仝誌輝：從參與到選舉：扭曲的村民自治
進入專題： 村民自治
上世紀80年代初由於人民公社體製解體，村莊失序，以民主選舉、民主管理、民主決策、民主監督為手段，以村民自我教育、自我管理、自我服務為目標的村民自治誕生，加入了改革以來的基層社會重構。但曆經變化，在各方作用下，原來製度預期的直接民主和村民參與變得麵目不清，逐漸演變為精英民主和間接民主。本文在新條件下，力圖對作為中國經驗一部分的村民自治先作出理論上的澄清，然後嚐試性地給出改進之道。在全國人大常委會已經二審《村民委員會組織法》修訂草案，今年年內還將三審的當下，權衡改進之道也是迫切的思想任務。
村民自治何以是中國經驗
為什麽說村民自治是中國經驗呢?首先是因為這個事實的影響足夠廣泛和重要，它牽連著共和國前30年的農村集體化和後30年的村莊自治。它影響著八九億人的生活--村民每三年選舉一次村委會主任和委員，然後再通過村委會、兩委會或村民代表會議決議來決定村莊的大多數事務。
村民自治是中國經驗，更因為它是一個獨立於以往的中國政治發展經驗的新想法和新實踐，在中國之外也無從上到下係統推進的類似工作。這個想法和實踐是什麽?可以聽聽當時的曆史實踐者如何描述：
通過群眾自治，實行基層直接民主，不是近幾年才提出來的，早在1953年，決定建立城市街道委員會的時候，即提出並經中央批準：街道居民委員會的性質是群眾自治組織，不是政權組織。它的任務，主要是把工廠、商店和機關、學校以外的街道居民組織起來，在居民自願的原則下，辦理有關居民的共同福利事項，宣傳政府的政策法令，發動居民響應政府的號召和向基層政權反映居民意見。居民委員會應由居民小組選舉產生，在城市基層政權或其派出機關的統一指導下進行工作。但它在組織上並不是基層政權的"腿"，不應交付很多事情給它辦。居民委員會就是這樣在城市辦起來的。但是，這種基層群眾性自治組織過去一直沒有推廣到農村。1982年頒布的新憲法第一百一十一條規定："城市和農村按居民居住地區設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。"黨的十三大報告講到"基層民主生活的製度化"，指出"要充分發揮群眾團體和基層群眾性自治組織的作用，逐步做到群眾的事情由群眾自己依法去辦"。所以，實行基層群眾自治，發展基層直接民主，既是憲法的規定，也是黨的主張。
--《彭真文選(1941-1990)》第606頁。
彭真的這段話可以看作黨和國家對村民自治製度設計的總綱。村民自治的理念、立法精神都可以從這段話中找到源頭。
把村民委員會同政府加以區別，使它真正成為基層群眾性自治組織，依法辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護治安，向政府反映村民的意見、要求和提出建議。總之，涉及全村村民利益的事情，都依法由村民直接行使民主權利，按照民主集中製的原則，自己決定，自己辦理。至於法律規定的公民義務，村民當然必須履行，村民委員會也應該教育和推動村民履行依法應盡的義務。群眾是顧大局的，隻要他們真正懂得了，絕大多數是會自覺自願遵守履行的。所以辦好村民委員會，實行村民自治，我們的社會主義民主進程就會加快，政府工作的很多困難會減少。
--同上，第610頁。
這段話中，彭真論述村民委員會(指作為管理組織的村民委員會)的職責，以及它組織開展自治的方法。
可以看出，村民自治反映的確實是一個屬於當代中國的獨特想法：它和國家政權層麵中央、省、市、縣、鄉鎮各級奉行的單一製行政體製不同，是獨一份的在基層社會的自治;它也不同於西方的地方自治，其實它是由作為執政黨的共產黨以及黨領導下的國家體製開放出來，由基層社會組織自身生活的一種治理方式。這種方式將本可以由基層政權控製的基層公共事務交給人民直接管理，用直接民主的方式實現一種群眾性自治，基層政權則對自治事務實行指導。
從彭真這段話出發，我們也可以想見依法展開的村民自治實踐進程要處理的問題，由於自治範圍是村，如果自治事務開展起來，村民的自治權利進一步具體化，必然會要求明晰所包括進來的村民的身份，自治的辦法也必須更為具體。自治也必然會對明晰村與鄉鎮政府的關係、與黨組織的關係提出要求。
彭真這段話中提出的直接民主的原則就是自治辦法的總綱，不讓村委會成為鄉鎮政府的腿就是處理鄉村關係的基本原則，支持村民自我管理就是黨組織和村委會關係的基本原則。
村民自治這一中國製度的獨特實踐就是順著如何找到自治辦法，如何處理鄉村關係，如何處理村自治組織和黨組織關係的脈絡展開的。在這一過程中，有些實踐某種程度上背離了原初的想法，使得這一經驗是否需要繼續都引起了人們的懷疑。本文著力的是恢複這一經驗中最重要的"直接民主"，它要求一種有更多村民直接參與的製度安排，它應該在新條件下主導未來的村民自治實踐。
可以具體點來看村民自治已經走過的實踐進程。在家庭承包製確立之初，村莊秩序曾經一度特別混亂。1980年2月，廣西壯族自治區宜山縣(現為宜州市)三岔公社合寨大隊(現為屏南鄉合寨村委會)果作自然村的6個生產隊85戶農民，以戶為代表，經無記名投票選舉產生第一屆果作村民委員會。農民自己選出管理組織--村民委員會，並製定《村規民約》自我管理，讓中央政府看到了改善農村秩序的辦法。1982年憲法修訂就把村民委員會寫到了《憲法》裏，規定農村實行基層群眾性自治，村民委員會是村民自我教育、自我管理、自我服務的基層群眾性自治組織。
從國家的角度看，為什麽可以放手讓農民自己這麽幹呢?國家無力去管，農民能自己管好，何樂不為呢?第二個原因則是，中國共產黨曆來有這樣一個想法：社會主義民主要擴大!在文革結束，改革剛剛起步的時候，對需要擴大民主的體會特別深。由此，村民自治成為整個放權改革的一部分。村民自治逐步探索出通過"四個民主"即民主選舉、民主管理、民主決策、民主監督來逐步實現農村基層群眾性自治的辦法。四個民主聲譽很高，被說成是社會主義民主政治建設的主要內容。
1980年代村莊失序，選出村民委員會來進行自我管理，為村莊提供了一個基本的製度框架。但是1990年代之後，村民自治變得麵目不清。民主選舉得到持續加強，有關法規日臻完善，村民在村民自治框架內求公共事務自決、要公共參與權利的意識大為增強，但是因為農村人口外流、農民參與能力限製等原因，村莊公共決策仍然是村委會幾個人說了算，或者是由村民代表在兩委會(黨支部和村委會)主導下決策。在村莊公共物品提供上，多數村莊由於集體經濟乏力和鄉鎮的過度汲取，無所作為;少數的村民代表，或者不是正式村民代表但卻是精英的農民，抗稅或者上訪;村民自治的曆史作用似乎喪失了。群眾性自治還是一個可欲的目標嗎?
今天則是一個更加不清晰的時代。農業稅不用交了，更無須抗稅，政府還給發錢，農民當然很滿意了，有上訪也是局限在有限的內容上，比如土地征占，鄉鎮不法行政等，盡管上訪的數量還在不斷增加，但區域上大麵積的上訪和不滿沒有了。更令農民高興的是，國家提出新農村建設，對農業農村農民要大發展，國家為了擴大內需，消除城鄉二元結構等等，幫助農民發展。1980年代和1990年代靠農民自己幹，現在國家支持農民幹，甚至國家想主導農民幹，要怎麽發展國家給整個村進行規劃，應該住什麽樣的房子，用什麽樣的家電，享受什麽樣的文化，你想什麽，國家都想要替你規劃規劃，這是一個農村的"積極發展期"。
但在這樣一個積極發展期，村民自治目前的辦法更多呈現出的卻是消極性，村民自治既然追求自治(自我教育、自我管理、自我服務)，此時它完全可以在幫助國家的努力和農民的需求對接上發揮更大作用。但是，放權讓利的中國改革給出的基層社會組織的空間和村民直接參與的群眾性自治並沒有得到充分成長。新農村建設的"積極發展"麵對的是村民自治的能力不足，或者說是村民的自治能力不足。作為中國經驗一部分的村民自治亟需重新闡釋和定位，以加入城鄉統籌的新一輪發展。
村民自治真實和重要的經驗是參與式民主
村民自治在實踐中一度向主流的國家民主和選舉民主製度看齊，搞村民自治的民政係統官員和基層實踐者甚至有到美國去觀摩總統大選的經曆。由此產生的問題，第一是部分村莊選舉競爭性過強，出現暴力或賄選。我們都知道賄選不公正，難道農民就不知道?如果你是靠賄選上台，你還有什麽公信力呢?村民的反抗是什麽呢?不信你。小則消極對付，激烈的就公開叫板。"農村賄選嚴重"的判斷不是說中國的村莊有10%或者20%的選舉賄選，遞個煙、請吃飯這樣的情況比較多，但真正塞錢的比較少，但是塞錢的數量令人瞠目結舌。而且，更嚴重的是它敗壞了村民自治的聲譽，影響了村民對製度的信任和效能感。第二個問題是村委會無所作為或無力決策，沒有辦法有效動員村莊的內部資源，無力形成村莊公共物品供給，這個問題在大多數村莊都存在。但是也不排除部分村莊可以實現內源式發展。如果村民自治在幫助村莊動員自己的資源發展自己的公共品上無所作為，村民自治的作用就大打折扣。
那村民自治作為中國經驗的一部分，其真正的重要之處在哪裏呢?村民自治的"四個民主"，它的實質又是什麽呢?
村民自治在實踐中一度被人們理解為"基層民主"。"基層民主"的含義是什麽?基層民主的意思是說村莊的民主是整個國家民主的基礎和必要準備。作為為了國家民主化準備條件的基層民主，它就暗含了"脫離鄉村發展"的傾向，那麽在實踐上它出現了什麽問題呢?在實踐上，選舉程序越來越民主。選舉程序非常發達，但是選前動員和選舉目標仍然不能被選舉程序所規範，賄選無法治理。過分突出選舉後，因為選舉是依法選的，村委會上台以後怎麽幹，村民就管不了了。村民沒有辦法，唯一的辦法就是罷免，罷免程序很嚴格，十分之一以上的村民聯名或者五分之一的村民代表聯名，才能啟動罷免案，啟動以後還得多數村民都得同意才能罷免掉。在一個精英主導的村莊，村委會完全可以化解這種努力，即使啟動了，成功實現罷免的也很少。村民代表會議，它本應該是一個民主決策、民主管理的機構，但是因為精英很容易和村幹部之間達成某種利益的交換，所以村幹部完全可以不怎麽為村民操心，就在家睡大覺，或者少數情況下甚至危害村民的利益。這樣一種選舉民主、精英民主觀念導向下的基層民主發展趨向，它其實暗含了不利於鄉村治理和鄉村發展的趨勢。
如果回到曆史經驗，難道村民自治一定要發展到這一步嗎?一定會導致這種偏向嗎?實在不是，冤枉了農民的偉大創造。江澤民曾經到小崗村考察，在小崗村他說，我們中國農民有三大創造，一個是家庭聯產承包製，一個是鄉鎮企業，第三個就是村民自治。這三個都是農民自己做起來的，做起來確實解決了當時很大的問題。那農民難道那麽傻嗎，他們自己做的製度難道是為了約束不了村幹部，村幹部在家睡大覺我也沒有辦法嗎?從村民自治發源地廣西合寨的經驗，以及法律確認的基層群眾性自治來看，其中內含的是上麵不再派幹部，黨支部也不再指定，村民自己來選，選出來的村幹部幹什麽呢?當時有一個村規民約，雖然以懲罰為主，但是它是為了改變當時失序的情況。選出來的人就是要為村民解決單家獨戶解決不了的突出的問題，而且是大家一起參與進行管理，村民自治是以村民直接進入公共事務管理決策為核心的。
為什麽會發生以直接選舉為核心的偏向?從曆史經驗來看，選舉是村莊處理公共事務的一個前提條件。當時沒人管公共事務了，農民要自己選出人來管，當時的核心其實不是選舉，因為人民公社時期，生產隊幹部也是選的。選村委會和選生產隊幹部的區別在於，選出來的人做的事情不同了，生產隊長要管生產，而選出的村委會要管分地後新冒出來的一些社區公共事務。
隨後的實踐過分突出選舉，選舉變成為選而選。隻要是直接選舉出來的人，是被法律認可的，鄉裏想撤不行，村黨支部想規勸他也不行，村民對他不滿意，說"你要按村民的利益辦"，他不辦也沒有辦法，各方麵的製度保證當選村委會權力的合法性和有效性;工作的重心放在了如何嚴格選舉程序，對候選人提出什麽樣的資格條件，如何確保村民的選舉權利。在過分突出選舉的情況下，一是從工作布局上對選舉之後的民主管理、民主決策和民主監督，無力去規範和想具體的辦法，第二是過分突出當選權力的權威，使得之後要求村幹部進行民主決策變得困難。
這種片麵的民主觀直接導致了工作思路的片麵。民主好像隻有一種選舉民主為核心的民主，民主的主體好像隻有精英。村裏的事情怎麽定，不可能讓全體村民決策，(點擊此處閱讀下一頁)
