中國官員級別的政治邏輯
理解中國的政治經濟問題，首先要理解中國政府官員的行為；要理解中國政府官員的行為，首先要理解政府官員的行政級別。為什麽？第一，在官場，行政級別決定了資源和權力的配置方式。俗話說，“官大一級壓死人”，說明級別是官場的明規則。第二，幾乎所有官員都將級別的提拔和職位的重用當做職業奮鬥目標。這對應於一句名言：“不想當將軍的士兵不是好士兵”。因此，理解官員級別才能理解地方政府及其官員的行為模式。
然而，中國官場的行政級別非常複雜，有時甚至沒有明確的規定。不僅普通人難以明白，即便像我們這樣專門研究中國問題的專業學者，也往往需要花費很多時間才能搞明白。盡管網上有不少資料，但是要麽不夠全麵，要麽不夠準確。在我們正式解析中國官場的行政級別之前，讀者不妨回答以下幾個關於級別的問題。國家煙草專賣局副司長是什麽級別？廣州市白雲區副區長是什麽級別？白雲區教育局局長是什麽級別？北京市朝陽區檢察院副檢察長是什麽級別？如果你認為他們屬於不同級別的話，那麽你錯了。正確答案是：他們都是正處級。正因為官場級別問題如此重要，又如此複雜，我們覺得有必要專門寫一篇來介紹中國官場級別的規則。
中國的五級行政級別決定了官員級別的基準體係
通常情況下，中國官員的行政級別是由所在機構的行政級別決定的，這是識別官員級別的第一法則。與大多數國家的組織結構不同，中國的行政區劃有五個行政層級中央（國家）、省（自治區、直轄市）、市（地區、自治州、盟）、縣（區、旗、縣級市）、鄉（鎮、街道）。因此，按照上麵五個行政層級政府官員分為五種主要層級，每個主要層級又可以分出正副兩個級別，這十個級別就構成了我們識別官員身份的基準體係。具體如下。
1、國家級正職，簡稱“正國級”，包括中國共產黨和國家的最高領導。正國級職位包括：中共中央總書記，中央政治局常委，國家主席，全國人大常委會委員長，國務院總理，全國政協主席，中央軍委主席。
2、國家級副職，簡稱“副國級”，包括黨和國家最高領導機構的成員（正國級除外），正國級職務的副職等。它們包括：中共中央政治局委員、候補委員，中央書記處書記，全國人大常委會副委員長，國務院副總理和國務委員，全國政協副主席，最高人民法院院長，最高人民檢察院檢察長。中央紀委、中央政法委的書記則因情況而定。按照職位“就高不就低”的原則——這是識別官員級別的第二法則，如果這兩個書記是政治局常委，那麽他們就是正國級；如果是政治局委員，就是副國級。
3、省部級正職，也稱“正部長級”，包括中央部委、省級黨委和政府的正職領導（“一把手”）。它們包括：中共中央下屬機構（如政研室、黨史研究室、文獻研究室）的正職領導，國務院組成部門（部、委、辦、總局、審計署、人民銀行、海關總署等）的正職領導，全國人大和全國政協的辦事機構和專門委員會的正職領導，各省四套班子（黨委、人大、政府、政協）的正職領導。仍按就高不就低的原則，王滬寧2002-2007年擔任中央政研室主任時，是正部級；2007年之後，他先後升任中央書記處書記和政治局委員，但仍兼任政研室主任，此時變成副國級。
4、省部級副職，包括省部級正職的副職，還有各省的黨委常委，不再列舉。
5、廳局級（或地廳級）正職，包括中央部委下屬司局和省直機關（廳、局、部）的正職領導，各地級市（地區、直轄市所屬區）四套班子的正職領導。
6、廳局級副職，包括廳局級正職的副職和市委常委。
7、縣處級正職，包括中央部委司局和省直機關的正職領導，各地級市下屬委、辦、局的正職領導，直轄市的街道（或鄉鎮）黨政領導正職，以及各縣四套班子的正職領導。
8、縣處級副職，包括縣處級正職的副職和縣委常委。
9、鄉科級正職，包括各地級市下屬機構的科室正職領導，各縣下屬委、辦、局的正職領導，鄉鎮黨委書記、鄉鎮長和人大主席，街道工委書記和辦事處主任。
10、鄉科級副職：包括鄉鎮級正職的副職，鄉鎮黨委委員和街道工委委員。
憑借這個基準體係，我們可以識別大部分官員的級別。例如，國家工商行政管理總局局長、浙江省委書記以及北京市長都是正部級，北京市朝陽區區長、浙江省發改委主任和江西省撫州市政協主席是正廳級，北京市朝陽區各街道辦事處主任（或鄉鎮長）、浙江省發改委綜合處長和撫州市臨川區區長為縣處級。按照機構級別決定職務級別的第一法則，江西省南昌市是地級市，因此南昌市委書記本來應該是正廳級。但因為現任南昌市委書記龔建華是江西省委常委，所以按照就高不就低的第二法則，他是副省級。類似地，現任撫州市臨川區區委書記李智富是撫州市委常委，因此不是正處級，而是副廳級。
五級行政體係外還有特別體係
雖然大部分官員的行政級別可以通過基準體係來識別，但是還有很多官員的身份不能套用上麵的級別，因為他們所屬單位不是五級行政體係中的任何一級，而是介於兩級之間，即所屬單位是副部（省）級、副廳級、副縣級，因此這些單位的正職領導比所在行政區劃的級別高半級。
第一種特別情況是，一些由國務院或部委代管的“國家局”屬於副部級單位，而不是普通的正部級單位。例如，國務院直屬的國家統計局、國務院機關事務管理局，以及由國務院部委代管的國家能源局、國家糧食局（均由國家發改委代管）、國家煙草專賣局（工信部代管）等。一個簡單的識別方法是，機構名字中有“總局”字樣的是正部級單位，有“國家xx局”的是副部級單位，而沒有“國家”字樣的局為部委內設的正廳級單位。例如，2001年，國家安全生產監督管理局成立時隸屬國家經貿委，屬於部委代管的副部級國家局，2003年成為國務院直屬單位（仍屬副部級），2005年升級為國家安監總局（正部級），而安監總局下屬的離退休幹部局就屬於正廳級單位。這一機構變遷過程反映了中央政府對安全生產的不斷重視。
既然國家局是副部級，那麽它的中高層幹部級別都比部級單位相應低半級。根據國務院辦公廳《關於印發機關、事業單位工資製度改革三個實施辦法的通知》(國辦發〔1993〕85號)，國家局的局長、副局長、司長、副司長分別對應於部委的副部長、司長、副司長和處長，但處長以下職務級別一樣。所以說，國家煙草專賣局的副司長其實是正處級，而司下設的處長也是正處級。雖然國家局的副司長和處長行政級別一樣，但是在業務上前者領導後者，在提升時前者優先於後者。例如，因腐敗落馬的國家能源局煤炭司副司長魏鵬遠就是正處級。不過有一點要注意，雖然在中央層麵存在“國家局”，地方卻無法設立國家級的局。因此，國家局在地方的分支機構一般和地方的廳局一樣，都是正廳級單位。例如，國家煙草專賣局局長是副部級，但省煙草局局長和省財政局局長都是正廳級。類似的還有省統計局、省糧食局、省林業局、省旅遊局等。
第二種特別情況是，中國目前有15個副省級市，包括哈爾濱市、長春市、沈陽市、大連市、青島市、南京市、寧波市、廈門市、武漢市、廣州市、深圳市、成都市、西安市等13個計劃單列市和濟南市、杭州市2個市（中編發[1995]5號文），原來名單中的重慶市已升格為直轄市。根據中央編辦的中編發[1995]5號文，副省級市直屬機關的級別，可比照國家局確定，即市直工作部門為副廳級，內設機構為處級。市轄區及其工作部門的級別，可比照市直機關相對應的關係確定；市轄縣和代管的縣級市的級別仍為處級，其工作部門為科級。這就是說，廣州市市長是副部級，副市長是正廳級，市教育局局長和白雲區區長都是副廳級，而白雲區副區長和白雲區教育局局長都是正處級。與國家局的情形類似，白雲區副區長和下屬教育局長雖然行政級別一樣，但前者領導後者，而且在廣州市內前者的級別（本地稱“副局級”）略高於後者。
第三種特別情況是，檢察院和法院的行政級別比當地政府下屬部門要高半級。因為地方政府、檢察院、法院都屬於由當地人民代表大會選舉產生的國家機關，即所謂“一府兩院”。舉例來說，北京市市長是正部級，北京市朝陽區區長是正廳級，朝陽區財政局局長是正處級，那麽朝陽區檢察院檢察長比區財政局長高半級，就是副廳級。以此類推，北京市朝陽區檢察院的副檢察長就是正處級，而朝陽區檢察院公訴處處長其實是副處級。可見，叫司長的未必都是司局級，叫處長的也未必是正處級。
黨群機構：官員級別與機構行政級別相互影響
在中國，執政黨領導國家，因此在實際政治生活中，黨委機構負責人的級別一般要高於同層次的政府部門負責人的級別。這主要通過各級黨委常委會來實現。正如基準體係所描述的，各級黨委的常委，除了四套班子的正職領導，其級別均比所屬行政區域低半級，比所屬部門高半級。例如，地級市的市委常委兼宣傳部長是副廳級，比市文化局局長（正處級）高半級。
關鍵問題是，哪些人可以進入黨委常委會？除了黨委書記（省委書記、市委書記或縣委書記）、政府正職（省長、市長或縣長）、專職副書記，紀委書記、政法委書記、組織部長、宣傳部長、政府常務副職（常務副省長、副市長或副縣長）、黨委秘書長、當地軍區司令員或政委是常委，統戰部長、首府城市的黨委書記一般也是常委，有一段時間省政協主席也進入省委常委（目前已退出）。常委會的組成表明，絕大部分成員都是黨的下屬機構負責人。
由於“一把手”的級別反過來會影響所在單位的級別，因此實際上黨委機構比對應的政府機構高半級，這導致黨委下屬機構的副職領導也可能高半級。例如，省委組織部部長肯定是省委常委，屬於副部級幹部，那麽主持工作的省委組織部常務副部長就是正廳級幹部，與省人力資源和社會保障廳廳長同級別。事實上，幾乎所有省人社廳廳長都同時兼任省委組織部副部長。但省委組織部的普通副部長則與人社廳副廳長行政級別一樣。
黨委機構高半級的另一個原因是機構性質。根據黨章，各級黨的紀律檢查委員會和黨委全委會一樣，都是當地黨代會選舉產生。因此，紀委又比黨委的其它下屬部門（組織部、宣傳部、統戰部）和政府的下屬部門要高半級。例如，中紀委書記是副國級（政治局委員）或正國級（政治局常委），中紀委副書記是正部級，中紀委組織部長、宣傳部長是副部級。繼續推理，省紀委預防腐敗室主任是副廳級，而一般省委組織部研究室主任或省人社廳辦公室主任是正處級。
除了黨的機構，還有工會、共青團、婦聯、工商聯等群團組織，它們都屬於黨領導的機構，因此統稱黨群機關。各級黨群機關和對應的政府下屬部門級別一樣。
特殊職位、幹部高配和其它單位
除了前麵提到的省長、局長、處長等帶“長”的領導職務序列，中國還有一個非領導職務序列，主要包括三個層級：巡視員（對應於廳級）、調研員（對應於處級）、主任科員（對應於科級），這三個層級可以分為正職和副職。非領導職務一般沒有決策權和簽字權，除非一把手授權。此外，還有一些中央部委的督察專員，例如國家總督學、土地督察等，他們一般是副部級
第二類特殊職位是中央部委的部長助理，例如公安部和商務部都設立了若幹部長助理，這些部長助理同時兼任黨組成員。“助理”不是基準職務，其級別介於副部長和廳局長之間，在行政上一般是正廳級，但是享受副部級待遇，包括政治、醫療、住房待遇。各省、市、縣的政府首長助理以此類推。
除了按部就班的等級體係，還有一些官員的級別高於所在單位的級別，這種情況稱為“高配”。這包括三種類型。第一，重要部委的領導。例如國家發改委有六個正部長級的副主任，公安部有兩個正部長級的副部長，可見其強勢。在地方，一般公安局長都是黨委常委和/或政府副職，比政府下屬部門正職領導高半級。第二，一些部門內設的重要機構。例如，法院的執行局、檢察院的反貪局，以及一些準軍事機構（公檢法、司法）的政治部，這些機構的正職領導屬於所在單位領導副職序列，比其它內設機構領導高半級。第三，經濟開發區、一些省直管縣以及縣級市的領導，一般比基準情形下的級別高半級。例如，省直管的經濟開發區或高新區的管委會主任一般是副省級，浙江省金華市下屬的義烏市市委書記和市長都是副廳級。
除了黨政機關和群團組織，中國還有龐大的事業單位，例如大學、醫院、報社、圖書館等，它們在管理上有些沿用了黨政機關體係，這類機構的行政級別由其隸屬關係決定。例如，大部分985大學（30多所）屬於中央直管的大學，為副部級大學，其校長和書記為副部級，常務副校長和常務副書記為正廳級，其餘副校級領導為副廳級，學校的部長、處長、學院院長均為正處級。而正規本科大學一般是省教育廳管理，為正廳級，副校級領導和部處、學院領導的級別與中管大學相應職位一樣。報社的行政級別與政府下屬部門類似。比如，中央直管的新華社、人民日報為正部級，那麽這兩個機構的正職領導就是正部級。
中國的國有企業其實也有級別，因為國企的領導人都有級別。人事關係由中央組織部管理的中央國企有50多家，其一把手級別一般為副部級，極少數為正部級（如中國鐵路總公司）；人事關係由國務院國資委管理的，為正廳級。類似地，人事關係由地方黨委組織部管理的國企，其領導人一般為副廳級或者正廳級，由地方國資委管理的國企級別為副廳級。
中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長、經濟學院教授 聶輝華
中國國家發改委社會發展研究所副研究員 顧嚴
FT 2015年09月08日
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