中國南海:美國為何不簽海洋公約?

為了回答這個問題， 首先要搞清楚《聯合國海洋法公約》（United Nations Convention on the Law of the Sea, UNCLOS）的由來。討論《聯合國海洋法公約》的實質問題就離不開《杜魯門公告》和《帕多提案》。

UNCLOS實際上最初是由於海底劃界而產生的。也就是說，國際海洋公約起始於國際海底地界劃分而非領海和島礁的定義和劃分。人所共知，國際海底區域蘊藏著豐富的石油、礦物資源和生物資源。可是在第二次世界大戰之前，世界各國並沒有對其引起足夠重視，因此對海底劃界就談不上什麽主張了。不過這種狀況持續到1945年因美國《杜魯門公告》而發生根本性改變。美國總統杜魯門於1945年9月28日發表公告（Truman Proclamation）並宣稱：“處於公海之下但毗連美國海岸的大陸架底土和海底的資源屬於美國，受美國的管轄和控製。” 該公告也使美國作為一個沿海的國家首次對其領海範圍之外的大陸架提出權利主張，表明主權國家可以占有原先屬於無主的國際海底資源。如果用現在通俗的話說是就打響了國際“海底圈地運動的第一槍”。因此也被認為是國際海底政治曆史的轉折點。既然“有人做初一“，當然會”有人做十五”。果不其然，隨後幾年其他大約30幾個國家紛紛效仿以求獲取相同的權利，那些沒有跟進的沿海國家出於種種原因也未加以反對，這也給予美國的單方麵圈地行動某種程度上的合法性和認可。這種狀況持續到直到1958年日內瓦召開的第一次海洋法會議，會議通過了”大陸架公約”。公約由美，蘇主導和製訂了海洋漁業和海底資源分配的技術開發標準，從而確立了發達國家在海底資源分配中的支配權。此後，雖然聯合國1960年召開過第二次海洋法會議，但是沒有產生任何新的決議，直到1973年紐約第三次海洋法會議，海洋法（大陸架）公約才發生實質性改變。

與其說始於1973年的海洋法會議，倒不如說那是一次曆時九年（1973-1982）的漫長的條約整合和談判而最終形成現在的國際海洋公約的過程。在這個過程中， 值得提及的是著名的《帕多提案》，亦稱《馬耳他提案》。自《杜魯門公告》之後， 其後果和產生的影響使得從海底劃界迅速演變為海麵劃界的紛爭。國際社會隨即出現利用擴大領海管轄權地方法來增大海底麵積的趨勢且變得激烈起來。一些南美國家甚至提出200海裏領海的要求。這在40年代是相當激進的，因為幾個世紀以來當時傳統領海範圍通常隻有3海裏。當然，沒有軍事實力和法律上話語權，所謂“主張“ 僅僅是停留在口頭上，對於那些沒有實力的沿海國家來說沒有實際意義。然而到了1960年代，國際上興起非殖民化運動，許多國家脫離殖民統治而獨立，於是 世界上一下出現了幾十個新的國家。這些國家為了保護自己的利益拒絕以前未曾參與海底劃界秩序和規則。他們認為這些舊規則確保了發達國家在海底資源分配中的特權，主張建立和參與製定國際海底資源新的分配製度。 換句話說，就是想通過投票權和參與，以期望改變了原有的國際海底劃界的遊戲規則。《帕多提案》就是在這種背景下提出的。1967年，馬耳他大使阿維德·帕多（Avid Pardo）在第22屆聯合國大會上提出一項建議：“國家管轄範圍之外的海床和洋底應專門用於和平目的，其資源應宣布為人類的共同遺產”。帕多認為，如果將這一區域宣布為“人類的共同遺產”可以防止發達國家以武力搶占國際海底資源。聯大會議據《帕多提案》發表的宣言：”任何國家都不得私自占有海底資源；海底區域隻能用於和平目的，反對在海底建立各種軍事化設施；海底收益應該主要用於促進發展中國家的發展；建立一個國際機構對這一區域進行管理、監督和控製。“。1970年第25屆聯大會議的”原則宣言“和相關議案進一步確立和接受了”帕多提案“的基本原則，既：國際海底區域被宣布為共同遺產，任何國家不得私自占有；海底收益用於促進國際社會的發展；建立一個國際機構對海底資源分配進行統一管理等。隨後，以這一原則形成了國際海洋公約中的重要部分和基本藍本。其實想想看，可能不隻是海洋。這個近半個世紀前提出的”帕多原則“或理念或許會影響和應用到其他諸如北極圈和月球的資源分配問題。

值得注意的是，1970年25屆聯大的《原則宣言》以108票讚成，領票反對和14票棄權通過。顯然不難想象，投棄權票的國家多為對海洋開發能力較強的發達國家。另外，中國大陸是1971年才恢複聯合國席位， 也就是說，此前中國並未參與聯大重大提案，決議和宣言等（如25屆聯大的2750A，2750B和2750C的三項與海洋法有關的重要決議）。中國積極的參與國際海洋公約的製定應該是1971年以後的事了。

毋庸置疑， 國際海洋公約的建立是不符合海洋大國（MARITIME STATES）或者發達的沿海國家的利益。當初《杜魯門公告》提出領土延伸獲取臨近海域的海底資源時，沒有想到大家隨之效仿而最終產生自己不希望的後果。其實美國直到70年代初還是支持200海裏的經濟專屬區，也提供大量人力，物力和技術的支持， 但是最終經過權衡利弊在1982年國際海洋公約形成之後而放棄。

由於發展中國家對海權意識的覺醒與參與，發達國家在海洋政治方麵逐漸成為少數，這也意味著喪失對海洋資源分配的主導權。為此， 美國采取了我行我素的態度和自成一體的做法。 1982年 9 月 2 日，裏根總統拒絕簽署《聯合國海洋法公約》後，隨即與英、法和德三個發達國家在華盛頓簽訂了《關於深海底多金屬結核礦暫時安排的協定》的“四國協定”。協定主要目的是在《聯合國海洋法公約》正式生效之前，在4個發達西方國家內部先形成一種有效的互惠安排和相互授權機製，已達到在海底開發中掌握控製權。例如，82 年英國政府利用該協議，從法、德和美國三國手中得到海底礦區資源開發的授權許可。顯然“四國協定”將擁有海底先進開發技術的發達國家綁定在一起，形成一個遊離於國際海底開發製度之外的一個獨立體係。《暫時協定》之後，由於海底資源分布和商業勘探信息保密的因素而出現海底礦區重疊問題，對於該問題美國雖然不受國際海洋公約約束， 但其利益也無法受到國際海底管理局的保護。於是，美國又與法，英，德，意，日， 比，荷等八個發達國家之間簽署了《關於深海底問題的臨時諒解》的協議，已保證簽署國之間的采礦，勘探和管理等公司獲得海底勘探許可證，達到互通機密信息避免礦區重疊問題。

美國簽署《暫時協定》和《臨時諒解》以求在發達國家之間達成“互惠國協議”，達到從事深海底礦產開發活動的目的，其理念認為國內立法高於國際法，其行為既可不受國際海洋公約的束縛又可獲取實際利益。好處不言而喻。美國認為發達國家達成“互惠國協議”從事深海底礦產開發活動具有合法性，隻要其他國家接受這種協議，也就為雙邊和多邊的海底開發活動的奠定了法律基礎，從而達到規避國際海洋公約目的。從地理角度看美國也是得天獨厚，雖然東西兩海麵臨浩瀚的印度洋和太平洋，海岸綿長卻鄰裏關係簡單且沒有什麽領海，島礁和領土衝突和漁業紛爭。美國認為得到的都已得到了，加入國際海洋公約沒什麽好處反而會受到約束，自然是不加入更符合自身利益。

當然，美國國內對國際海洋公約也有不同態度。其主要的一點是指責他人因“過分的海洋主張”而違反國際海洋公約時顯得底氣不足，沒有說服力。這就像一位不承認“紅停，綠行“交通規則的人，指責另外一位闖紅燈的人。有意思的是，一直以來美國海軍傾向於推動美國國會簽署國際海洋公約。當然，這是為其推行的自由航行計劃（FREEDOM OF　NAVIGATION）創造方便條件。軍方認為，簽署公約可以確保美國海軍和空軍在國際海域航行自由和領空飛越自由。09年時任海軍作戰部長的JON GREENERT海軍上將在寫給參議院外交關係委員會主席赫爾姆斯的信中也提到，不加入海洋法公約會導致對航行自由造成了負麵影響，包括削弱美國在發展海洋法中的國際影響力和打破維持沿海國家的利益與海洋自由保證人角色之間的平衡。另外，也可以看到美國軍方學者（如戰爭學院，海軍軍事學院等）經常發表有關簽署還是不簽署海洋公約的辯論文章。例如：

1. Why to Forget UNCLOS, by Dan Blumenthal & Michael Mazza

http://thediplomat.com/2012/02/why-to-forget-unclos/

2. China's War on Maritime Law,  by James R. Holmes

http://thediplomat.com/2014/09/chinas-war-on-maritime-law/#/disqus_thread

總之，美國拒絕國際海洋公約是利益使然。而這種追求自身利益最大化的單邊主義選擇和話語權靠的是強大的經濟，軍事和政治實力。一般來講，國內政治是有法律基礎可言，而國際政治則大多服從於國家利益訴求，並且往往會超越意識形態（IDEOLOGY），法律（LAWS），宗教（RELIGION）和原則（PRINCIPLES）。對於一個實力強大的超級大國，往往還可以看到的是將其國內法律向國際外延以支持在國際上對國家利益的訴求。

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