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第29章 為大清王朝奠基(2)
可是，治理一個以漢人為主的國家，主要官員不是或沒有漢人，雖然體現了“首崇滿洲”的原則，但畢竟於行政不利。加上順治五年金聲桓、李成棟埋怨清朝舍不得封官許願而扯旗造反，在多爾袞的耳邊一遍又一遍地敲了警鍾。於是，順治五年七月十四日，多爾袞沒有像明朝那樣經過廷議，直接點名陳名夏、謝啟光、李若琳、劉餘、黨崇雅、金之俊分任吏、戶、禮、兵、刑、工六部尚書，徐起元為都察院左都禦史，與滿洲正官共同處理日常事務，從此定下了滿漢複職的官僚製度。但是，盡管同為六部尚書，但漢尚書地位顯然要低。後來金之俊也曾想到：以前遇事推諉還有情可原，現在給了你這個名稱，但又不給你實權，這就更可怕了。一旦國計民生、典章禮樂、吏治賞罰、刑法軍事等等有所偏差，全是這些漢官的責任。所以他十分感慨地說：“漢官作為正職從我們這些人―開始，不勝感慨，更不勝恐懼呀！”《金文通公集》卷2，“同升錄序”第65頁。
都察院也是仿明朝製度建立起來的，起初專門負責對王公大臣等官的監察。多爾袞知道這些人的作用，所以上台伊始，就對都察院官員說，你們這些朝廷風紀之官，一定要辦事稱職。並把他們的職責主要限於稽查諸王貝勒的行為，其他各官均由吏部考核。《清世祖實錄》卷1，崇德八年十二月丁醜。進入北京後，監察諫劾方麵又繼承下來一個六科，一個十三道。多爾袞當然還是希望他們經常上書言事的，一天退朝下來，他對各官說道：“我見著你們不對的地方，馬上就指出來。但我攝政以來，卻沒聽到你們對我有一言相勸，難道我的所作所為盡皆合理麽？”大家相互看了一眼。“王爺您一言一行都好，沒說的。如有不合適的地方，我們怎麽會保持沉默呢？”官員們異口同聲地奉承道。
多爾袞聽了此話，心裏挺舒坦，但臉上還是挺嚴肅的。“你們這些話太荒唐了，就是聖主當政，也不能全是好的，所以老能見到大臣諍諫。我怎麽能沒說的呢？你們這些人都是先帝時就效力的，對政事很熟，以後碰上不合適的事情，應該直說，我對你們正寄予厚望呢。”
大家聽了，都頗感動。《清世祖實錄》卷5，順治元年五月甲寅。
但是，建國之初不同於立國已久，滿洲貴族當政不同於漢人為主，這時候，才從農民軍暴風驟雨中逃脫性命的大小官員不知底細，哪兒敢犯顏直諫？搞不好，還會人頭落地。多爾袞不高興了，七月二十七日他專門發出諭旨給都察院、六科和十三道，說他們身為朝廷耳目之官，近來沒保舉出一位清廉持正的賢人，沒彈劾過一名受賄貪贓的狗官，朝廷設立風憲衙門還有什麽用處？希望他們以後直言不諱，舉賢內不避親，外不避仇，劾惡勿徇私情，勿畏權勢。但如果黨同伐異，門戶相爭，借權謀私，則一定重懲。《明清史料》丙編第3本，第221頁，“都察院揭帖”。兩星期後，他又在一啟本上批道：“愛憎毀譽，情麵城府，皆向來痼習，中外諸臣宜痛鑒前車，懋襄新政”，順治元年八月十日福建道監察禦史李之奇啟為民生之水火無聊，拯救之機權宜速事。原件藏第一曆史檔案館。再三表示了他重視監察機構的誠意。投降過農民軍、此時又降了清的明官孫承澤倒是頗有感觸，說在官製初定之時，首先設置了六科，直房設在故殿之側，和詹事府、翰林院諸臣在禁城之中辦事，真是“鏡治之原而挈其大綱”嗬！順治元年七月二十三日吏科都給事中孫承澤啟為科員乏人，謹舉所知，伏乞敕部即行題補以光盛典事。原件藏第一曆史檔案館。這樣，言官們的膽子稍稍大了些，他們不顧直房被燒毀，暫借龍德殿的崇仁、廣智二殿辦公，不顧桌椅被盜，門窗全無，沒有米菜煤炭和侍奉之人，不顧科員寥寥無幾，《明清史料》丙編第3本，第251頁，“內院示稿”。也開始一次又一次地上書言事，以表對新朝的耿誠之心。
凡事不能過分。多爾袞隻希望把言官控製在不損害獨裁者絕對權威和利益、又能建言論事的限度之內。順治二年閏六月，多爾袞又聲色俱厲，說明末諸臣沽名釣譽，結黨營私，任意上書，迷惑其主，使國政顛亂，盜寇四起。今天都察院、科道等官切不可用含糊之詞，泛泛揣摸，妄言條奏，博取虛名。《清世祖實錄》卷18，順治二年閏六月壬辰。這樣一來，很多人就把嘴巴閉上了。後來，因為發、圈地、投充、衣冠、逃人等幾大惡政攪得天下大亂，很多官員紛紛上疏諍諫，多爾袞一怒之下，下令凡為這五件事上疏的一律治罪，本章不許封進，《清世祖實錄》卷28，順治三年十月乙酉。一下子就把他虛懷若穀的麵具戳穿。就拿趙開心來說吧，他上書言事被駁，不敢再上了。多爾袞一次與大學士們聊天，說道：“禦史趙開心被駁了一個本，再不見上了。人臣進言，說得對自然不錯，偶爾說得不對，又何妨再上。”大學士們忙解釋說，可能他有謹慎小心的意思。
後來趙開心受多爾袞鼓勵，一時頻繁上書言事，甚至熬夜具本，但還是免不了挨多爾袞的整。《多爾袞攝政日記》
八衙門中隻有理藩院是清朝的獨創，我們後麵再專文論及。
(四)地方機構――舊人舊製的繼承。
地方官製更是依仿的明製。但明末社會動亂之後，出現兩個問題，一是經過農民起義的打擊和清初統治者的高壓政策，一大批地主官紳或死或亡，或成為反清的義士，因此形成大量官缺；一是明末舊習不改，地方吏製依然腐敗，稱職得民心的官員更是鳳毛麟角，微乎其微。順治元年七月朱朗奉命巡按山東，發現當地吏治廢弛十分厲害，而且目前急需布政、學道二臣，請多爾袞命令吏部即日推舉有能力的官員，星速就任。多爾袞當即批示：“齊魯名邦，士民望治，布政、提學員缺，即與慎選啟用。道府各官一並速補，吏部知道。”順治元年七月十一日山東巡按朱朗啟為略陳地方情形請補緊要監司事。原件藏第一曆史檔案館。
意大利傳教士衛匡國曾記錄道：“在韃靼人的戰爭中，應該特別注意一件罕見的事，他們在占領某地之前就選派了那裏的總督和所有準備占領的城鎮的官吏。”衛匡國：《韃靼戰紀》。一般說來，省級官上任後治內並未完全平定的情形是不少的，但省以下中、低級官吏卻常常是隨時安排，甚至占領很久都沒有把官缺補足。順天巡按柳寅東見近來任命的官員或是明朝犯贓被除名的，或是投降過農民軍的，就向多爾袞提出忠告，以為將來會害民不淺。但多爾袞卻以建國之初，治理需人為由，認為凡是歸順官員就不必苛求，《清世祖實錄》卷6，順治元年六月甲戌。說明當時缺官的現象的確很嚴重。後來多鐸攻克南京後，就把一路上投降的官吏三百七十二人分別授官，洪承疇受命總督江南軍務後，曾一次推薦舊官一百四十九名為各地方官。直到順治五年，吏部還因佐貳雜職等官懸缺甚多，命內外大小衙門上報考補。《清世祖實錄》卷36，順治五年二月壬辰。由於缺官甚多，所以任人不甚嚴格，盡管多爾袞三令五申，嚴禁官員賄賂公行，夤緣幸進，侵害百姓利益，《清世祖實錄》卷6，順治元年六月丙子，卷9，順治元年十月甲子等多處。地方吏治還是不甚清明，關於這一點，我們後麵還要述及。
清初地方官僚機構完全仿自明朝，但明朝總督、巡撫二職起初隻是臨時因事而設，隨事平而罷，到明末崇禎年間，由於戰事頻仍，許多地方始設總督。多爾袞沿襲了這一設置，但自此督撫便成為地方(省)一級的最高長官，取代了明“三司”的地位。但是，兩朝總督、巡撫的具體設置不甚相同，如明末的薊遼總督、鳳陽總督就被取消了，江南江西總督(即後來的兩江總督)則屬新設；明末巡撫多達三十員上下，順治初則有所裁撤，有些如順天巡撫、保定巡撫、登萊巡撫起初還沿襲下來，不久也裁革了。因此，盡管督撫製度自明朝而來，但到多爾袞手裏，一方麵逐漸固定，一方麵減少了三分之一左右的職位。當然，清初也有一些臨時因事而設，隨事平而罷的官職，如順治二年閏六月派吳惟華、孫之獬、江禹緒等人招撫粵、贛、閩、湖廣等省，到順治三年四月，多爾袞以江西、湖廣二省督撫鎮臣已經全設，而且地方逐漸平定，將孫之獬、江禹緒召回。《清世祖實錄》卷2l順治三年四月癸未。
多爾袞把明朝遺留下來的國家機器全盤繼承下來，實際上是為適應清朝以滿洲入主中原而施行的明智之舉。恰如江南道禦史楊四重所說的：“一切諸務，尚仍明舊，不聞有創製立法，見諸施行者。”《清世祖實錄》卷25，順治二年十二月癸卯。但是，清王朝畢竟是個少數民族作為最高統治者的王朝，其強烈的民族特色肯定全體現在官僚機構的設置上。譬如議政王大臣會議，本是努爾哈赤時代的遺物，到此時仍然發揮著作用。盡管多爾袞上台之後幾次打擊和限製諸王的權力，但議政王大臣會議卻不可能馬上取消，議政處這個機構也仍起著作用。有關軍國大事，仍由諸王大臣決定，之後便幾無更改的餘地。據說後來順治帝還對內院諸臣說；“你們要好好幹，如有問題，我就是想原諒你們也不行了。”談遷：《北遊錄》，“紀聞下”“國議”第369頁。但是，多爾袞卻對這個機構做了偷梁換柱的改革。一方麵任命一些親信如錫翰之類作議政大臣，另一方麵把一些內院官員如範文程、寧完我也破格列入議政大臣之中。這樣，盡管議政處仍是一個滿洲貴族的最高決策機構，但參與決策的就不僅可以體現多爾袞的意旨，也有一般行政部門的意見。無論如何，這個機構的作用還是很大的，如談遷所說，“六部事俱議政王口定。清初吏部疏上，即自擬旨見允，不由內院。”談遷：《北遊錄》，“紀聞下”“部院議政”第374頁。又譬如理藩院，雖說它隻是個蒙、回、藏事務的衙門，但權力不小，和六部平起平坐，首腦還一律由滿、蒙人擔任，不許漢人涉足。
多爾袞在繼承其父兄遺產的基礎上，幾乎是全盤接受了明朝在官僚體製方麵的衣缽，這首先是因為隨著滿洲社會受中原文化日益強烈的影響，這樣一種上層建築可以為他們所接受；其次是皇太極時代已經按明製建立起他的決策中樞，使多爾袞對這一切並無陌生阻滯之感；再次也是最重要的一點原因，是多爾袞為首的馬上得天下的赳赳武夫在奪取高度成熟的全中國之後，不利用原有的國家機器是根本不可能進行統治的，他們既沒有這樣的統治經驗，又要麵臨反對軍事征服的風暴，隻有把舊的統治方法重新利用起來，才是省力省心見效快的聰明之舉。
“他具有超人的謀略和精明，並以勇武和忠實著稱，他的聰明才智使最有學識的中國人都欽佩不已。”衛匡國：《韃靼戰紀》。
二、任官用人。
“別的聰明我不能，這知人一事，我也頗用功夫。”多爾袞對大學士們說道，臉上頗有些自得的神色。
“王上雖說大智大勇，但切不可自恃有知人之明，還要兼聽才是。”大學士李建泰脫口勸諫道。
多爾袞仿佛有些不高興，但馬上臉色就和緩下來，“你說得對”，他對李點點頭。
早在入關以前，多爾袞就對明朝的政事頗為注意，他認為崇禎皇帝還是好的，“隻是武官虛功冒賞，文宮貪贓枉法，所以把天下丟了。”那時他在關外，看到明朝的上上下下，互相混蒙，覺得十分可笑，發下的邸報越來越看不得了，所以幹脆就不再看了。有一天，他當著洪承疇的麵對大學士們說：“我在東邊就聽說洪軍門是個最清的好官，用兵上陣也挺有一套。鬆山之戰時我就很費心思，親自披甲上陣，現在身體疲弱，就是那會兒留下的病根。”
馮銓聽到話頭不好，趕忙回護說：“洪軍門以前有罪，如今到江南去總督軍務，就可以立功贖罪。”
多爾袞也說：“我也是看他幹得好，諸王也都推薦他，說他好，所以派他南去。”
洪承疇的心這時才撲通一下落回肚裏。《多爾袞攝政日記》
多爾袞早就對明朝官吏有所了解，印象恐怕隻能說是壞多於好，但此時入主中原，又急需這些人出來重操舊業，國家機器才能正常運轉。於是，他進北京不久就下令各級官員把“山澤遺賢”報上名來，朝廷好派人征聘，委以重任。《清世祖實錄》卷5，順治元年五月辛亥。六月，順天巡撫宋權獻治平三策，其中就建議多爾袞“廣羅四方賢才以佐上理”，《皇清奏議》卷1，順天巡撫宋權題為敬獻治平三策以報天恩以佐末議事。不幾天，多爾袞再度重申，讓各省撫按把境內“隱跡賢良”一一推薦上來，但不許把貪官汙吏報上來蒙混充數。《清世祖實錄》卷6，順治元年六月乙酉。此後，沈惟炳、王鼇永、曹溶等許多官員上書，都談到薦舉和搜羅人才的事，沈惟炳還特別指出大清入關以來，“京官南去不返，似懷避地之心，高人決誌林藏，似多避世之舉，見在列署，落落晨星”，根本無法辦事。他還薦舉了故明大學士謝升。多爾袞在他的啟本上用紅筆批道：
“謝升人品不錯，前朝時就很有名望，他忠心歸順，所以特發手諭把他行取來京重用，仍著該地方官照舊例護送。吏部專門負責用人事宜，還要把畿輔、山東、山西、河南等處的名賢碩德並僑寓人才指名推薦，以憑征用。各該撫按都要留心訪舉，不得輕視。速速將此諭下傳。”順治元年七月十一日吏部侍郎沈惟炳啟為請旨急行征聘，先收人望以係四海之心事。原件藏第一曆史檔案館。
第二天，山東招撫王鼇永開列了一串名單上報，其中又有謝升。多爾袞在這名單後麵又做了長篇批示：
“這地方人才籍貫、履曆開列得很詳細，謝升已特旨敦聘，其他部院堂上官、翰林官、科道官、吏部官等等都著地方官盡快護送來京，以便擢用，其餘都發文到部，根據才品，遇到人地有缺就可推補。其中德高望重但歲數太大難於跋涉的，應該賜爵優老，但必須經有關官員報告，不得自己上書。王鼇永招撫奏功，薦賢舉能方麵也十分可嘉。……”順治元年七月十二日山東招撫王鼇永啟為恭報地方人才，仰副求賢明命事。原件藏第一曆史檔案館。
兩天後，金之俊推薦丁魁楚、丁啟睿、練國事等六人。多爾袞又批示說這六臣“出處各有本末，才品皆堪大用”，讓地方官迅速護送來京，以便任用。順治元年七月十四日兵部侍郎金之俊啟為遵旨各舉所知事。原件藏第一曆史檔案館。可見多爾袞對薦舉用人等事十分認真，抓得較緊。多鐸攻下南京後，多爾袞便曾詢問：
“江南既下，有甚好人物？”
大學士們連忙說：“地方廣大，一定有賢才的。”
多爾袞皺皺眉頭說：“我不是泛論地方賢才，隻是先生們心裏有沒有知道的。”
大學士們想了想，說：“錢謙益是江南人望。”
“如今他在不在呀？”多爾袞又問。
“昨天送來的歸順文冊上有他的名字。”大學士們答應著。
多爾袞這才點點頭，表示滿意。
過了幾天，多爾袞又問江西等省有無人才可用，大學士們事先沒有準備，隻好說各地都不缺人，隻是不敢隨便亂舉，等考慮好了再詳細匯報。《多爾袞攝政日記》
多爾袞急於完善官僚機構，就免不了魚龍混雜，一些貪官汙吏、追名逐利之徒混入新統治集團。他無法一一甄別考察，那樣解決不了迫在眉睫的問題。前曾提到柳寅東請求謹慎用人選官，多爾袞答曰：“不必苛求”。七月，吏科給事中向玉軒提出“裁汰中密寓甄別之法”，舉出朱徽和龔鼎孳在前朝都曾因事罪罰，從而請求對這類人加以審查，以決定其去留。但多爾袞卻批示：
朝廷寤寐賢才，經綸上理，量裁見缺，非為汰人。況今朝列尚虛，何得遽行甄別？至於前朝弊習，每以門戶為職掌，以恩仇為功罪。朱徽兩經議處，龔鼎孳問擬城旦，事屬既往，著各以原官供職，矢讜攄忠，盡心圖報。該部知道。順治元年七月十四日吏科給事中向玉軒等啟：為官職既行裁省，才品愈宜精核，謹陳甄別之法以清吏治事。原件藏第一曆史檔案館。
都察院也是仿明朝製度建立起來的，起初專門負責對王公大臣等官的監察。多爾袞知道這些人的作用，所以上台伊始，就對都察院官員說，你們這些朝廷風紀之官，一定要辦事稱職。並把他們的職責主要限於稽查諸王貝勒的行為，其他各官均由吏部考核。《清世祖實錄》卷1，崇德八年十二月丁醜。進入北京後，監察諫劾方麵又繼承下來一個六科，一個十三道。多爾袞當然還是希望他們經常上書言事的，一天退朝下來，他對各官說道：“我見著你們不對的地方，馬上就指出來。但我攝政以來，卻沒聽到你們對我有一言相勸，難道我的所作所為盡皆合理麽？”大家相互看了一眼。“王爺您一言一行都好，沒說的。如有不合適的地方，我們怎麽會保持沉默呢？”官員們異口同聲地奉承道。
多爾袞聽了此話，心裏挺舒坦，但臉上還是挺嚴肅的。“你們這些話太荒唐了，就是聖主當政，也不能全是好的，所以老能見到大臣諍諫。我怎麽能沒說的呢？你們這些人都是先帝時就效力的，對政事很熟，以後碰上不合適的事情，應該直說，我對你們正寄予厚望呢。”
大家聽了，都頗感動。《清世祖實錄》卷5，順治元年五月甲寅。
但是，建國之初不同於立國已久，滿洲貴族當政不同於漢人為主，這時候，才從農民軍暴風驟雨中逃脫性命的大小官員不知底細，哪兒敢犯顏直諫？搞不好，還會人頭落地。多爾袞不高興了，七月二十七日他專門發出諭旨給都察院、六科和十三道，說他們身為朝廷耳目之官，近來沒保舉出一位清廉持正的賢人，沒彈劾過一名受賄貪贓的狗官，朝廷設立風憲衙門還有什麽用處？希望他們以後直言不諱，舉賢內不避親，外不避仇，劾惡勿徇私情，勿畏權勢。但如果黨同伐異，門戶相爭，借權謀私，則一定重懲。《明清史料》丙編第3本，第221頁，“都察院揭帖”。兩星期後，他又在一啟本上批道：“愛憎毀譽，情麵城府，皆向來痼習，中外諸臣宜痛鑒前車，懋襄新政”，順治元年八月十日福建道監察禦史李之奇啟為民生之水火無聊，拯救之機權宜速事。原件藏第一曆史檔案館。再三表示了他重視監察機構的誠意。投降過農民軍、此時又降了清的明官孫承澤倒是頗有感觸，說在官製初定之時，首先設置了六科，直房設在故殿之側，和詹事府、翰林院諸臣在禁城之中辦事，真是“鏡治之原而挈其大綱”嗬！順治元年七月二十三日吏科都給事中孫承澤啟為科員乏人，謹舉所知，伏乞敕部即行題補以光盛典事。原件藏第一曆史檔案館。這樣，言官們的膽子稍稍大了些，他們不顧直房被燒毀，暫借龍德殿的崇仁、廣智二殿辦公，不顧桌椅被盜，門窗全無，沒有米菜煤炭和侍奉之人，不顧科員寥寥無幾，《明清史料》丙編第3本，第251頁，“內院示稿”。也開始一次又一次地上書言事，以表對新朝的耿誠之心。
凡事不能過分。多爾袞隻希望把言官控製在不損害獨裁者絕對權威和利益、又能建言論事的限度之內。順治二年閏六月，多爾袞又聲色俱厲，說明末諸臣沽名釣譽，結黨營私，任意上書，迷惑其主，使國政顛亂，盜寇四起。今天都察院、科道等官切不可用含糊之詞，泛泛揣摸，妄言條奏，博取虛名。《清世祖實錄》卷18，順治二年閏六月壬辰。這樣一來，很多人就把嘴巴閉上了。後來，因為發、圈地、投充、衣冠、逃人等幾大惡政攪得天下大亂，很多官員紛紛上疏諍諫，多爾袞一怒之下，下令凡為這五件事上疏的一律治罪，本章不許封進，《清世祖實錄》卷28，順治三年十月乙酉。一下子就把他虛懷若穀的麵具戳穿。就拿趙開心來說吧，他上書言事被駁，不敢再上了。多爾袞一次與大學士們聊天，說道：“禦史趙開心被駁了一個本，再不見上了。人臣進言，說得對自然不錯，偶爾說得不對，又何妨再上。”大學士們忙解釋說，可能他有謹慎小心的意思。
後來趙開心受多爾袞鼓勵，一時頻繁上書言事，甚至熬夜具本，但還是免不了挨多爾袞的整。《多爾袞攝政日記》
八衙門中隻有理藩院是清朝的獨創，我們後麵再專文論及。
(四)地方機構――舊人舊製的繼承。
地方官製更是依仿的明製。但明末社會動亂之後，出現兩個問題，一是經過農民起義的打擊和清初統治者的高壓政策，一大批地主官紳或死或亡，或成為反清的義士，因此形成大量官缺；一是明末舊習不改，地方吏製依然腐敗，稱職得民心的官員更是鳳毛麟角，微乎其微。順治元年七月朱朗奉命巡按山東，發現當地吏治廢弛十分厲害，而且目前急需布政、學道二臣，請多爾袞命令吏部即日推舉有能力的官員，星速就任。多爾袞當即批示：“齊魯名邦，士民望治，布政、提學員缺，即與慎選啟用。道府各官一並速補，吏部知道。”順治元年七月十一日山東巡按朱朗啟為略陳地方情形請補緊要監司事。原件藏第一曆史檔案館。
意大利傳教士衛匡國曾記錄道：“在韃靼人的戰爭中，應該特別注意一件罕見的事，他們在占領某地之前就選派了那裏的總督和所有準備占領的城鎮的官吏。”衛匡國：《韃靼戰紀》。一般說來，省級官上任後治內並未完全平定的情形是不少的，但省以下中、低級官吏卻常常是隨時安排，甚至占領很久都沒有把官缺補足。順天巡按柳寅東見近來任命的官員或是明朝犯贓被除名的，或是投降過農民軍的，就向多爾袞提出忠告，以為將來會害民不淺。但多爾袞卻以建國之初，治理需人為由，認為凡是歸順官員就不必苛求，《清世祖實錄》卷6，順治元年六月甲戌。說明當時缺官的現象的確很嚴重。後來多鐸攻克南京後，就把一路上投降的官吏三百七十二人分別授官，洪承疇受命總督江南軍務後，曾一次推薦舊官一百四十九名為各地方官。直到順治五年，吏部還因佐貳雜職等官懸缺甚多，命內外大小衙門上報考補。《清世祖實錄》卷36，順治五年二月壬辰。由於缺官甚多，所以任人不甚嚴格，盡管多爾袞三令五申，嚴禁官員賄賂公行，夤緣幸進，侵害百姓利益，《清世祖實錄》卷6，順治元年六月丙子，卷9，順治元年十月甲子等多處。地方吏治還是不甚清明，關於這一點，我們後麵還要述及。
清初地方官僚機構完全仿自明朝，但明朝總督、巡撫二職起初隻是臨時因事而設，隨事平而罷，到明末崇禎年間，由於戰事頻仍，許多地方始設總督。多爾袞沿襲了這一設置，但自此督撫便成為地方(省)一級的最高長官，取代了明“三司”的地位。但是，兩朝總督、巡撫的具體設置不甚相同，如明末的薊遼總督、鳳陽總督就被取消了，江南江西總督(即後來的兩江總督)則屬新設；明末巡撫多達三十員上下，順治初則有所裁撤，有些如順天巡撫、保定巡撫、登萊巡撫起初還沿襲下來，不久也裁革了。因此，盡管督撫製度自明朝而來，但到多爾袞手裏，一方麵逐漸固定，一方麵減少了三分之一左右的職位。當然，清初也有一些臨時因事而設，隨事平而罷的官職，如順治二年閏六月派吳惟華、孫之獬、江禹緒等人招撫粵、贛、閩、湖廣等省，到順治三年四月，多爾袞以江西、湖廣二省督撫鎮臣已經全設，而且地方逐漸平定，將孫之獬、江禹緒召回。《清世祖實錄》卷2l順治三年四月癸未。
多爾袞把明朝遺留下來的國家機器全盤繼承下來，實際上是為適應清朝以滿洲入主中原而施行的明智之舉。恰如江南道禦史楊四重所說的：“一切諸務，尚仍明舊，不聞有創製立法，見諸施行者。”《清世祖實錄》卷25，順治二年十二月癸卯。但是，清王朝畢竟是個少數民族作為最高統治者的王朝，其強烈的民族特色肯定全體現在官僚機構的設置上。譬如議政王大臣會議，本是努爾哈赤時代的遺物，到此時仍然發揮著作用。盡管多爾袞上台之後幾次打擊和限製諸王的權力，但議政王大臣會議卻不可能馬上取消，議政處這個機構也仍起著作用。有關軍國大事，仍由諸王大臣決定，之後便幾無更改的餘地。據說後來順治帝還對內院諸臣說；“你們要好好幹，如有問題，我就是想原諒你們也不行了。”談遷：《北遊錄》，“紀聞下”“國議”第369頁。但是，多爾袞卻對這個機構做了偷梁換柱的改革。一方麵任命一些親信如錫翰之類作議政大臣，另一方麵把一些內院官員如範文程、寧完我也破格列入議政大臣之中。這樣，盡管議政處仍是一個滿洲貴族的最高決策機構，但參與決策的就不僅可以體現多爾袞的意旨，也有一般行政部門的意見。無論如何，這個機構的作用還是很大的，如談遷所說，“六部事俱議政王口定。清初吏部疏上，即自擬旨見允，不由內院。”談遷：《北遊錄》，“紀聞下”“部院議政”第374頁。又譬如理藩院，雖說它隻是個蒙、回、藏事務的衙門，但權力不小，和六部平起平坐，首腦還一律由滿、蒙人擔任，不許漢人涉足。
多爾袞在繼承其父兄遺產的基礎上，幾乎是全盤接受了明朝在官僚體製方麵的衣缽，這首先是因為隨著滿洲社會受中原文化日益強烈的影響，這樣一種上層建築可以為他們所接受；其次是皇太極時代已經按明製建立起他的決策中樞，使多爾袞對這一切並無陌生阻滯之感；再次也是最重要的一點原因，是多爾袞為首的馬上得天下的赳赳武夫在奪取高度成熟的全中國之後，不利用原有的國家機器是根本不可能進行統治的，他們既沒有這樣的統治經驗，又要麵臨反對軍事征服的風暴，隻有把舊的統治方法重新利用起來，才是省力省心見效快的聰明之舉。
“他具有超人的謀略和精明，並以勇武和忠實著稱，他的聰明才智使最有學識的中國人都欽佩不已。”衛匡國：《韃靼戰紀》。
二、任官用人。
“別的聰明我不能，這知人一事，我也頗用功夫。”多爾袞對大學士們說道，臉上頗有些自得的神色。
“王上雖說大智大勇，但切不可自恃有知人之明，還要兼聽才是。”大學士李建泰脫口勸諫道。
多爾袞仿佛有些不高興，但馬上臉色就和緩下來，“你說得對”，他對李點點頭。
早在入關以前，多爾袞就對明朝的政事頗為注意，他認為崇禎皇帝還是好的，“隻是武官虛功冒賞，文宮貪贓枉法，所以把天下丟了。”那時他在關外，看到明朝的上上下下，互相混蒙，覺得十分可笑，發下的邸報越來越看不得了，所以幹脆就不再看了。有一天，他當著洪承疇的麵對大學士們說：“我在東邊就聽說洪軍門是個最清的好官，用兵上陣也挺有一套。鬆山之戰時我就很費心思，親自披甲上陣，現在身體疲弱，就是那會兒留下的病根。”
馮銓聽到話頭不好，趕忙回護說：“洪軍門以前有罪，如今到江南去總督軍務，就可以立功贖罪。”
多爾袞也說：“我也是看他幹得好，諸王也都推薦他，說他好，所以派他南去。”
洪承疇的心這時才撲通一下落回肚裏。《多爾袞攝政日記》
多爾袞早就對明朝官吏有所了解，印象恐怕隻能說是壞多於好，但此時入主中原，又急需這些人出來重操舊業，國家機器才能正常運轉。於是，他進北京不久就下令各級官員把“山澤遺賢”報上名來，朝廷好派人征聘，委以重任。《清世祖實錄》卷5，順治元年五月辛亥。六月，順天巡撫宋權獻治平三策，其中就建議多爾袞“廣羅四方賢才以佐上理”，《皇清奏議》卷1，順天巡撫宋權題為敬獻治平三策以報天恩以佐末議事。不幾天，多爾袞再度重申，讓各省撫按把境內“隱跡賢良”一一推薦上來，但不許把貪官汙吏報上來蒙混充數。《清世祖實錄》卷6，順治元年六月乙酉。此後，沈惟炳、王鼇永、曹溶等許多官員上書，都談到薦舉和搜羅人才的事，沈惟炳還特別指出大清入關以來，“京官南去不返，似懷避地之心，高人決誌林藏，似多避世之舉，見在列署，落落晨星”，根本無法辦事。他還薦舉了故明大學士謝升。多爾袞在他的啟本上用紅筆批道：
“謝升人品不錯，前朝時就很有名望，他忠心歸順，所以特發手諭把他行取來京重用，仍著該地方官照舊例護送。吏部專門負責用人事宜，還要把畿輔、山東、山西、河南等處的名賢碩德並僑寓人才指名推薦，以憑征用。各該撫按都要留心訪舉，不得輕視。速速將此諭下傳。”順治元年七月十一日吏部侍郎沈惟炳啟為請旨急行征聘，先收人望以係四海之心事。原件藏第一曆史檔案館。
第二天，山東招撫王鼇永開列了一串名單上報，其中又有謝升。多爾袞在這名單後麵又做了長篇批示：
“這地方人才籍貫、履曆開列得很詳細，謝升已特旨敦聘，其他部院堂上官、翰林官、科道官、吏部官等等都著地方官盡快護送來京，以便擢用，其餘都發文到部，根據才品，遇到人地有缺就可推補。其中德高望重但歲數太大難於跋涉的，應該賜爵優老，但必須經有關官員報告，不得自己上書。王鼇永招撫奏功，薦賢舉能方麵也十分可嘉。……”順治元年七月十二日山東招撫王鼇永啟為恭報地方人才，仰副求賢明命事。原件藏第一曆史檔案館。
兩天後，金之俊推薦丁魁楚、丁啟睿、練國事等六人。多爾袞又批示說這六臣“出處各有本末，才品皆堪大用”，讓地方官迅速護送來京，以便任用。順治元年七月十四日兵部侍郎金之俊啟為遵旨各舉所知事。原件藏第一曆史檔案館。可見多爾袞對薦舉用人等事十分認真，抓得較緊。多鐸攻下南京後，多爾袞便曾詢問：
“江南既下，有甚好人物？”
大學士們連忙說：“地方廣大，一定有賢才的。”
多爾袞皺皺眉頭說：“我不是泛論地方賢才，隻是先生們心裏有沒有知道的。”
大學士們想了想，說：“錢謙益是江南人望。”
“如今他在不在呀？”多爾袞又問。
“昨天送來的歸順文冊上有他的名字。”大學士們答應著。
多爾袞這才點點頭，表示滿意。
過了幾天，多爾袞又問江西等省有無人才可用，大學士們事先沒有準備，隻好說各地都不缺人，隻是不敢隨便亂舉，等考慮好了再詳細匯報。《多爾袞攝政日記》
多爾袞急於完善官僚機構，就免不了魚龍混雜，一些貪官汙吏、追名逐利之徒混入新統治集團。他無法一一甄別考察，那樣解決不了迫在眉睫的問題。前曾提到柳寅東請求謹慎用人選官，多爾袞答曰：“不必苛求”。七月，吏科給事中向玉軒提出“裁汰中密寓甄別之法”，舉出朱徽和龔鼎孳在前朝都曾因事罪罰，從而請求對這類人加以審查，以決定其去留。但多爾袞卻批示：
朝廷寤寐賢才，經綸上理，量裁見缺，非為汰人。況今朝列尚虛，何得遽行甄別？至於前朝弊習，每以門戶為職掌，以恩仇為功罪。朱徽兩經議處，龔鼎孳問擬城旦，事屬既往，著各以原官供職，矢讜攄忠，盡心圖報。該部知道。順治元年七月十四日吏科給事中向玉軒等啟：為官職既行裁省，才品愈宜精核，謹陳甄別之法以清吏治事。原件藏第一曆史檔案館。
