克、塔塔爾、俄羅斯、滿族因人數過少而且分散，不適合建立自治地方外，其他少數民族都建立了自治地方。實行區域自治的各少數民族人口占當時自治區總人口的83%，從而揭開了新疆少數民族發展史上嶄新的一頁。

　　第三，西藏自治區的成立。1959年西藏民主改革之前，我國西藏地方實行的是封建領主生產資料所有製和上層僧侶貴族專政的“政教合一”的封建農奴製度。1959年3月的西藏叛亂被平息後至1961年，西藏高原發生了一場曆史性的社會大變革。民主改革是西藏民主革命的主要內容，是中國共產黨領導百萬農奴，推翻農奴主階級統治、建立人民民主製度的人民革命運動。西藏民主改革是1949年前後席卷中國大陸的人民大革命在西藏的繼續。民主改革具有劃時代的曆史意義，使西藏社會跨越幾個世紀一躍由封建農奴製的舊西藏變成了人民民主的新西藏。對此，中共中央於1961年4月21日在《關於西藏工作的指示》中曾予以高度評價：“中央高興地看到在不到兩年的時間內，西藏工委領導進藏部隊同西藏幹部和西藏人民團結一致，共同努力，不僅基本上平息了反革命叛亂，而且基本上完成了民主改革，使西藏的社會製度和政治麵貌發生了翻天覆地的變化，工作成就是偉大的。”西藏民主改革的勝利，是中國共產黨解決民族地區社會改革的成功範例，是馬克思列寧主義毛澤東思想與西藏具體實踐相結合的光輝典範。年，西藏的民主改革基本完成，1965年西藏自治區正式成立，西藏經曆了一個穩定的發展時期，這是西藏徹底完成民主革命的輝煌時期。之後，西藏地區的工作，進入了穩定發展民族經濟的階段，穩定發展是以個體所有製經濟為基礎的農牧業互助生產，同時加強基層政權建設，從多方麵努力實現民族區域自治。

　　四、民族區域自治製度的基本特點

　　民族區域自治製度是結合我國曆史和現實而創設的一種新製度。中華民族在絕大部分曆史時代都是一個融合、統一的整體。從現實角度上看，我國各民族的居住特點是小聚居、大雜居。這一分布特點不具備構成一個象蘇聯那樣的民族共和國所必須的經濟單位和絕大多數人口聚居的條件，不適宜也無法建立民族共和國。這樣，民族區域自治製度就科學地從法律的角度解決了我國各民族的地位和權利問題，也形成了一種獨特的國家結構形式，使中央與地方的關係既不是聯邦製也不是絕對的簡單的單一製，即在統一國家中按民族居住地劃分為自治區域，在憲法和其他法律規定的權限內自主地管理本地區、本民族事務的製度，是我國少數民族在國家統一領導下實行自我管理的一種政權組織形式。我國的民族區域自治製度是一項逐漸走向成熟的法律製度，新中國成立後曾先後四次製定新憲法，每一次都確認了這一製度，成為我國憲法中非常鋼性的部分。1984年全國人大正式通過了《中華人民共和國民族區域自治法》。總結我國民族政策與實踐的曆史過程，我國的民族區域自治製度有如下特點：

　　第一，國家統一與民族自治相結合。我國憲法規定，各民族自治地方都是中華人民共和國不可分離的部分。這表明，所有實行民族區域自治的地方，都是我國領土範圍內行政區域的一部分。國家與各民族自治地方是中央與地方的關係。國家代表了各民族的整體利益和根本利益，在各民族自治地方行使主權，維護國家的統一與領土完整。各民族自治地方的自治機關均為國家統一領導下的一級地方政府，必須服從中央政府的統一領導，保證憲法、法律和國家大政方針在本地方的執行。認真完成中央和上級國家機關下達的各項任務。維護國家的統一。統一是自治的前提，同時，民族自治地方又不同於一般地方，其自治政府不僅行使一般地方政府的職權，還可行使憲法與民族區域自治法規定的自治權。

　　第二，民族自治與區域自治相結合。實行自治的民族，在其自治的地方內既行使自我管理內部事務的權利，又承擔管理與其地位相適應的地方行政事務的義務。自治地方的行政機關具有雙重性質，既是民族自治地方的自治機關，又是統一國家下屬的一級地方政權。自治的民族如果離開一定的民族聚居區域，其民族自治權就無法實現。而民族自治地方不由實行自治的民族當家作主，隻行使一般地方政府的職權，也不是民族自治。自治權力與地方行政權力合二而一，才是完整的民族區域自治。

　　第三，根據少數民族居住狀況“小聚居、大雜居”的特點，因地製宜地實行區域自治。一個少數民族可以在其聚居的幾個地方分別建立自治的地方，比如藏族，除了設有西藏藏族自治區而外，還有青海的玉樹、雲南的迪慶等地設有藏族自治州；也可由共居一地的少數民族共建一個自治地方，比如貴州黔東南苗族，侗族自治州等。自冶地方的行政地位，根據少數民族聚居地域的大小劃分為自治區、自治州、自治縣等不同的級別。這樣使絕大部分的少數民族都能享受到自治權利。

　　第四，政治因素與經濟因素相結合。我國實行民族區域自治製度的根本目的在於促進民族團結和各民族的共同發展。因此在劃定民族自治地方的區域時，並不僅僅依據民族聚居的狀況，而是以實行自治的民族聚居區域為基礎綜合考慮當地的民族構成、民族關係和經濟發展條件，把政治因素和經濟因素結合起來確定自治地方的區域、行政地位和名稱。以廣西壯族自治區的建立過程為例，1952年12月9日在廣西省西部建立了廣西桂西壯族自治區。1958年3月15日在廣西省轄境範圍內重建廣西壯族自治區，同時撤消廣西桂西壯族自治區。這樣改變的出發點就是把原廣西省比較發達的東部與西部聯為一體，從而有利於整個壯族地區的政治、經濟和文化發展。

　　第五，在實行民族區域自治的同時增強黨的領導作用。我國的民族區域自治實行的是少數民族的自主管理，充分行使本區域內政治、經濟、文化等方麵的自治權力，但這並不是說在實行民族區域自治的地方可以取消或者削弱黨的領導，相反還要充分發揮黨的領導作用，隻是這種領導不是具體插手行政事務，而是充分發揮黨的政治影響力，貫徹落實好黨的民族政策，運用黨的崇高道德感召力和道義力量有效地消除民族矛盾，增強各民族的凝聚力。可以說中國共產黨已成為中華民族團結統一的一個巨大的整合力量。與此相反，前南斯拉夫聯邦時代，由於過於注重各民族的特殊性而忽視聯邦範圍內各民族利益的一致性，甚至連黨的領導也聯邦化了，使南共中央不再是一個強有力的民族團結的統合力量，成為後來南聯邦分化的一個重要原因。

　　五、我國民族政策中存在的問題

　　新中國成立以來，雖然我國的民族政策取得了巨大的成功，但卻不應該滿足於已取得的成就。21世紀是一個中華民族進入飛速發展、追趕世界先進國家的世紀，尤其需要中華民族更進一步地居安思危，增強民族凝聚力和自信心。麵對世界範圍內的民族分裂浪潮，認真審視我國民族政策的理論與實踐，其中仍然存在許多新老問題。隻有解決了這些問題，才有可能實現中華民族的永久團結和共同發展。

　　第一，邊疆少數民族地區明顯落後於東部沿海發達地區，東西部差距的鴻溝進一步擴大。在改革開放的大潮中，我國少數民族地區的經濟進入了快車道。20多年來，全國少數民族地區國內生產總值年均遞增10.9%，比全國平均增幅高1.1個百分點；人均國內生產總值增長了15倍。許多民族省區都出現了曆史上從未有過的經濟快速發展的勢頭。然而，少數民族地區經濟快速發展的這種勢頭雖然很猛，經濟實力也大大增強，但是由於自然的、曆史的、社會的各種原因，少數民族地區的經濟基礎還比較脆弱，產業結構和經濟結構單一，人口素質不高。從橫的方麵看，少數民族地區與全國平均水平的差距仍然存在。據統計，全國8個民族省區國內生產總值年平均增長速度，1986—1990年為7.4%，比全國低0.3個百分點；1991—1992年為9.9%，比全國低0.6個百分點；1993年為10%，比全國低3個百分點；1997年為9.52%，比全國低0.99個百分點。由此可見，東西部經濟發展差距仍然很大，而且這種差距不是越來越小，而是越來越大。1998年零點調查公司與萬通集團發表《兩廣經濟發展差距比較研究報告》，指出：廣西與廣東之間的差距是全麵的、結構性的。這種差距在整體上仍呈現出繼續拉大而非縮小的趨勢。其他少數民族地區與兩廣比較的狀況大抵相當。

　　第二，民族地區現代化意識與商品經濟意識薄弱，成為影響民族地區發展的關鍵因素。中國民族地區的現代化發展道路選擇，實際上是一個多民族國家的民族關係異質同構平衡發展的互動過程。但少數民族在現代化的競爭中往往處於不利的地位。一是少數民族市場觀念和商品經營能力不強，市場信息不靈；二是投資環境不發達地區，造成資金、人才外流，由少數民族地區流向發達地區，也就是眾所周知的所謂“孔雀東南飛”，甚至“麻雀東南飛”的現象；三是少數民族地區的產品多是原材料和上遊產品，與加工製成品的價格剪刀差一時難以完全解決，有的還可能擴大；四是少數民族地區交通不便，運費較高，使產品增加成本，不利於競爭。

　　第三，西部民族地區可持續發展的後勁不足。西部民族地區多為我國原料產地和上遊初級產品所在地。例如內蒙古的煤炭與森林，新疆的油氣資源，西藏的稀有金屬和草原。這些豐富的自然資源為我國東部沿海的現代化建設提供強大的能源。但是，這些自然資源絕大部分為不可再生的資源。在西部強大的能源基礎上，東部大發展了，西部留下了千瘡百孔的煤田或油氣田，而可持續發展的後勁嚴重不足。在世界經濟發展分工中出現南北差距在我國東西部之間的重演，值得我們未雨綢繆。

　　目前國家加大了實施可持續發展戰略的力度，大力治理環境汙染。1998年特大洪水促使中央下決心對四川、雲南、西藏等地的原始森林實施禁伐。禁伐對整個國家和民族的長遠利益來說當然是好事，但禁伐區內的少數民族地區是極為貧困的地區，比如雲南的怒江傈僳族自治州、四川的峨山彝族自治縣。有的禁伐區內的縣的財政收人的80%以上是依賴森林資源的，甚至已形成了以森林為依托的采伐、加工、運輸一體化產業鏈，要全麵實現產業轉軌還需要一個調整期。如果中央不加大投資和扶貧的力度，那麽或者是禁伐的目標不能實現，或者禁伐實現了而這些地區的少數民族將會更加貧困，由此帶來民族、地區之間巨大的貧富分化甚至兩極分化，必然對社會的穩定帶來威脅。

　　總之，這種事實上的不平等，使少數民族發達地區與發達地區之間的發展差距，不是縮小，而是拉大了。這不僅造成了少數民族民眾心理的不平衡，不僅不利於經濟建設，而且長期來看，對民族團結與邊疆穩定勢必造成很大的負麵影響。

　　鄧小平多次指出，發展才是硬道理。冷戰後蘇聯東歐劇變的曆史教訓表明，民族地區的經濟發展，事關國家的統一、邊疆的穩定以及民族關係的和睦。當前我國少數民族地區存在的矛盾和問題，歸根到底要靠發展經濟來解決。我們處理民族地區的各種問題，都必須牢牢掌握經濟建設這個中心，千方百計地加快民族地區經濟的發展，逐步縮小民族之間的發展差距，逐步實現各民族共同繁榮。“實行民族區域自治，不把經濟搞好，那個自治就是空的。少數民族是想在區域自治裏得到些好處，一係列的經濟問題不解決，就會出亂子”，“政治要以經濟做基礎，基礎不堅固還行嗎？如果我們隻給人家一個民族區域自治的空頭支票，……這是不行的。”為了加快少數民族地區的經濟和社會發展，中央和國務院應采取特殊措施，通過政策傾斜，將對少數民族地區發展有利的減免稅、吸引外資、財政包幹，以及大幅度增加對少數民族地區的投資等優惠措施法律化，加以實施，以加強國家對少數民族地區的扶持和幫助。同時，經濟發達地區也要加強對口支援，從資金、技術、人才方麵幫助少數民族地區發展經濟和文化。民族地區要自力更生，發揮自己的優勢，變資源優勢為經濟優勢，通過共同努力使發展差距逐步縮小，最終實現共同富裕的目標。這是在經濟上保證調整中國民族政策能夠成功的一條思路。在新世紀，中國的民族政策著眼於堅持和完善民族區域自治製度，著眼於少數民族和民族自治地方各項權益的保障，著眼於民族發展、邊疆穩定和祖國統一。相信經過全國各民族人民的共同努力，這一戰略目標一定能實現。

　　§§第三章 首創範例：中緬邊界問題的解決