試論港英政府政治製度演變的性質和特點 (了解當年港英統治下的香港) 劉曼容

港英政府政治製度從1841年建立到1985年《中英聯合聲明》正式生效時，大致經曆了建立期——形成期——發展期——鞏固期這四個時期的演變過程。但是，港英政府政治製度不管如何演變，其殖民統治的根本性質沒有變，其統治權力體以殖民官僚和英資財團為主體核心的實質沒有變，其統治表現形式中的專製絕對權威沒有減弱。因此，港英政府政治製度的演變，始終未從根本上改變殖民專製統治的性質。一百多年來，港英政府政治製度的演變具有漸進性、被動性、回應性的特點。《中英聯合聲明》簽署期間，這種演變漸露急進性、主動性和實質性的征兆。

港英政府政治製度是曆史發展的產物。它從1841年建立到1985年《中英聯合聲明》簽署生效時，經曆了一個多世紀的演變的漫長過程。具有特定的時空烙印。那麽，港英政府政治製度的演變具有怎樣的性質和特點呢？本文試就這一問題作些初步的探討。

一、演變始終未從根本上改變殖民專製統治的量變性質

港英政府政治製度經曆了建立、形成、發展和鞏固四個時期：

建立時期：從1841年2月義律臨時執政到1843年6月璞鼎查正式成立港英政府。

這一時期，確立了英國對香港的直轄式殖民地政製的基本模式，即以總督為香港首腦，下設立法、行政兩局為輔助，兩局議員全為委任的政製模式。這一時期，英國在香港的財團勢力還未形成，政治製度的權力體全部為英國殖民官僚所壟斷和封閉，形成為香港的殖民統治階級。初期的政治製度連形式上的三權分立也沒有，這些殖民官僚們大都是軍人出身，集軍事、行政、立法、司法等職權於一身。例如，第一任港督璞鼎查身兼駐華公使、商務總監、軍事統帥等數職。又如英國駐軍第26步兵團上尉威廉·堅吾出任香港首席裁判司，同時又是行政局、立法局議員。這一時期，政治製度的統治形式表現為半軍事的軍警暴力統治。1842年10月港英政府頒布宵禁令，規定華人晚上11時以後禁止夜行。次年進一步規定：華人在入夜後至晚上10時的一段時間內，夜行要帶油燈或燈籠一個，以資識別：晚上超過10時，華人一律不準夜行。宵禁以鳴炮為號，指示宵禁的開始和結束時間，可見戒備之森嚴。

形成時期：從1843年璞鼎查正式立港英政府至1898年新界被納入港英政府的管轄範圍。

這一時期，港英政府政治製度係統內的各個子項製度基本定型到位，各司其責。例如，港督職位從1859年第5任港督羅便臣起，不再兼任英國駐華商務總監和全權公使的職務，而是全權專責管治香港。早期，正按察司出任立法局、行政局議員，從1889年起明令停止正按察司出任立法局議員，司法相對獨立。這一時期，隨著香港英商財團勢力的不斷壯大，他們要求參政的願望愈來愈強烈，對全部為殖民官僚壟斷和封閉的政治製度深表不滿，相繼於1849年、1855年和1894年三次要求政製改革，成立由英籍居民選舉產生的香港地方自治政府，但均遭到英國政府的拒絕。盡管政治改革的要求遭到失敗，但是它表明了全部由殖民官僚壟斷、封閉的政治製度再也不能繼續下去了，必須向香港英商財團勢力開放。於是，從1850年起，立法局始有非官守議員的設立，任命香港英商大衛·渣甸和埃德加2人為立法局非官守議員;從1896年起，行政局始有非官守議員的設立，任命怡和洋行總經理艾溫和大地產商遮打2人出任行政局非官守議員。兩局非官守議員的設立，標誌著殖民官僚與香港英商財團共治局麵的形成。

這一時期，政治製度的統治形式表現為專製暴力統治。除了軍隊、警察之外，港英政府充分發揮立法、司法、行政等專製機器的強製性功能。對港人濫施酷刑，如烙刑、笞刑、戴枷示眾、立木籠等。直到1877年才廢止公開笞刑。自1842年實行的宵禁令持續了55年之久，直到1897年才由立法局通過法案予以廢除。至此，華人夜行才不受限製。

發展時期：從1898年至1941年香港被日本占領。

這一時期，隨著中國民族民主革命的空前高漲，香港華人社會勢力的不斷壯大，特別是辛亥革命、省港大罷工浪潮的衝擊，港英政府政治製度權力體被迫由殖民官僚和香港英資財團壟斷封閉的局麵演化為向香港華人上層社會有限的開放。立法局華人非官守議員由1896年的1人增加到1929年時的3人。行政局也於1926年首次設立了華人非官守議席。新界村民組織的“新界農工商業研究總會”也於1926年得到港英政府官方承認，易名為新界鄉議局，成為港英政府在新界施政時的一個谘詢團體。1936年成立的市政局，也有華人議員席位的設立。這一時期，政治製度的統治形式表現為專製之中輔以懷柔的成分。但是，殖民統治形成的種族歧視仍然沒有停止，華洋學校、華洋居住區依然楚河漢界，嚴格分開。

鞏固時期：從1945年8月日軍投降、英國重占香港起至1985年5月《中英聯合聲明》互換批準書正式生效。

第二次世界大戰是英國由盛到衰的轉折點，昔日“日不落帝國”的世界霸主地位隨風而逝。而此時，中國的大國地位得到承認，特別是1949年中華人民共和國的成立，標誌著中國人民遭受世界列強欺侮的時代一去不複返了。加之戰後世界殖民體係分崩離析，民族獨立運動風起雲湧。在這種世界潮流的衝擊下，尤其是“67事件”的爆發，以及六、七十年代香港經濟的發展導致社會結構的變遷和中間階層的崛起，港英政府政治製度權力體被迫由殖民官僚、英資財團壟斷封閉的局麵，演化為向香港華資財團和香港華人社會中間階層的有限開放。立法、行政兩局非官守議員中律師、教育家、醫生、工程師、社會工作者等專業人士的比例不斷增加。這一時期，政治製度的統治形式表現為既專製又輔以開明措施，並擴大社會服務性功能。例如，有較發達的谘詢製度、民意申訴製度等開明政治措施;有致力於市政公共事業、文康環衛設施、社會福利等社會服務性職能部門。

綜上所述，港英政府政治製度的演變發展可以表述為：建立期———形成期———發展期———鞏固期這四個時期。與此相聯係，發生了港英政府政治製度權力的成份層麵不斷擴大的演變，即：殖民官僚壟斷———殖民官僚和英資財團共治———殖民官僚、英資財團為主體核心，吸納華資財團———殖民官僚、英資財團為主體核心，吸納華資財團，進而吸納香港中間階層。與此相聯係，還發生了統治表現形式的演變，即：半軍事的軍警暴力統治———專製暴力統治———專製之中輔以懷柔成分———既專製又輔以開明措施並擴大社會服務性功能。但是，港英政府政治製度不管如何演變，其殖民統治的根本性質沒有變，其統治權力體以殖民官僚和英資財團為主體核心的實質沒有變，其統治表現形式中的專製絕對權威沒有減弱。因此，港英政府政治製度的演變，始終未從根本上改變殖民專製統治的性質。

二、演變具有漸進性、被動性和回應性的特點

一百多年來，港英政府政治製度的演變具漸進性、被動性、回應性的特點：

1、港英政府政治製度演變的漸進性

一個多世紀以來，香港經曆了廣泛深刻的社會變遷，昔日的漁村海島變成了今日的現代化國際都市。無論是經濟發展還是社會結構都發生了天翻地覆的變化，“然而政治製度的變革就顯得因循保守”。①還有的學者把港英政府政治製度喻為“帝國管理機構的早期活化石”，指出：“香港則依然根據一個基本上和形式上保持其19世紀時的原貌的憲法來管理其事務。”②“在130年來幾乎沒有什麽改變”。

香港是被英國當作直轄殖民地統治的地方，港英政府是直轄於英國的地方性殖民地政府。英國不僅製定《英皇製誥》、《皇室訓令》等憲製性文件，從法律上確定港英政府政治製度的模式，而且在後來漫長的曆史中，成為製約港英政府政治製度演變的最主要因素。

港英政府政治製度的每一變化都需要得到英國政府的首肯，即使港督作出了決定也無濟於事。1880年立法局一名英籍非官守議員因事離港，而其任期尚未滿，當時的港督軒尼詩大膽委任了華人伍廷芳暫代其位，成為立法局第一位華人非官守議員。但是，此舉未能得到英國殖民地部首肯。因此，伍廷芳直至1882年卸職離港時仍隻具有暫代性質。直到後來1884年黃勝被委任為立法局非官守議員，華人在立法局的議席才真正確立。

從港英政府建立直到第二次世界大戰前，香港英籍居民多次關於政製改革的要求均遭到英國拒絕。1845年港督戴維斯上書殖民地部，提議設立市議會由其負責道路建造等事務。同年，香港英商也致函殖民地部，指出有關征稅作為市政經費事宜，應該由經選舉產生的自治市議會全權處理。1849年，香港英商進一步上書國會請願，要求設立市議會。對於這些建立市議會的要求，英殖民地部以華人占香港人口絕大多數，不宜設立其權力隻由少數英籍居民控製的市議會為理由而極力抵製。後來，1855年港督寶寧向殖民地部提議立法局應設立兩個英籍人士民選議員席位;1894年香港英商居民上書英國政府要求地方自治，實行民選，改組立法局;1916年至1922年，香港英商居民多次上書英國，要求立法局設立英籍人士民選議員席位。這些關於實行民選的要求，均遭到英國的拒絕。每次拒絕的理由總是：香港華人占絕大多數，如果給予英籍居民選舉權和被選舉權，會漠視華人的利益。實際上，這隻不過是一個冠冕堂皇的借口而已，其實質原因，早在1856年殖民地部大臣拉布切爾（Labouchere）在向港督寶寧的信函中已披露：“英國統治香港不隻是為當地的利益，而是為要發展英帝國與中國的關係，為推動英國在東方的商業利益和文化進步，因此必須維持英國在香港的直接管治。這些特殊角色，要求英國對香港負有直接責任。”③

第二次世界大戰後直至60年代，港英政府相繼拋出了政製改革的“楊慕琦計劃和“狄堅信報告書”。但是，因時勢變遷，這兩個政製改革計劃，又先後遭到倫敦的梗阻而被港英政府束之高閣。

可見，從港英政府建立直至20世紀70年代的一個多世紀裏，英國政府對港英政府政治製度的發展，是持極其謹慎的保守的態度，主張維持原有政治製度，保持香港那種直轄於英國的殖民地地位。對於這一點，港英政府在每年官方出版的《香港年報》中已明確指出：“香港是英國殖民地，……英政府對香港的政策，是避免政製上的重大改變”。④

2、港英政府政治製度演變的被動性

在漫長的曆程中，港英政府政治製度確實增加了一些開放、民主的成分。這些開放、民主的成分，決不是英國殖民統治者的主動恩賜，而是香港華人長期鬥爭的結果。

初期，港英殖民政權及其政治製度完全為英國殖民者所壟斷，被統治的對象———95%以上的華人毫無政治地位，排除在政權封閉體之外。為此，一個多世紀以來，香港華人為提高自己的政治、經濟地位進行了不懈的鬥爭。這些鬥爭迫使港英殖民統治者在維護其根本統治的前提下作出或多或少的讓步，不得不做些細微的政製改革，使港英政府政治製度的演變呈現出被動性的特點。

其一，立法局華人非官守議員的首次設立，主要是華人經濟在香港占有相當重要地位以及華人奮力爭取參政的結果。1880年初，律師伍廷芳被港督軒尼詩委任為立法局第一位華人非官守議員。這是封閉壟斷的港英殖民政權建立近40年來第一次向華人開放的一絲縫隙。即使是這絲縫隙，也不是殖民統治者的主動恩賜。當時，華人擁有香港大部分的財富和物業，擔負著港英政府90%以上的稅收。對於這一點，港督軒尼詩曾在立法局明確指出：香港的華人“顯然對於英國商業利益極為重要”，“香港的很大一部分商業由華人經營，華人是香港最富有的商人，他們擁有大量財產，他們是香港的永久性居民，香港政府歲入的十分之九是靠華人出錢。”⑤另外，香港華商隨著經濟實力的增長提出了參政要求，於1878年上書港督稱：香港“中國居民人數超過外國人10倍，納稅的金額也遠遠超過外國人，因此，若不準許中國人參與管理本殖民地的公共事務，這是不公平的。”⑥在這種情況下，港英政府為了籠絡華人資產階級，才將伍廷芳以暫時替代離港英人議員空缺的名義委任進入立法局。

其二，“省港大罷工”的爆發以及中華民族反英情緒的高漲，促成了行政局華人非官守議員席位的首次設立。1925年6月起，廣州、香港工人因憤慨英帝國主義屠殺中國同胞的“五卅慘案”而舉行了震驚中外的“省港大罷工”，曆時16個月。在此期間，全國各地反英浪潮洶湧。這次罷工使港英政府深感要統治一個民族向心力強的香港華人社會，必須采取新的措施緩和與華人之間的矛盾。於是在1926年，港英政府行政局首次設立了華人非官守議員席位。周壽臣成為第一位華人非官守議員。

其三，新界鄉民的長期鬥爭終於使新界鄉議局被官方承認。1924年新界鄉民為反對港英政府關於新界的土地政策，成立了“九龍租界維護民產委員會”，並變通以“新界農工商業研究總會”名義成為注冊團體，開展了維護自身權益的鬥爭。1925年“省港大罷工”爆發後，新界鄉民積極參與。是年底。港督金文泰親赴新界，勸說鄉民把蔬菜、雞鴨等副食品運送港島，解決因“省港大罷工”而出現的供應奇缺的困難。為爭取新界人士，金文泰提議將“新界農工商業研究總會”改名為新界鄉議局，承認鄉議局作為港英政府在新界施政時的一個谘詢團體的俁法地位。

其四，1967年的“反英抗暴”事件促使民政署計劃的推行。“67事件”表明港英政府與基層市民隔閡很深，使港英政府認識到過去那種隻依賴華人上層社會的手法是不夠的，必須從製度上擴大與市民溝通的渠道。因此，從1968年起，港英政府推行民政署計劃，從上而下設立民政署、區民政處、分區委員會，加強了社會基層工作以及官民之間的聯絡。有的論著分析指出：“1967年以來，香港政府便一直處在由一個相當典型的殖民地官僚機構向一個具有某些其他後期殖民地特點的官僚機構轉變的過程中。”“從許多方麵來看，1966年和1967年的騷亂是傳統的官僚政府與更為敏感的（盡管依然是保守防禦性的）官僚政府之間的分水嶺。⑦

上述可見，盡管殖民統治者極不願意讓被統治的對象———占香港總人口95%以上的華人分享政治權力，但是麵臨廣大華人的鬥爭壓力，為維護其殖民統治，又不得不像擠牙膏式地放發出一點點政治權力。因此，香港華人的鬥爭不斷推動著港英政府政治製度發生或多或少的被動性變化。

3、港英政府政治製度演變的回應性

社會經濟的急速發展常導致社會結構的急劇分化，勢必要求政府機構的更大發展、更細密的專門化以及從政人員的專業化。因此，第二次世界大戰後港英政府政治製度的完善、政府部門機構的擴展和專門化、以及文官標準由通才向專才的發展，都是對戰後社會經濟急速發展和社會結構急劇分化的一種回應。這種回應性主要表現在以下兩個方麵：

其一，自20世紀70年代初期以來，隨著香港的經濟起飛，承擔管理和各種專業工作的中間階層迅速崛起，促使港英政府在行政、立法兩局中吸納各種不同職業背景的人士，使非官守議員具有較廣泛的代表性。

香港中產階層的迅速崛起，是20世紀70年代初期以來，作為經濟起飛的一個相伴而生的產物。由於社會經濟的發展，社會總財富不斷增加，社會有較好的物質條件去改善民生福利，維持一定的工資水平，使勞動階層的就業、生活狀況普遍有所改善，造成部分人士向社會上層流動，即中產階層崛起，他們大都承擔管理和各種專業工作，對香港的經濟、社會的發展起著重要作用。

為了反映和適應這種因社會經濟發展而出現的社會階級結構的變化，港英政府在行政、立法兩局中吸納各種不同職業背景的人士，使非官守議員具有較廣泛的代表性。70年代以前，兩局非官守議員基本上選自一個狹小的階級，基本上是在商業、大銀行業財團以及工業家和雇主的代表者。例如，1970年立法局13位非官守議員中有7個工業家、商人和總經理，2個律師（兼任若幹董事職務），1個銀行家兼公司董事，1個建築師和2個教育家。除後麵的3位外，前麵的10位均是財團富豪的代表者。時過境遷，到1980年立法局26位非官守議員中有13個工業家、商人或公司董事，6個律師（其中4人同時擔任公司董事職務），1個醫生，1個大學副校長，1個女校長，1個社會工作者，1個從事勞資關係的傳教士，2個勞工界人士。⑧從上述對比來看，盡管代表大商業、大銀行業、工業家、雇主的本質特征沒有變，但是代表中產階層和其他階層的人員卻增加了。

其二，隨著社會經濟的發展，專業分工的細密，政府職能的複雜化和專門化，港英政府行政機構大幅度增加，一些政府部門不斷作出調整。例如，1947—1968年期間，先後設立了社會福利署、漁農處、新聞處、印務局、職工會登記局、銀行監理處、運輸署、人民入境事務處、法律援助署等部門。又如，1974年設立了證券及商品交易監理專員辦事處。1982年，原工商署屬下的工業處、貿易處、海關及管製處都升格成為工商科轄下的3個署級部門，即貿易署、工業署、海關署。1983年，又增設了機電工程署和市區拓展署。

社會經濟的發展，不僅使政府部門增多，橫向膨脹，而且使政府科層體製縱向延伸。例如，為適應市區的拓展和新市鎮的建立，設立了新市鎮委員會、地區管理委員會、地區谘詢委員會等區域管理和區域谘詢組織。

為什麽港英政府政治製度一百多年來隻能是漸進性、被動性、回應性的演變呢？其主要原因：

其一，英國要在香港維護其殖民地統治，殖民地統治不可能實行民主政製。自古以來，所有殖民地上都是宗主國行使絕對的統治權力，毫無民主可言。正如香港《明報》社評指出的：“殖民地上，決無民主，如有民主，非殖民地”。“殖民地上可以有自由、人權、法治、區域性地方行政權、繁榮、穩定，卻不可能有民主。因為倘若真由人民作主，組織政府，那便是獨立，那裏還有外國宗主國總督、高官容身之所。可見是殖民地，就不能實施民主，真能實施民主，就不是殖民地了。”⑨因此，直到1980年以前，幾乎每年港英政府都在官方出版的《香港年報》中明確表示：“香港為英國殖民地，……英國政府之政策，並不主張香港政製有重大改革。”⑩

其二，高度集權的港英政府，是一個反對劇烈改革的製動裝置。“香港政府不願意進行根本改革”。【11】曾經長期任職港英政府政務官並出任過民政署長的華樂庭（JohnWalden）在退休後寫道：“在1951年至1981年我任公職的這30年間，‘民主’是個貶詞。當時的政府官員認定民主政治會是最快及最能拖垮香港經濟的東西，並會破壞社會及政局的安全。在那些年間，支持民主改革的公務員（有一小撮人，多來自非洲若幹前英國殖民地）被視為不忠甚或危險的人物。倡議政製改革或基層民主的壓力團體，都受到政府及警察政治組的嚴密監視。政府還會看準機會，乖巧地阻撓這些團體的活動，有時候甚至采用一些大有問題的手段去達到目的。就我所確知，直到1980年，政府都在蓄意積極攔阻民主的發展。”【12】

其三，與英國民族崇尚“實效型意識形態”有關。英國人是一個具有非常現實感的民族，講求實效，善於折衷應變，不願劇烈變革。這種民族特性，充分顯現在它所推行的三百多年的殖民主義策略裏，在不同階段、不同條件和不同具體環境下，其殖民策略有明顯的不同。例如，在“日不落帝國”的維多利亞時代的殖民地化進潮，與第二次世界大戰後的“非殖民地化”退潮;在殖民地中有的實行托管，有的實行直轄管治，有的讓其自治。盡管如此，但是“總的來說，相當明晰的現實主義，卻是英國人貫穿著這所有階段的其中一條主線。”【13】這種實效型的現實主義，就是較少受“應不應該”的道德取向的支配，而較多的受“能不能夠”的實效取向的影響，以實利、功利為主要依歸。“也隻有具備此等‘實效意識形態’民族性的殖民主義宗主國，才可能在實力衰退、殖民主義‘退潮’的時代裏，較為‘現實地’、‘理性地’主動實行政治撤退而同時繼續謀求經濟利益發展的新策略———即第二次世界大戰終結後，英國已全麵推動了近40年的所謂‘非殖民地化’策略。”【14】

這種“實效型意識形態”也反映在港英政府政治製度中，港英政府政治製度的製定和發展，一切根據實際需要，隻要不發生亂子，便任由它的存在，到了實際需要時，才作出適當的調整。這正充分反映出英國人傳統思想的表現，即：“組織則求其合用而不求其有條理、係統化;製度則求其適應事實而不斤斤整齊劃一、名稱一致;思想則求其緩進而不求其急進，求其會通而不求其徹底;因襲則求其順情而不求其合邏輯，求其無礙而不求其理論一元化”。【15】

三、《中英聯合聲明》簽署期間，演變漸露急進性、主動性和實質性的征兆

一個多世紀以來，港英政府為了維護其穩固的殖民統治，始終不推行民主政治，但是自1979年港督麥理浩訪問北京確知中國將於1997年恢複行使香港主權的信息後，一反常態，開始了急進性、主動性和實質性的政製改革步驟。政製改革如同英國前殖民地的非殖民地化過程一樣，先從地區層麵開始，進而在最高層次的立法機關注入民選成分。

從下麵的時間表，可以看出英國人要在香港推行大規模政製改革前奏的發展軌跡：1979年3月，港督麥理浩訪問北京，知悉中國將於1997年恢複行使香港主權。

1979年10月，港督麥理浩在立法局會議上提出地區管理委員會計劃。同年12月，港英政府在觀塘設立地區管理委員會，進行“地方行政”的實驗。

1980年6月，港英政府公布《香港地方行政的模式》綠皮書，建議在18個行政區成立地區管理委員會和區議會，同時建議推行全民投票選舉製度，取消原來港九市區不分選區的市政局選舉製度，而代之以一個改革了的統一選舉製度，以選區為單位，同時適用於市政局和區議會。

1981年1月，港英政府發表《香港地方行政》白皮書，其基本精神與《香港地方行政的模式》綠皮書一樣。

1982年3月，新界舉行區議會選舉。

1982年9月，港九市區舉行區議會選舉。

1983年3月，市政局首次分區選舉。至此，由《香港地方行政的模式》綠皮書發表到市政局分區選舉為止，前後用了不足3年的時間，地方行政改革基本完成。

1984年2月，布政司夏鼎基（Haddon-Cave）在立法局會議上提出《進一步發展地方行政建議》，其主要內容：除增設區議會民選議席和擴展區議會的管理功能外，主張在新界設立一個與市政局並列的“區域議局;”。【16】1985年，新界區域議局成立，次年，通過分區選舉正式成立，並正名為區域市政局。至此，地方行政改革全部完成。

1984年4月20日，英國外交及聯邦事務大臣傑弗裏·豪（Howe）訪問北京返抵香港時，對記者表示：要達成一項使香港在1997年以後仍由英國管治的協議，是不切實際的設想。今後香港政府將會繼續朝著代議政製的路向發展。同年5月16日立法局會議上，民政司黎敦義（Bray）發言強調：“我們現在既然已經完成區域性和地區性的改革，便可以進一步研究如何去推行一個更具代議性質的中央政策製度。”【17】1984年7月18日，港督尤德（Youde）在立法局會議上發表《綠皮書———代議政製在香港的進一步發展》，提出政製改革的主要目標：“逐步建立一個政製，使其權力穩固地立根於香港，有充分權威代表香港人的意見，同時更能較直接向港人負責。”其政製改革主要涉及到港英政權的最上層結構立法局、行政局部分議員的產生方式，以及港督在立法局取權的變化。

1984年9月，中英草簽《中英聯合聲明》。

1984年11月，港英政府發表《白皮書———代議政製在香港的進一步發展》，內容與7月份公布的《綠皮書———代議政製在香港的進一步發展》基本相同，公開闡明：“本白皮書的目的是參照市民的反應，為下一階段的代議政製在香港政府中央階層推行，而訂明政府在1985年的各項意向。”【19】1984年12月，中英正式簽署《中英聯合聲明》。次年5月，中英兩國互換批準書。從此，香港正式進入過渡時期。

1985年9月26日，港英政府立法局首次進行民選議員選舉投票。新一屆的立法局議員共56名，其中民選議員24名、官守議員10名、總督委任的議員22名。從此，港英政府最高層次的代議政製正式推行。

上述時間表清楚地表明：其一，從70年代末起港英政府推行的政製改革，如同英國前殖民地的非殖民地化過程一樣，先從地區層麵開始，進而在最高層次的立法局注入民選成份。80年代初，港英政府推行的地方行政計劃，設立區議會，是大規模政製改革的前奏，是英國試圖建立香港地方自治政府的胚胎，也是英國部署從香港撤退的“非殖民地化”計劃的第一步。

其二，最高層次的政製改革已經開始，其焦點在於向立法局注入民選成份，企圖擴大立法局職能使其成為政府的權力中心，以及作為港英政府政治製度係統內的其他各個子項製度的合法性來源。有一香港學者深刻指出：“最早期改革建議所提出的改革是巨大的，並在1984年的《綠皮書》中列舉出來。改革的主要目的帶有向‘自治政府’發展的味道”。“《綠皮書》所製訂的政製發展進程倘若實現，肯定會帶來香港政治製度的徹底轉變。在中國接管以前，一個類似西敏寺式的政權機構將會被建立起來。”【20】

香港具有與英國其他殖民地不同的特殊性，即香港是中國的一部分，根本沒有脫離於中國而獨立的前提。英國在1997年隻能把香港交還給中國。因此，英國在其他殖民地推行的讓當地自治獨立的非殖民地化過程不能在香港照搬硬套，依樣畫葫蘆。在英國撤離之前，任何鼓勵、培植香港政治實體或政治獨立而出現的政製改革，顯示出英國企圖讓中國在1997年對香港隻恢複行使一個有名無實的主權。這種危險的征兆，在《中英聯合聲明》簽訂前後已露鋒芒。“山雨欲來風滿樓”，預示著過渡時期中英關於香港政製之爭會更加艱巨、複雜和白熱化。

上述可見，從1979年至1984年《中英聯合聲明》簽署的短短數年時間裏，港英政府相繼完成了基層區議會和中層市政局、區域市政局的政製改革，又開始向高層政製架構的立法局、行政局改革進軍。這種急進性、主動性和實質性政製改革的表現，與在此之前的一個多世紀漫長歲月中那種漸進性、被動性、回應性的政製改革態度，實有天壤之別。但是殊途同歸，目的隻有一個，就是在變化了的形勢下繼續維持英國對香港的殖民統治，以及在撤退後延續英國殖民統治的影響。

注釋：

①鄭宇碩等編：《香港論叢》（續編），香港臻善文化事業公司1987年版，第106頁。

②[英]諾曼·J·邁因納斯著，伍秀珊等譯：《香港的政府與政治》，上海翻譯出版公司1986年版，第1頁。

③參見G.B.Endacott，GovernmentandpeopleinHongKong1841-1962，HongKongUniversityPress，1964，P.52.

④《1976年香港年報》，香港政府印務局1977年版，第199頁。

⑤《軒尼詩關於人口調查和香港進展的報告》（1881年6月3日）。轉引自餘繩武、劉存寬主編《十九世紀的香港》，香港麒麟書業有限公司1993年版，第160頁。

⑥《華商呈文》（1878年10月），英國殖民地部檔案，C.O.129/187，NO.41轉引自餘繩武、劉存寬主編《十九世紀的香港》，香港麒麟書業有限公司1993年版，第166頁。

⑦[英]伊恩·斯科特、約翰·P·伯恩斯主編，陸仁譯：《香港公務員———人事政策與實踐》，上海翻譯出版公司1990年版，第7—8頁。

⑧[英]諾曼·J·邁因納斯著，伍秀珊等譯：《香港的政府與政治》，上海翻譯出版公司1986年版，第216—217頁。

⑨《殖民地上，決無民主，如有民主，非殖民地》，香港《明報》1992年11月20日。

⑩《1972年香港年報》（中譯本），香港天天日報有限公司1973年版，第209頁。

【11】穆邁倫著，楊立信等譯：《香港政務官階層的構成》，上海翻譯出版公司1984年版，第2頁。

【12】華樂庭：《大人，露出鴨腳了！》，香港1987年版，第59—60頁。

【13】【14】魯凡之：《走向民主自治的“港人治港”》，香港北辰學社、集賢社1985年聯合出版，第151頁、第152頁。

【15】阮柔：《香港教育製度之史的發展》，第18—24頁。轉引自王齊樂《香港中文教育發展史》，香港波文書局1982年版，第16頁。

【16】HongKongHansard1983-1984，HongKongGovernmentPrinter1984，PP.569-571.

【17】HongKongHansard1983-1984，HongKongGovernmentPrinter1984，P.965.

【18】《綠皮書———代議政製在香港的進一步發展》（1984年7月），香港政府印務局1984年印。

【19】《白皮書———代議政製在香港的進一步發展》（1984年11月），香港政府印務局1984年印。

【20】劉兆佳：《香港的政製改革與政治發展》，香港廣角鏡出版社有限公司1988年版，第63頁、65頁。