漢末的社會動蕩，引起了土地所有製關係的大變化。曹操屬吏司馬朗是主張恢複井田製的人，他說：“往者以民各有累世之業，難中奪之，是以至今。今承大亂，民人分散，土業無主，皆為公田，宜及此時複之。”他的意見未被采納，但大量的無主土地存在卻是不爭的事實。這些土地國家固然可以用來屯田，也未嚐不可以賜予州郡編戶耕種。當時人仲長統說過：“其地有草者，盡曰官田，力堪農事，乃聽受之。”這種現象，在當時很普遍。如建安年間任過郡守的楊沛，在曹丕稱帝後，“不以私計介意，又不肯以事貴人，故身退之後，家無餘積。治疾於家，借舍從兒，無他奴婢。後占河南幾陽亭部荒田二頃，起瓜牛廬，起止其中。”除了占取現成可耕地，州郡編戶還可開墾荒地，恢複舊業，甚至買賣土地。通過這些途徑，當時全國大部分土地是自耕農在耕作。
在農民重新與土地結合、社會經濟開始恢複後，曹操迅即製定新的賦稅征收辦法，以滿足國家的開支需要。建安五年，曹操“始製新科下州郡，又收租稅綿絹”。不過，影響更大的還是建安九年平定河北後發布的一篇令文：“袁氏之治也，使豪強擅恣，親戚兼並；下民貧弱，代出租賦，衒鬻家財，不足應命”；“欲望百姓親附，甲兵強盛，豈可得邪！其收田租畝四升，戶出絹二匹、綿二斤而已，他不得擅興發。”令文表達了曹操抑製豪強兼並的決心，同時確定了田租標準，又將過去田租之外的口賦、算賦一律改為按戶繳納絹綿。采用新的租調製度，與農民土地占用狀況相適應，既在州郡編戶的承受範圍內，又能保障國家的財政需求，因而具有延續性。
