香港回歸以來，美國加大對香港事務的介入力度，“香港議題”成為中美關係中的重要內容。美國國會在美國介入香港事務方麵扮演了非常積極的角色，國會通過舉行涉港問題聽證會、推動涉港法案、發布涉港報告、向白宮施壓、支持香港反對派的訴求以及資助非政府組織的涉港活動等方式介入香港事務。美國國會對香港事務的介入，幹擾了中美關係的大局、損害了“一國兩製”在香港的實踐、加劇了香港政治局勢的複雜性，同時也對中國的國家安全構成威脅。從長期來看，美國國會對香港事務的介入存在激化中美關係的可能。
香港回歸近二十年來，除其自身麵臨的深層次、結構性矛盾外，美國對香港事務的持續介入也加劇了香港局勢的複雜性。一方麵，隨著“亞太再平衡”戰略的不斷推進，美國將介入香港事務作為牽製中國的重要手段。另一方麵，香港的發展和穩定也符合美國自身的利益需求，對美國具有重要意義。[1]一直以來，美國對港政策基本上是在理想主義與現實主義之間搖擺，試圖用自由主義的手段達成現實主義的目標。[2]香港回歸以來，特別是2009年美國開始推行“亞太再平衡”政策以來，美國借助香港牽製中國的意圖明顯上升。加上香港本身出現的圍繞政製發展的政治博弈以及分離勢力抬頭等因素，“香港議題”成為中美關係以及兩國最高領導人會談的內容，[3]這增加了中美關係中的不確定性因素。
美國國會作為美國的最高代議機構和立法機關，對政府內外政策的製定及實施有著舉足輕重的影響。一直以來，美國國會對香港的人權與民主給予極大的“關注”，不但將香港的人權與民主狀況直接與美國在港利益掛鉤，還以此作為幹預香港事務的“道德依據”。本文試圖從美國國會的視角來考察美國的香港政策，通過梳理國會介入香港事務的方式和手段，檢視國會在美國對港政策中的角色及其介入香港事務的影響。
一、香港回歸前美國國會對香港事務的介入
二戰結束到冷戰初期，美國基於美英“特殊關係”以及對香港的政策評估，承認英國在香港的特殊利益，沒有刻意擴大在香港的利益存在，針對香港主權、治權事務提出“不參與”和“不主動”采取立場的基本原則。[4]20世紀90年代之前，美國的香港政策主要是配合英國對香港的統治，同時鞏固自身政治和經濟利益。80年代中英就香港問題談判期間，美國作為一個“感興趣的旁觀者”，[5]僅在其中扮演“邊緣角色”。[6]但自90年代初開始，美國明顯加強了對香港問題的“關注”，認為其在香港有著廣泛的經濟利益和“道義”利益，[7]美國的香港政策逐漸清晰。
美國國會關注香港的人權與民主問題由來已久。回歸前，在中英通過談判達成《中英聯合聲明》、解決了香港主權問題的背景下，美國國會就不斷推動美國政府提升對香港人權事務的重視和參與。1989年和1990年，為保證港人有權且有能力離開香港，美國參眾兩院先後通過了《增加香港向美國移民配額的修正案》。1990年，國會提出把香港的人權與美國對華最惠國待遇掛鉤。1991年9月20日，參議員米奇· 麥康奈爾（Mich McConnell）、保羅·西蒙（Paul Simon）、弗蘭克·穆科爾斯基（Frank Murkowski）等向參議院對外關係委員會提交了參議院第1731號議案，即《美國—香港政策法》法案。10月8日，眾議員約翰·波特（John Porter）也向眾議院提交了類似法案，即眾議院第3522號議案。根據這些法案，香港回歸後美國將繼續在經貿、運輸、文化和教育等方麵與香港保持原有關係，對香港采用不同於中國內地的政策。1992年國會通過了《美國—香港政策法（United States-Hong Kong Policy Act）》，專門論述美國對香港的政策，並以國內法的形式確立了美國介入香港事務的法律依據，這是美國在香港問題上幹涉中國內部事務的具體體現。[8]《美國-香港政策法》第301條款規定國務院須向國會定期報告與美國利益有關的香港事務，特別是香港的民主和人權狀況，為介入香港事務、幹涉中國內政提供所謂的法律框架。美國政策界認為，《美國—香港政策法》的重要性在於它表達了美國政府和民眾對香港的關注和某種政治承諾。《美國—香港政策法》使美國擁有了應對香港問題的全麵政策，其內容涉及政治、經濟、文化各個方麵，既包含了美國的現實利益，也有美國的價值考量在內。一方麵，該法可以為美國介入香港事務提供國內法依據，以維護其在香港問題上的利益；另一方麵，該法也為美國政府幹涉中國的香港政策提供了機會，並使美國在香港問題上保持一種對中國的無形壓力。[9]
1994年至1995年，美國國會又相繼通過三個法案，公開幹涉香港政治事務。其中《香港政策法修正案》要求國務院定期向國會報告有關香港《基本法》和《中英聯合聲明》的執行情況、香港立法會選舉的開放程度、行政長官的選舉公平程度等情況。1996年至1997年，在香港回歸前的過渡期，美國國會參眾兩院還單獨通過了一係列議案，要求克林頓政府加強監督“中國政府對香港的各種做法”。例如，1997年3月11日，美國國會眾議院推出《香港回歸法案》，即眾議院第750號法案，試圖為美國深度介入香港事務提供更直接的法律依據。該法案要求美國政府介入香港問題，授權美國總統如斷定中國不能保持香港的高度自治，可以停止給予香港一切優惠待遇，實行貿易限製。“美國政府有責任確保美國的利益在過渡期間和過渡後得到保護，並對確保香港人民的基本人權也得到保護一事表達關心，如果香港回歸後其自治程度不足或與中國承諾不符，總統可以修改美國有關香港的法律。”[10]這是繼《美國—香港政策法》之後美國國會再次以國內法的手段直接幹預香港事務。該法案比《美國—香港政策法》在態度上更加激進，不啻於將美國定位為香港未來實施“一國兩製”的“仲裁者”[11]。此外，1997年3月底，美國眾議院議長金裏奇（Newt Gingrich）在訪華時也向中國政府表達了美國國會要求中國“尊重香港人權”的關切。[12]
總體上看，香港回歸前，美國國會一直頻繁通過立法提案的形式介入香港事務。一方麵，雖然國會參議院或眾議院單獨通過的議案不具有法律約束力，但卻能夠形成強大壓力，推動美國政府加大對香港事務的介入力度。另一方麵，美國國會的介入，尤其是《美國—香港政策法》的通過，為香港的順利回歸製造了障礙，加劇了回歸前香港政治局勢的複雜性。
二、香港回歸以來美國國會介入香港事務的主要方式
香港回歸以來，美國政府對香港事務的介入較回歸前更加積極而全麵，國會也采取多種方式表達對香港事務的“關注”或直接介入，成為美國介入香港事務的主要推手。雖然有些方式延續了回歸前的做法，但提升了力度。隨著香港局勢的變化，國會也“開創”新的介入香港事務的方式。回歸以來美國國會介入香港事務主要有以下方式：
（一）舉行涉港問題聽證會。國會舉行涉港問題聽證會，一方麵可借此向中國政府及香港特區政府施壓，並迫使美國白宮和國務院就香港問題表態，另一方麵則為國會啟動涉港事務立法進行輿論造勢，同時表明國會在香港事務上的立場。回歸以來，但凡香港有重大事件發生，美國國會參眾兩院都會舉行聽證會。如香港的政改、民主發展、二十三條立法等，乃至香港內地子女“居港權”這樣具體的問題都成為國會聽證的內容。
1999年7月，參議院就回歸以來美國的香港政策舉行聽證會，評估回歸後的香港狀況，特別針對全國人大常委會對港人內地子女居港權問題的釋法，指責中國政府幹預香港司法獨立。[13]2004年，香港對2007年/2008年的行政長官和立法會產生辦法進行改革。美國國會在此次政改的關鍵時期再次舉行聽證會。2004年3月4日，美國參議院對外關係委員會專門就香港的民主發展問題舉行名為“民主在香港（Democracy in Hong Kong)”的聽證會。[14]在聽證會上，參議員布朗巴克（Sam Brownback）呼籲美國政府繼續采取強硬措施維護“香港民主”，與會者甚至要求美國政府與國會將“促進香港民主化作為美國對華政策的基石”，並將美國總統非正式訪華與香港民主取得進步掛鉤。[15]這次聽證會，布朗巴克不但邀請國務院負責亞太事務的助理國務卿幫辦薛瑞福（Randall Schriver）作證，還邀請美國智庫傳統基金會的譚慎格（John Tkacic, Jr.）、新美國世紀項目（The Project for a New American Century）副主任艾倫·波克（Ellen Bork）、喬治敦大學法律研究中心教授詹姆斯·費曼（James Feinerman）等反華派學者，以及香港的反對派立法會議員李柱銘、塗謹申、李卓人和香港人權監察（Human Rights Monitor）主任羅沃啟參加。6月23日，美國眾議院外交委員會亞太小組委員會也專門舉行關於香港問題的聽證會。
從近年的情況看，2014年9月開始，香港各政治力量圍繞2017年行政長官普選問題進行政改博弈，導致香港發生持續78天的非法“占中”運動，中國政府表達了嚴正的反對立場，香港特區政府依法進行了處理。但美國國會在此期間多次舉行涉港事務聽證會，對發生在香港的事情說三道四，指責中國政府和特區政府。2014年11月20日，美國“國會-行政部門中國委員會（Congressional-Executive Commission on China, CECC）”舉行“香港民主的未來（The Future of Democracy in Hong Kong）”聽證會，由委員會主席、參議員謝羅德·布朗（Sherrod Brown）及共同主席眾議員史密斯（Christopher Smith）主持。香港前總督、現任牛津大學校長的彭定康（Lord Patten of Barnes）通過視頻連線在英國作證，受邀發言的證人還有喬治城大學全球政治與安全主任、“自由之家”主席拉根（Mark Lagon）、前美國在台協會主席卜睿哲（Richard Bush）以及美國聖母大學政治學係助理教授許田波。作證者指稱香港民主與自由狀況日益惡化，鼓勵香港民主派與學生繼續為香港民主自由奮鬥，強調美國國務院應重新提交有關涉港問題年度報告。
2014年12月2日，美國眾議院外交委員會亞太小組委員會舉行名為“香港：破碎的承諾？（Hong Kong: A Broken Promise?）”的聽證會。[16]外交委員會亞太小組委員會主席、共和黨眾議員夏伯特(Steve Chabot)主持該聽證會，出席聽證會的還有該小組委員會的其他眾議員。以作證者身份出席的包括：傳統基金會亞洲研究中心高級研究員成斌（Dean Cheng）、人權觀察（Human Rights Watch）中國項目主任索菲·裏查德森（Sophie Richardson），以及2049項目研究所高級研究員凱雷·居裏（Kelly Currie）。夏伯特在聽證會上呼籲奧巴馬政府加大在香港問題上的發聲力度，堅持維護香港民主和基本人權的立場。他認為，美國在對香港的政策中，應保障香港擁有足夠的自治，對北京當局根本無視香港民眾要求進行真普選的訴求，美國應重新評估香港的自治狀況。夏伯特進一步指出，支持香港的民主是美國外交政策的基本原則，必須堅持對人權的維護，支持香港民眾選擇他們自己未來的權利。美國政府必須打破沉默，采取切實的行動。[17]
2014年12月3日，美國國會參議院對外關係委員會東亞和太平洋事務小組委員會也舉行了名為“香港：評估雨傘運動的影響（Hong Kong: Examining the Impact of the Umbrella Movement）”的聽證會。[18]該小組委員會主席、參議員布朗主持聽證會。參加聽證會作證的包括美國國務院負責東亞及太平洋事務的助理國務卿丹尼爾·拉塞爾（Daniel Russel）以及布魯金斯學會東亞項目主任卜睿哲[19]、人權觀察中國項目主任索菲·裏查德森[20]等。拉塞爾在聽證會上表示，美國支持香港在2017年進行行政長官全民普選，這是目前為止美國政府就香港選舉問題所表達的態度最為明確的一次。他同時否認美國以任何形式參與了在香港發生的抗議。拉塞爾指出，“一國兩製”為美國與香港的關係提供了強有力的基礎；而美國曾經向北京明確表態，支持香港人在“一國兩製”框架下進行全民普選。另外，拉塞爾還就香港的高度自治、新聞自由、競爭性選舉等內容向國會表達了國務院的意見。[21]
（二）推動涉港議案和立法。美國國會通過涉港提案和立法是幹涉中國香港事務的慣用手法。據統計，1984至2014年，美國國會圍繞二十三條立法、香港的民主、人權和新聞自由等共提出60餘項涉港議案。這些提案對中美關係和香港的穩定產生了不容忽視的消極影響。[22]
例如，2003年6月16日，考克斯（Christopher Cox）、佩洛西（Nancy Pelosi）、布朗特（Roy Blunt）、蘭托斯（Tom Lantos）等28名國會眾議員針對二十三條立法聯合提出支持“香港自由”的第277號決議案，以二十三條立法“將削弱香港居民的基本自由，不利於香港的人權”為由，敦促港府和中國撤回第二十三條立法草案。6月26日，眾議院通過了該決議案。第二天，參議院在布朗巴克的慫恿下也提出了涉及二十三條立法、支持香港自由的決議案，認為二十三條立法對港人思想自由、言論自由和結社自由的限製將限定港人的基本權利，美國應就此向中國政府施壓。2003年7月8日，在眾議員考克斯的推動下，眾議院還通過了《表達對香港自由的支持》議案。
2014年9月，全球人權委員會主席、美國眾議員史密斯宣布將在眾議院成立“香港連線（The Hong Kong Caucus）”，以監督香港的人權狀況及中國政府在香港的活動，確保香港的高度自治原則得到尊重。[23]2014年11月13日，美國“國會-行政部門中國委員會”、民主黨參議員布朗和共和黨眾議員史密斯聯合推出跨黨派的涉港議案——《香港人權和民主法案》（The Hong Kong Human Rights and Democracy Act），即參議院第2992號法案。主要內容包括：第一，將香港民主和人權納入美國國家利益和價值觀範疇。該議案稱香港的持久繁榮和穩定對於美國有著重要意義，支持民主化是美國外交政策的基本準則。第二，將美國對港政策與香港“自治化”程度掛鉤。該議案要求美國總統在給予香港任何新的優惠政策之前需核實香港是否享有足夠的自治權。除非香港擁有足夠的“自治”，否則將不能擁有美國法律和協定賦予的有別於中國內地的特殊待遇。第三，幹涉香港選舉。該議案敦促中國政府允許香港人民通過無預設條件的普選，產生特別行政區行政長官和所有立法會議員。第四，呼籲美國政府支持香港的媒體自由和獨立，繼續通過國際廣播對香港地區進行粵語廣播。第五，強化美國國務院有關香港發展的年度報告評估製度。該議案除了要求總統對香港的“自治”程度做出評估與核實，還要求將美國國務院提交涉港報告的做法常態化。[24]這是該委員會曆史上第一次在參眾兩院同時推出涉華議案。2015年2月，史密斯眾議員再次向國會提交《香港人權與民主法案》。雖然僅有八位共同聯署人，至今尚未進行小組委員會討論，亦未曾召開相關聽證會，但他一直未放棄在國會內外的活動，謀求通過該議案。
（三）國會下屬機構發布涉港報告。通過公開發布報告的形式“關注”世界各地的民主、人權、政製發展等問題是美國國會介入外部事務的重要方式。其中尤其值得一提的是國會下屬的美中經濟與安全評估委員會（U.S.-China Economic and Security Review Commission，USCC）。2000年10月，國會根據《2001年弗洛伊德·斯彭斯國家國防授權法案（The Floyd D. Spence National Defense Authorization Act）》，設立了美中經濟與安全評估委員會，其宗旨是監測、調查並向國會報告中國加入世界貿易組織（WTO）後美中貿易往來對美國經濟與國家安全可能造成的影響。委員會由12名來自私人與非政府機構的委員組成，全部由美國國會領導層任命。該委員會自成立起每年都向國會提交報告，2004年報告中首次出現涉港內容，近年來則給予香港問題越來越大的篇幅。比如，其發表的2013年度報告宣稱，雖然中國中央政府和香港行政長官支持香港落實普選，但缺乏有意義的推進行動，令人懷疑北京的真實意圖，香港2017年落實特首普選前景黯淡；香港政府對媒體進行“政治幹預、限製新聞自由”，公眾對媒體公信力的感知自回歸以來不斷下降。報告稱，這些情況都反映北京無意讓香港發展“真民主”，有違《基本法》有關“一國兩製”的承諾，故建議國會通過決議案，要求北京履行《中英聯合聲明》及《基本法》在落實香港普選上的承諾。[25]
2014年其發表年度報告稱，中國全國人大常委會有關香港政改的決定為香港行政長官的選舉設限，排除“民主派”候選人，不符合《基本法》和《公民權利與政治權力國際公約》的規定，並且違背了《中英聯合聲明》中給予香港的高度自治。[26] 2015年11月18日，美中經濟與安全評估委員會向國會遞交的年度報告，稱香港立法會在2015年6月否決政改方案，表明香港社會各界尚未就特首與立法會議員直選產生共識。報告還稱香港的言論、出版與學術自由正麵臨新一波壓力，建議國會呼籲國務院加大對香港進行公共外交的力度，並與英國議會聯手審議香港回歸以來中國在香港執行《基本法》的情況，包括香港的政製發展、新聞自由等。該報告建議美國國會在製定2016年外交預算撥款法案時要求國務院依據《美國—香港政策法》，恢複定期向國會遞交香港情況報告的做法。[27]該報告還認為，隨著香港與內地經濟一體化的推進，香港在中國發展國內金融市場、增加金融業在國際上的競爭地位，以及開放資本賬戶等方麵扮演著越來越重要的角色，但由於中國內地市場的不透明以及對外來投資者的種種限製，香港的風險也在不斷增大。
另外一個經常發布涉港問題報告的機構是“國會—行政部門中國委員會”。該委員會成立於2001年，自2002年起每年發布中國人權報告，2004年起增加了涉香港內容，意味著在基本法二十三條立法風波後，香港議題進入該委員會的關注視野。[28]該委員會發表的報告不斷呼籲美國政府關注香港的民主發展，就香港政改問題進行年度調查，要求通過一項呼籲美國重新關注香港民主政製的議案，並製定幹涉香港事務的建議和措施，如加強與香港的官方互動，派遣高官訪問香港等。例如，2014年10月9日，該委員會在2014年度中國人權和法治發展年度報告中，提到中國政府於該年6月發布的對香港政治製度立場的白皮書、全國人大常委會對香港特首選舉改革的“8·31”決定以及香港的“雨傘運動”，認為“中共對香港事務的持續幹預將破壞香港的自由法治”，進而損害香港的金融信譽和未來的經濟繁榮，讓外界對香港的前景感到擔憂。報告認為“8·31”決定嚴重限製了任何自由參與競選的候選人的能力，“違反了有關普選的國際標準”。[29]2015年10月8日，該委員會發布2015年度報告，妄稱北京“企圖操控香港的高度自治”，還要求美國行政部門恢複每年就香港的實際情況向國會提交報告的做法。[30]2016年10月6日該委員會發布2016年度報告，攻擊北京“對香港幹預增加”，威脅香港要重啟政製改革，否則將推動美國國會及行政機構采取措施。[31]
（四）國會議員借訪問香港支持反對派的訴求。當香港仍屬西方陣營時，美國官方或民間勢力從未在香港策動當地人反對或衝擊殖民政府，因為在英國人的統治下，香港的繁榮穩定符合美國的戰略利益。但香港回歸後，香港的反對派在挑戰和衝擊中央或特區政府時，往往得到西方勢力特別是美國政客、媒體及半官方與非政府組織在精神上和物質上的支持。[32]美國國會議員成為支持香港反對派訴求的主要外部力量。例如，2004年1月，美國參議院對外關係委員會東亞及太平洋事務小組委員會主席布朗巴克赴港與“民主派”密切接觸。他在港發表演講，公然號召推倒《基本法》，另立政府。3月9日，他又在《亞洲華爾街日報（The Wall Street Journal Asia）》上公然宣稱，“香港是獨特實體”，“香港發生的事情將直接影響美國與香港的關係，不是中國內政。”[33]2014年2月，美國眾議院外交事務委員會主席愛德華· 羅伊斯（Edward R. Royce）及該委員會的亞太小組委員會主席夏伯特率國會代表團訪港，閉門會見了“香港2020”發起人、前政務司長陳方安生以及屬於香港泛民派的民主黨和公民黨的多名重要人物。會後羅伊斯公然宣稱：“香港是中國的一部分，但卻不盡是（So it’s a part of China, but it’s not）。”[34] 2015年5月7日，在香港政改的關鍵時刻，羅伊斯、外委會亞太小組主席邵建隆（Matt Salmon）及其他兩名眾議員安格爾（Eliot L. Engel）和謝爾曼（Brad Sherman）一道訪問香港，並會晤反對派政黨議員及“學民思潮”等，支持反對派阻撓政改通過和所謂抗爭行動，無視中國主權和安全、公然插手香港事務。此外，參眾兩院議員也經常在美國會見前來訪問的反對派人士，以表達對其訴求的支持。
（五）直接向白宮及行政部門施壓。作為立法機構，美國國會以外交手段介入香港事務的能力和機會十分有限，因此，通過向白宮及行政部門施壓，要求其向中國政府提出抗議，成為國會介入香港事務的又一主要手段。比如，2003年6月6日，國會參眾兩院黨派領袖敦促美國政府采取行動阻止香港通過《基本法》二十三條的國家安全立法，還要求美國總統和國務卿與中國領導人舉行會談，促使中方撤回立法建議。2004年6月，針對全國人大常委會關於香港政製發展的釋法，參議院通過決議案，要求美國總統敦促中國政府、全國人大常委會和任何中國任命的團體保證香港法律的修改應該反映港人通過普選和民主選舉特首與立法會的意願。2004年9月13日，香港第三屆立法會選舉剛剛結束，美國國會眾議院就通過了由參議員布朗巴克提出的所謂“支持香港自由”的決議案。該決議案宣稱：“香港民眾有權自由決定憲製發展的步伐和範圍。”決議案還呼籲小布什總統出麵，要求中國政府“保證對香港法律的所有修訂必須符合香港民眾的意願，並全麵普選香港立法會議員和特區行政長官。”[35]2014年10月9日，由參議院臨時議長帕特裏克·萊西（Patrick Leahy）牽頭，21名美國參議員聯名致信奧巴馬總統，聲稱由於“中共的公開威脅”和近期“對香港和平示威者的攻擊”，美國政府應公開支持香港“占中”者的民主訴求，並采取明確、嚴肅的措施，確保北京兌現對香港“一國兩製”的承諾。信中稱：“我們堅決支持香港公民對普選和充分民主的願望。在這個關鍵時刻，美國須采取適當的和必要的行動促進香港普選、民主和法製。美國的基本政策就是保持香港的獨特地位，支持香港民主。我們敦促您和您的政府采取卓有成效的措施，保證北京恪守對香港的承諾”。[36]美國國會—行政部門中國委員會發表的報告也要求政府通過發表最高層的聲明、召開會議及訪問香港，來加強對香港民主製度的支持。2014年9月30日，美國參議院對外關係委員會主席羅伯特·門德斯（Robert Menendez）甚至致信香港特首梁振英，表達對香港局勢的“嚴重關切”，毫不掩飾地介入香港事務。[37]
（六）撥款支持非政府組織在香港的活動。美國非政府組織在香港通過發表研究報告、為選舉提供技術支持和直接支持香港“泛民主派”的反政府活動來介入香港“一國兩製”的實施。[38]美國國會的撥款則是非政府組織介入香港的主要資金來源。美國國會在《2003年度綜合撥款法》中，要求為美國國家民主基金會（The National Endowment for Democracy）撥款用於資助香港“民主、人權和法製”項目。[39]美國國家民主基金會獲得國會撥款後再將其分發給美國國際事務民主研究所（National Democratic Institute for International Affairs）、美國國際勞工團結中心（American Center for International Labor Solidarity）、香港人權觀察（Hong Kong Human Rights Monitor）等非政府組織，從事在香港的活動。譬如，2003年美國國家民主基金會撥給涉港組織經費24萬美元，2004年為54萬美元，2006年下降為38萬美元。另外，國會還直接撥款給政府用於在香港推廣民主。2004年，美國國會撥款3500萬美元用於在中國內地和香港地區推廣“人權和民主”。2009年，美國國會在《2009年度綜合撥款法》中為美國國務院民主、人權和勞工事務局（The Bureau of Democracy, Human Rights and Labor）撥款1700萬美元，用於中國大陸、台灣和香港地區的“民主”活動和人道主義援助。[40]
三、美國國會介入香港事務的影響
香港回歸以來，美國國會不僅圍繞《基本法》第二十三條以及維護香港的民主、人權和新聞自由等提出了大量議案，還通過舉行聽證會、發布報告、直接向白宮施壓、議員訪港以及資助非政府組織等方式介入香港事務。美國國會對香港事務的介入在多個方麵產生了非常負麵的影響，不但幹擾了中美關係的總體發展，還導致香港內部政治矛盾的進一步深化。[41]一方麵，美國國會的涉港活動對美國的香港政策產生了十分消極的影響，它使美國對中國香港事務的幹涉長期存在，嚴重損害了中美關係的健康和良性發展；另一方麵，美國國會通過不同方式介入香港事務，增加了中國政府解決香港事務的難度，成為影響香港局勢發展的不穩定因素之一。
（一）美國國會的涉港行為為美國政府介入香港事務提供了所謂的“法理”基礎，幹擾了中美關係的正常發展。在美國國會的強力推動下，美國政府介入香港事務的力度加大。雖然國會內部存在黨派鬥爭，但整體上看，在施壓政府加大介入香港事務上反對聲音不大。在涉港事務上比較活躍的國會議員拉攏、遊說其他議員頻繁提出涉港法案，並向白宮施壓，在一定程度上不利於美國對港政策做出理性的選擇。在中美關係上，美國政府比較注重現實利益，從戰略上維護相對穩定的兩國關係，而國會則更多強調人權、民主等價值觀層麵的利益，不惜損害兩國關係。總之，行政部門把保持和擴大美國與香港的經濟關係放在美國對香港政策的首位，而國會則主張把民主和人權問題擺在美國對港政策的首位。[42]。
2014年11月，來華出席亞太經合組織（APEC）會議的美國總統奧巴馬在北京明確表示，“美國沒有鼓勵和支持香港的（占中）示威行動”。當時，奧巴馬麵臨著國會要求其在香港政改問題上表態支持“占中”者民主訴求的壓力及國內輿論，不可避免地借出席APEC會議之機談及香港政改及“占中”問題。2015年10月，習近平主席對美國進行國事訪問。習近平強調，中華民族對事關中國主權和領土完整問題高度敏感。希望美方恪守有關承諾，不支持任何旨在損害中國統一和穩定的行動。奧巴馬遂表示，美國堅持一個中國政策，恪守中美三個聯合公報原則，這一立場不會改變。美國不支持“台獨”、“藏獨”、“疆獨”，並強調美國不介入香港事務。[43]從政府方麵來看，美國承認香港是中華人民共和國的一部分，美國不希望香港問題影響中美關係大局，願與中方在香港問題上保持溝通，不希望給中方以美國操縱香港亂局的口實。[44]但美國國會卻不斷通過涉港議案，製造政策輿論，對行政當局形成很大製約。[45]
（二）美國國會不斷介入香港事務，幹擾了“一國兩製”在香港的實踐及《基本法》的實施，損害了“一國兩製”的國際聲譽以及在香港的實踐。[46]美國參眾兩院議員不但關注香港的政製改革、民主人權、新聞自由等問題，還時常就涉及“一國兩製”和《基本法》實踐的問題發表攻擊性、批評性的論述。例如，針對全國人大常委會的釋法，國會認為其“破壞香港司法獨立”；就香港按照《基本法》二十三條進行國家安全立法，國會認為此舉將損害香港居民的人權和自由；就立法會的功能組別選舉，國會認為是對民主選舉的限製；就《“一國兩製”在香港特別行政區的實踐》白皮書，國會認為其中關於中央對香港具有“全麵管治權”的論述違背香港的高度自治；就香港發生的違法“占中”運動，國會認為這是港人爭取民主的方式，批評香港警方的“暴力”執法。此外，國會還就香港銅鑼灣書店事件表態，認為這是北京違背“一國兩製”的做法，並以言論自由和集會權利為由，對“港獨” 分裂勢力的活動予以支持，如此等等。
（三）香港反對派在重大議題上尋求美國的支持，美國國會成為香港反對派的“靠山”，加劇了香港政治局勢的複雜性。美國國會的介入加大了香港的社會對立，嚴重阻礙了香港的政製發展進程。美國國會通過多種方式支持反對派的活動，摻雜了複雜的政治、經濟因素，使得香港各政治派別的矛盾加大，在事關香港的重大議題上更難達成共識。美國國會對香港民主進程的“特殊關注”放大了香港政製爭議，令爭議各方更難達成妥協。例如，在中國中央政府頻頻釋放溝通善意之時，香港的反對派人士卻一再錯失與中央溝通、交流的機會，並借助美國國會的支持強硬與中央對抗，結果導致無論是在立法會還是整個社會層麵，支持中央政改方案的建製派與反對派之間形成了更大程度的對立，不僅撕裂了香港社會，也牽製了特區政府的大量精力，使其難以充分投入到經濟發展、改善民生等議題中，[47] 這給香港的穩定和發展帶來了長期的負麵影響。香港反對派在美國國會的鼓噪下，聲稱“美國有責任介入香港事務”，更呼籲奧巴馬應將香港問題列入“習奧會”的討論事項之一。
（四）美國國會對香港事務的介入不僅是直接幹涉中國內政的行為，而且對中國的國家安全造成了威脅。首先，國會對香港事務的介入間接推動了香港問題的國際化，對中國的國家主權提出挑戰。美國國會阻止香港特區政府根據《基本法》第二十三條對國家安全的立法是直接幹涉香港事務的明證。香港主權已完全回歸中國，外部勢力不論以任何形式和手段幹預香港事務，都有悖於國際法關於不幹涉他國內政的基本原則，對中國政府在香港行使主權造成幹擾。其次，在國會的鼓動、支持下，一些勢力對香港的滲透以及對反政府活動的支持直接威脅到中國的國家安全。一些官方和非官方機構借助香港當地的教育機構、智庫及非政府組織等進行意識形態滲透；國外一些非政府組織加強同香港反對派勢力之間的聯絡與合作，慫恿並支持其通過發動反政府的社會運動、街頭運動來表達對中國中央及特區政府的不滿，給香港的社會秩序帶來很大衝擊，也威脅到中國整體的政治安全。更有甚者，有報道稱美國的國防部、中情局等係統的退役人員在香港暗中煽動社會情緒，並資助商界、輿論界人士策劃反政府行動，為製造顏色革命做準備。[48]第三，美國國會支持“占中”運動的表態惡化了香港的政治形勢，助長了香港反對勢力的聲勢，不利於中央政府對香港的管治和特區政府的施政。2014年6月，《“一國兩製”在香港特別行政區的實踐》白皮書發表之後，美國國會議員便多次發表抹黑中國政府的言論。2014年9月，香港發生“占中”運動後，一些美國國會議員對該運動的支持就是威脅中國國家安全的行為。
四、結 語
總體看，美國的對港政策仍將在中美關係的大局下運作，不會跳脫出美國對華政策的框架。但由於香港特殊的政治、經濟地位，美國對港政策有時具有超越中美關係的發展空間與彈性。[49]一方麵，隨著美國“亞太再平衡”戰略的深入發展，美國介入香港事務的力度和深度必將增加，對香港角色的重視程度也將加大。美國鷹派學者就認為，香港問題是中國的重大弱點，成為中國領導層麵臨的一個非常敏感的問題。美國可以通過更加高調地支持香港的言論自由行動，提高香港示威活動的受關注度，增加中國的相關成本。[50]2016年6月，美國國務卿克裏任命國務院負責經濟及商業事務的首席副助理國務卿唐偉康（Kurt Tong）為美國駐港總領事，取代夏千福（Clifford Hart），成為美國在香港的最高代表。從“官銜”來看，唐偉康是美國務院負責經濟事務的最高級職業外交官，是近年來派駐香港職務最高的一位。作為美國“亞太再平衡”經濟戰略的重要參與者，唐康偉就任駐港總領事，表明美國有意加大介入香港事務的力度，更加注重發揮香港在“亞太再平衡”戰略中的角色。另一方麵，美國在介入香港事務時仍將比較慎重，更多將是會借助香港的政治局勢作為幹預的“借口”，以凸顯美國的政策。
作為立法機構，美國國會在美國整體對港政策中將繼續扮演“前鋒”的角色，特別是國會中的反華勢力將是主力。未來十年是落實“一國兩製”和《基本法》的關鍵時期。在政治選舉和外交博弈下，美國對港政策極有可能成為惡化中美關係的爆發點。未來一段時間，由於香港社會就中央—特區關係、特首選舉等議題仍有可能形成較大爭議乃至激烈對抗，美國國會仍會借機加大對香港事務的幹預，推動涉港法案以及美國政府出台新的對港政策。如因重要事件處理不當而再次發動大規模遊行示威，將重新吸引國際輿論關注；一旦發生流血事件，美國國會有可能迅速開啟《香港人權與民主法案》立法進程，不僅恢複行政部門每年提交香港問題報告的做法，還將使美國對港政策同香港自治狀況掛鉤。[51] 若這一法案得以通過，必將嚴重影響中美關係以及“一國兩製”在香港的實施。中美各界須對這種可能性保持充分警惕並進行必要準備。
文獻來源：《太平洋學報》，2017年第7期
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