金門地區地方首長提出“一國兩製”的政治實驗區，應符合大陸當局的構想。
中評社╱題：融合漸統？“兩製金馬方案”先行之政治效應 作者：柳金財（台灣），台灣佛光大學公共事務學係助理教授
若率先在金門地區實行“一國兩製”，便在台灣內部產生示範效果，對“一國兩製”產生“去標簽化”效應。“一國兩製”利於國家和平統一，及兩岸和平穩定、保持台灣民眾生活方式不發生實質性的改變。因此，金門地區地方首長提出“一國兩製”的政治實驗區，應符合大陸當局的構想，藉由強化金門與廈門間聯係及建立共同生活圈，逐步進入“一國兩製”的製度性安排。“兩製金馬方案”的芻議及製度性設計，固然可以達到“融合促統”目標，從“金馬方案”試點試行到“台灣方案”全麵落實；但也可能成為獨派甩開“金馬”，操作“台澎”公投獨立的“離間計”，此議實屬“雙麵刃”。
一、前言
不久前大陸全國台灣研究會常務理事周誌懷，在首屆新世代兩岸關係發展論壇提出，目前兩岸現行條件下，可探討施行“兩製台灣方案”與“金馬方案”並舉，尤可探索兩製“金馬方案”。大陸當局重要智囊積極探索對台政策，這有其創新之處，從“戰略模糊”走向“戰略清晰”，轉“守勢”為“攻勢”；從“武統威脅”轉向“反獨促統”、“融合和統”。足見大陸對台政策采取積極進攻創新方案，而台灣卻是一味采取消極防禦的反製及管製性措施。
大陸國家主席習近平於2019年1月2日《告台灣同胞書》發表40周年紀念的重要講話中，針對台灣問題，歸結為“習五點”作為新時期對台工作的綱領性文件：包括一、攜手推動民族複興，實現和平統一目標。二、探索“兩製”台灣方案，豐富和平統一實踐。三、堅持一個中國原則，維護和平統一前景。四、深化兩岸融合發展，夯實和平統一基礎。五、實現同胞心靈契合，增進和平統一認同。“習五點”揭櫫大陸對台政策的戰略目標，即是“反獨促統”、“融合漸統”。
尤其是首度提出探索“兩製”台灣方案，宣稱“和平統一、一國兩製”是實現國家統一、民族複興的最佳方式；及應用“深化兩岸融合發展，夯實和平統一基礎”。同時也進行細部規劃，提出“兩岸要應通盡通，提升經貿合作暢通、基礎設施聯通、能源資源互通、行業標準共通，可以率先實現金門、馬祖同福建沿海地區通水、通電、通氣、通橋。要推動兩岸文化教育、醫療衛生合作，社會保障和公共資源共享，支持兩岸鄰近或條件相當地區基本公共服務均等化、普惠化、便捷化”。這涵蓋“大四通”（經貿合作、基礎設施、能源資源、行業標準）與“小四通”（水電氣橋），藉此強化兩岸融合發展，達成“融合漸統”的目標。
2019年3月10日召開第十三屆全國人民代表大會第二次會議，國務院總理李克強作政府工作報告，盡管涉台內容僅162字，卻概括中共中央對台工作的大政方針，尤其是指出“習五點”是新時期對台工作指導的綱領性文件，要求“全麵貫徹落實”；同時強調要堅持“一中原則”和“九二共識”，堅決反對和遏製台獨分裂行徑。報告宣稱應“深化兩岸融合發展，持續擴大兩岸經濟文化交流合作。兩岸同胞同根同係、同命相連，應攜手共創共享全體中國人的美好未來”。政府工作報告突出“深化兩岸融合發展”，這顯示現階段大陸對台戰略目標著重“反獨促統”、“融合和統”、“融合漸統”，除非發生台獨因素幹擾統一進程，基本上統一是漸進主義式的統合過程，而非采取軍事武力威懾統一手段。
二、以金門作為“一國兩製”試驗區芻議
早在2006年11月6日，金門縣縣長李炷烽在縣議會即提出以金門作為“一國兩製”試驗區的構想，藉由公共議題讓金門跳脫藍綠對抗，提供解決兩岸政治僵局的創新思考。事實上，金門一直都是台灣當局的“政治實驗區”，曾曆經兩個階段：第一階段是從1956年開始，到1992年結束，金門實行長達36年的“戰地政務體製”；第二階段是指2001─2004年的“小三通”。李炷烽所提構想是若能將金門帶入一個全新的“政治實驗階段”，從經濟、民生、發展角度出發，逐步實現金門成為“一國兩製”試驗區。同年11月15日，國台辦發言人李維一針對金門設立“一國兩製”試驗區構想表示，“大陸歡迎台灣的有關黨派、團體和有關人士與我們就發展兩岸關係與和平統一交換意見。”
此政治實驗區構想係指“建立一種可以解開目前台灣地區法規製度對金門發展的束縛，以特區、特有法令來建構特有的製度，取兩岸製度之長，將金門列為特殊的行政區，以利金門發展，為兩岸開啟另一種互動選項，謀求兩岸雙贏”。以金門作為“一國兩製”試驗區，可以“先試先行”采取漸進主義方式不斷調適融合過程所遭遇問題，可以作為未來全麵性融合或實施“一國兩製”的重要參考。其效益主要包括：一、兩岸人才與物資利用渠道，將可打開方便之門﹔二、金門地區所需法令製度的特殊需求可被滿足﹔三、兩岸經貿合作關係在世貿組織架構下可獲提升﹔四、自由港經濟活動的加速成長可以預期﹔五、兩岸的緊張關係將可有效緩和﹔六、未來和平統一後的法律衝突問題，可獲得試驗性的解決等。
2018年8月金門副縣長吳成典再度直接拋出“一國兩製都可以在這裏（金門）做”的說法。“就算是一國兩製，也是演變後結果，不是他的主張，但他也不反對。”針對吳成典指出金門與廈門是共同生活圈，可以打造成雙子城，甚至作為“一國兩製”的過渡，國民黨前主席洪秀柱也表示：“金門先行先試先做一個試點，也不是不可以。”金門作為“一國兩製”試點，洪秀柱認為根據中華民國憲法規定，大陸與台澎金馬皆是中國的一部分，這個“中國”就是“中華民國”，且依據《兩岸人民關係條例》，兩岸分屬“大陸地區”及“台灣地區”、“同屬一中”。顯然，洪秀柱、吳成典所提“一國兩製”，此“一國”被解釋成“中華民國”，避免被民進黨標簽化為隻要認同大陸當局“一國兩製”，即被攻擊為“賣台”或“賣主權”。
隨“金廈通水”正式啟動，吳成典再拋“金廈雙子城”，希望將金門與廈門打造為共同生活圈，雙方互相尊重彼此製度。金門、廈門因地利與曆史的關係易形成生活圈，兩邊製度要相互尊重，目前現狀即符合“一國、兩區、兩製”型態。金廈通水後，兩城市間已從“單門”變為“沒有門”，兩岸攜手合作、交流，甚或能作為“一國兩製”的過渡。基本上，金門人並不直接批評“一國兩製”，保留與對岸交流繼續改善金門發展的機會。
然而，對一般金門民眾來說，在“金廈共同生活圈”和“一國兩製”認知差異上，並非完全一致。2018年7月ETtoday針對金門進行民調，金門民眾認為當前最需要解決的問題前五名分別是：經濟發展、交通建設、治安維護、觀光休閑與政府效能，重視民生麵而非政治麵問題。金門民眾並沒有強烈反對或讚成“一國兩製”，然而能否形成“金廈生活共同圈”，實為“兩製金馬方案”能否有效實施的前提。
“金廈生活共同圈”為“一國兩製”實踐的前提，然“一國兩製”涉及更深層的政經問題及製度性安排。鄧小平所提“一國兩製”統一構想，原先是要應用於台灣卻優先適用於香港澳門。目前習近平總書記又提出“兩製台灣方案”，呼籲兩岸各階層、各界別“民主協商”兩岸和平發展的製度性安排，這顯示目前“兩製台灣方案”內涵與定義尚未明確，必須透過各政黨、各階層、各界別間的民主協商尋求共識，再經兩岸當局政治談判始能決定之。基本上，吳成典認為“金廈生活共同圈”可能演變成“一國兩製”，不少金門民眾雖主張“金廈生活共同圈”，但未必讚成“一國兩製”。事實上，自小三通以後，金門、廈門“兩門對開”，當前金廈間事實上已逐漸接近“共同生活圈”的運行模式。
或有論者以為，金廈形成“共同生活圈”後，大陸當局可按照“一國兩製”的原則實現兩岸和平統一，確保金門地區生活方式保持不變，金門地區人民可按照自己的意願選舉產生地區負責人。大陸當局願意聽取金門地區人民的意見，為金門地區提供必要的幫助。金門地區民眾可參與大陸的政治事務，金廈結成經濟共同體，促進經濟發展。從大陸當局角度來說，若率先在金門地區實行“一國兩製”，便在台灣內部產生示範效果，對“一國兩製”產生“去標簽化”效應。“一國兩製”利於國家和平統一，及兩岸和平穩定、保持台灣民眾生活方式不發生實質性的改變。因此，金門地區地方首長提出“一國兩製”的政治實驗區，應符合大陸當局的構想，藉由強化金門與廈門間聯係及建立共同生活圈，逐步進入“一國兩製”的製度性安排。
三、“兩製台灣方案”話語權爭奪
對金門先行推動“一國兩製”構想，陸委會2018年8月認為此問題事涉複雜且影響深遠，除必要國安考量外更必須尊重當地民眾意願，更非地方自治事項，仍須全盤衡量與審慎評估，始能確保國家整體利益與民眾福祉。民進黨當局認為“金門支持一國兩製仍是少數並非主流民意”，應尊重當地人意見。基本上，民進黨長期主張建構台灣主體性，此政黨也以台灣為主體，忽視將金門和馬祖涵蓋進來。甚至沒有把金門和馬祖納入民進黨黨旗，認為這是基於尊重金門和馬祖人民意願的表現。民進黨曾在1992中國政策綱領主張金馬撤軍論及非軍事化，從戰時軍事體製改采為和平體製，藉此測試金門民眾在台灣與大陸間的選擇偏好。
然而，主張台灣獨立建國者往往倡議，將金門與馬祖從現行中華民國分割出去。事實上，捍衛中華民國的國家論述，最能維護金門民眾目前生活秩序。金門人對中華民國有著特殊的情感，因為中華民國免於1949年落入共產黨統治，也因捍衛中華民國生存成為戰地及緩衝區。然由於行政區域劃分金馬仍隸屬福建省，故金馬民眾認為自己是福建人，當然也是中國人；至於台澎民眾則隸屬於台灣人。由於民主化曆程、去中國化及文化台獨等漸進式台獨的影響，導致台灣民眾的台灣人認同比例增高，中國人認同比例下降，中國人認同比例下降，這將使金馬民眾的“福建人認同”、“中國人認同”，與台澎民眾的“台灣人認同”產生截然反差及形成台灣內部認同分歧與衝突。
金門人自認為在血緣上屬於中華民族，在國族認同上具有中國人認同，就中華民國的行政區域劃分為福建省，因此在認同上形成金門人是“福建省民”、“中國人”、“中華民國國民”，尤其是金門馬祖區域地方選舉很特殊，選出來的候選人其政治立場幾乎是支持中華民國、反對台獨，因此在政黨認同上傾向新黨、國民黨較高，民進黨在金馬選舉難以獲勝。
金門人與務實獨派及法理台獨者在國族認同上，呈現南轅北轍、極端差異。務實獨派認為中華民國是主權獨立國家、台灣已經獨立、台灣不必再宣布獨立及變更國號。此論主張中華民國等於台灣，中華民國認同與台灣人認同不衝突，並無中國人認同空間及福建人認同空間。
金門人自身認同福建人、中國人，中華民族及中華民國國民。就主張台灣法理獨立者而言，中華民國是外來政權，台灣尚未獨立，台灣人不是中華民國國民，台灣人不是中國人，也無中國人及福建人認同空間。因此，主張法理台獨者往往也認為應讓金馬回歸中國，切斷兩岸緩衝區域及臍帶關係。短期內，金門人在政治上雖抗拒被中共統治；但在經濟社會生活領域基於實際需求又希望營造金廈共同生活圈。金門擺蕩兩岸之間，既不願台灣走向法理獨立，也不願被大陸當局統治。換言之，金門在政治上傾向認同中華民國，在國族認同上傾向中華民族及中國人認同，在經濟社會需求上傾向與大陸形成共同生活圈。金門人認為自己是金門人，不認為自己是台灣人；但也不認為自己是中華人民共和國國民，傾向認同中華民國。
從大陸當局角度來看，必須連結金馬與台澎關係，藉以確保“中華民國”跟大陸間的紐帶關係，箝製務實獨派運用中華民國或法理獨派運用台灣正名運動進行“去中國化”、“文化台獨”的進展。當獨派發動“獨立公投”時，中華民國其實是存在解體崩潰的風險，台澎可能透過公投機製而獨立成“台灣共和國”，金馬可能透過公投決定獨立再與大陸統一。因此，在現行中華民國的憲政體製下，維持金馬在福建省體製之下，建構金馬成為兩岸間的臍帶關係，發揮連結及緩衝地帶角色，將是有效化解與箝製台灣進一步走向“法理獨立”或“正常國家”路線的戰略性規劃及頂層製度設計。
主張法理獨立者試圖切斷兩岸的主權、領土重迭性主張，在文化、曆史、血緣上切斷共同淵源；甚至希望在金門實施“一國兩製”，創造金門發動先獨立公投再統一公投機製，也就是“金門回歸中國”，切斷金馬與台澎連結關係，使金馬脫離與中華民國間隸屬關係，完全切割台灣與大陸在主權與領土上的重迭性。換言之，獨派中主張“法理台獨”者未必反對“一國兩製”在金馬“先試先行”，藉由金馬可以從中華民國解離出來與大陸進行統一，台澎則從中華民國脫離出來以公投方式決定台灣獨立。激進獨派推動“獨立公投”將產生裂解中華民國的作用，而消亡的中華民國將是新而獨立國家誕生的基礎，切斷兩岸在主權與領土上“同屬一國”的關係。
四、兩製金馬方案的政治效應
首先，大陸當局正凸顯福建在統一過程中的關鍵角色。大陸國家主席習近平在兩會期間的“下團組”行程，特別參加福建代表團的審議，此為十八大以來習近平首次來到福建代表團。習近平講話著重“發展、脫貧和對台”是福建省工作的重中之重，足見中共黨國極為重視福建省的對台工作。“習五點”為“新時代對台工作指導性綱領”，定下“和平統一、一國兩製”的“反獨促統”目標，及規劃推動兩岸融合途徑為邁向“融合漸統”策略。顯然，福建省成為對台政策最前沿之處，強化閩台間的經濟社會文化交流，利用文化、血緣、宗教、民族、曆史紐帶，構建“兩岸一家親”及心靈契合的民族情感，並搭建“兩岸命運共同體”。
其次，“兩製台灣方案”分解成“金馬方案”，具有裂解與分化台澎金馬的政治紐帶關係作用。國民黨籍高雄市長韓國瑜已表態承認“九二共識”，並進行城市交流參訪港澳深廈四地，可在“韓流”基礎上形成台灣民眾對“一國兩製”台灣方案的探討。兩岸可試行統一分步驟走，由金馬先行，探索兩製金馬方案，建立基層對基層的民主協商模式。大陸當局“若能分解兩製台灣方案，可探索施行‘一縣(連江)兩製’的馬祖方案，或者是‘一省(福建)兩製’的金馬方案”。這代表大陸對台政策從中央到省、再到縣層級政府，既能落實也能落細，勢將對金馬地區產生磁吸效應、示範效應，強化金馬對台澎的解離效應。
當前台灣藍綠政黨幾乎一致反對“一國兩製”，民進黨當局反對“九二共識”、“一中原則”及“一國兩製”，並提出“台灣共識”就是反對“一國兩製”。國民黨重要政治天王雖承認“九二共識”，但卻公開反對“一國兩製”。藍綠政黨對“九二共識”雖具有不同觀點，藍接受、綠反對之，惟金馬地區的兩岸交流受台灣政黨輪替影響相對較小，金馬與大陸地區鄰近性、資源流通必要性，已形成某種程度依存關係，其穩定性相對大。若陸方采取先行試點的對台政策思維，藉由與金馬經社文先行融合，再整合至共同生活圈，建立經濟社會紐帶關係及命運共同體意識。
最後，兩製金馬方案提議，將陷民進黨當局於左支右絀、進退維穀的兩難困境。從地緣政治與地緣經濟角度檢視，金馬地區與大陸，尤其是與福建的聯係，相較於台灣本島更為緊密，又有其經濟社會需要。從曆史上來看，1895-1945年台澎割讓予日本，至1912年中華民國肇建，金馬一向是中國領土一部分。然1949年中華民國政府遷台，傳統獨派認為“中華民國是外來政府”、“流亡政權”，因倡議“台灣地位未定論”主張“住民自決論”，甚至有此說認為中華民國隻剩下金馬成為“金馬國”。中華民國逐漸台灣化過程中，台灣民眾在國族認同上轉變為認同台灣人比例高於中國人認同，台灣人與中國人雙重認同下降，中國人認同下降。
但此調查在金馬地區顯然結果並非如此，金馬地區民眾認同自己是“中華民國國民”及“中國人”，金馬地區隸屬福建省當然民眾認同是中國人、福建人。目前激進獨派力倡台灣獨立公投、正名製憲及國家正常運動，一旦金馬與福建形成共同生活圈，金馬民眾也可能發動“獨立公投”，再行“統一公投”；或直接訴求“統一公投”，與大陸進行統一。金馬地區若在大陸當局持“兩製金馬方案”先試先行及激進獨派持“獨立公投”的雙重擠壓下，台灣當局也尊重金馬民眾進行住民自決的意願，那麽中華民國的有效統治領域將可能被分解成“金馬地區”及“台澎地區”，“金馬地區”將從中華民國或“台灣共和國”分離出來，因金馬與福建生活共同圈形成而傾向與大陸融合漸統。
伍、結論
若民進黨當局允許台灣民眾進行“獨立公投”或“統一公投”，一旦潘朵拉盒子被掀開，這將會造成現在“中華民國”、“中華民國台灣”的崩潰解體及分裂，“獨立公投”不僅無法建構台灣的政治自主性，反而造成解構的效果。民進黨將麵臨金馬離島究竟是隸屬福建省或新國家領土爭論，及遭遇內部原住民族還我土地運動抗爭挑戰，尤其是大陸當局若亦先行采取實施兩製金馬方案的戰略攻勢，更將激起金馬民眾以公投決定自身未來前途的行動，從而疏離台灣而傾向與大陸統一。
根據2019年1月10日“中華民意研究協會”公布兩岸關係民調結果顯示，“習五條”引發熱議，台灣民眾認為最有可能實現兩岸間長久和平方案的看法，33.7％支持“歐盟模式”（兩岸在彼此承認的基礎上組成共同體）為最高，其次是“大英國協模式”為18.3％（兩岸在形式上如同一國，實質上互不隸屬），僅11.7％支持台灣獨立。大多數台灣民眾希望兩岸關係發展，邁向“統中有獨”、“獨中有統”的終局製度性安排，“黏但又不至於太黏”的兩岸和平製度性安排傾向“複合國”模式而非“單一國”。換言之，“中國”不應僅由中華人民共和國獨占，“中國大於中華人民共和國、中國裏麵應該有中華民國”，始能避免“中華民國台灣化”及被轉化成“中華民國台灣”。
短期內，“中華民國台灣”的說法意味著中華民國等於台澎金馬，中華民國對台澎金馬擁有有效統治權、主權，但對大陸已無法理主權。大陸當局倘使推動“兩製金馬方案”，可能為激進獨派操作“金馬公投獨立”、“金馬公投統一”奠立基礎。最終“中華民國台灣”的主權及治權皆局限在台澎，主張法理獨立者試圖透過“獨立公投”，建立新而獨立的國家，從而“分割國家主權與領土完全性”。故“兩製金馬方案”的芻議及製度性設計，固然可以達到“融合促統”目標，從“金馬方案”試點試行到“台灣方案”全麵落實；但也可能成為獨派甩開“金馬”，操作“台澎”公投獨立的“離間計”，此議實屬“雙麵刃”。
（全文刊載於《中國評論》月刊2019年6月號，總第258期）
