作者簡介：
鄧聿文，曾供職於中共中央黨校學習時報社，任副編審
近年來，“利益集團”這一名詞成為大眾的流行話題，每每談起中國改革的止步不前，多歸咎於既得利益集團的阻撓。但對於既得利益集團的具體所指，大家像約定似的，即使是專門的研究，也語焉不詳或欲言又止。筆者認為，這種情況的出現，固然說明利益集團勢力太強大，但亦愈加反襯出，對誰是改革的真正既得利益者的問題不能再回避了。
一、既得利益集團的幾個特征
經濟學一般把利益集團看成是“一個由擁有某些共同目標並試圖影響公共政策的個體構成的組織實體”。既得利益集團也稱特殊利益集團，是利益集團中集體行動能力非常強的群體，奧爾森把它叫做“分利聯盟”，意即指在社會總利益中為本集團爭取更多更大利益份額而采取集體行動的利益集團。這些年來，雖然中國既得利益群體的發育很快，利益集團已具雛形，但可能並沒有像西方利益集團那樣明確的集團意識指向和集體行動主張，也沒有一個明確的組織化體係，因此，利益集團對國家政策的影響是以一種隱秘的形式進行的。
中國的既得利益集團具有以下一些特征：一是群體的狹隘性，這隻是一小群掌握權力和資源的權貴，不代表社會大多數；二是形態的模糊性，若不深入其中，很難見其真麵目；三是獲利的非正常性，利益集團財富的獲得多是通過尋租、官倒、壟斷、侵吞國有資產等非正常手段取得；四是行為的表麵合法性，除了一些違法行為外，利益集團對公共資源的占有從形式上看具有一種合法性，一般是運用權力並通過對組織、製度、政策進行影響、幹預，維護或獲取特有的共同利益，故其一切活動都有法律、製度層麵的“形式合理性”，並為了顯示這種合法性，往往將小集團的利益置換成社會的共同利益；五是利益的排他性，由於社會總體資源的有限，利益集團隻熱衷於在集團內部分配和共享權力與利益，排斥其他社會成員；六是權力的至上性，中國的利益集團以權力為核心，按照權力的大小和親疏遠近來分配和占有社會的公共資源與利益。（參見劉彥昌：《既得利益集團的內涵解析》，《嶺南學刊》2004年第5期）
據此，筆者提出判斷既得利益者的三個標準。其一，它們攫取了改革開放的大部分收益，並且將繼續從中攫取更多收益；其二，進一步的社會改革尤其是政治改革會損害其利益，因而它們對限權的政治改革持消極態度；其三，它們有很大的能量阻撓改革的進行，或將改革從有形化為無形，或將改革帶來的危機和不利轉嫁出去。
二、七類人是真正的既得利益者
按前述標準，尤其從與權力的結合程度，以及對公共資源實際占有的程度看，大致可把既得利益者界定為以下七類。
一是有很大審批和管製權的部門中的一部分人，即所謂的強力政府部門中的部分官員。我國社會的權力集中到政府，基層政府的權力集中到上一級政府，全國的權力集中在中央。但政府隻是一個抽象的概念，真正負責管理的是政府的各個組成部門。所以，集中到政府的權力其實被分割到各個部門，而部門的權力又掌握在政策製定者和具體操作者手中。由於這些年來強調加強和改善宏觀調控與社會管理，在這一名義下，中央各部門特別是直接負有宏觀調控和社會管理之責的部門的管製權和資源配置權越來越大，形成了獨特的部門和個人利益，出現尋租和腐敗現象。比如，前些年發改委一個被抓的小小的民航處處長，就能令某省的省長等候其“接見”，蓋因該處長掌控著全國機場建設和航線的審批權。
二是一些地方政府及相關官員。中央部委雖然位高權重，尚有一定約束，相比之下，地方尤其是省以下的各級地方政府，實質性的約束力更弱，這無疑使得部分地方政府及其官員，特別是黨政領導，在發展經濟的衝動下，更易把權力腐敗化、資本化。這些年來，在招商引資、城市化、土地買賣、房地產發展等體現地方政府政績和利益的活動中，一些人把公權力市場化，通過各種途徑設租、尋租，輕易獲得超常規利益，造成部分國家財富以各種渠道或公開或秘密地變成了自己的財富。近年曝出的一些大案要案，受賄金額動輒幾千萬到上億元，多數發生在地方。地方官僚集團還在房地產調控、高耗能產業發展、食品整頓、高速收費清理等幾乎各個方麵，形成了一個個與全國利益有別的獨屬於地方小集團的利益。
三是部分國有壟斷企業特別是央企和地方重要國企中的一些高管。央企和重要的地方國企憑借國家和地方賦予的政治、經濟與金融特權，獲取政治租金及超額利潤。它們對重要公共資源的占用和支配權，把本應歸社會共享的成果變成企業利益，利用對公權力的影響力，使政策向自身傾斜。這方麵最典型的是中石油、中石化兩大壟斷巨頭，利用石油這種重要的戰略資源綁架國家政策，讓全國人民為其“買單”。壟斷國企和行業還包括一些銀行、金融等機構，有的甚至就業也隻對本企業或行業的子女開放。這部分人已經形成了一個獨特的甚至世襲的、阻礙收入公平分配的利益群體。
四是一部分跨國資本及其國內代理人，即俗稱的“洋買辦”。跨國資本也是中國30餘年改革的最大受益者之一。跨國資本之所以能在中國市場受益巨大，一是有一些為自身利益而出賣國家利益的“洋買辦”，主要是由一些“官二代”、“官三代”組成，早年通過官倒或價格雙軌製起家，後來多數在國外金融財團、中外合資的金融企業、跨國公司等任職，通過與國內高層的親朋關係，充當外國機構的代理。改革開放前這些高層保有政治上的特殊地位，現在他們同時取得了經濟上的支配地位，權力與資本結合，也就改變著自身的性質：權力依靠資本自肥，而且會主動為資本服務；資本利用權力，直到直接掌握權力。“洋買辦”近年在國內資本市場攻城掠地，是國企改革和國內資本增值的主要分肥者。
第五類是一部分房地產開發商。房地產是一個與政府尤其是地方政府緊密結合的行業。無論從地方財稅、GDP增長還是就業來看，房地產在多數地方都是支柱產業，沒有房地產提供的財稅和土地收入，一些地方政府恐怕連生存都成問題。正因如此，一部分開發商也就有挾持政府的力量。因而，房地產也是尋租和腐敗發生最多的領域之一，很多政府官員都倒在房地產上。另外，房地產也成了國民收入的再分配渠道，產生了國內最多的富豪。
第六類是大的民營企業和民營資本中的一些人，包括一些民營房產商、煤老板等實業資本家和金融資本家。在他們發跡過程中，少不了尋求權力的庇護。權力和資本的結合不分性質，隻問大小。資本在做大後，很少不與權力結合，尤其在中國這樣一個權力主導市場的社會，用錢來換取安全和更多發展的資源與機會，就成了很多民營企業家的必然選擇。
第七類，是依附上述各類利益集團的部分專家學者和專業人士。專家學者掌握著知識資源和專業權力，包括輿論和話語權力，他們中的一些人主要通過為其他利益集團提供理論指導、政策谘詢，以及對財富“合法性”的論證來進行利益輸送。比如，一些經濟學者、法學專家、行業協會領導以及媒體高層，與政府和資本的關係非常密切，成為後者的座上賓，他們往往身兼多個政府和企業的顧問，在多家上市公司任獨立董事，以自己的影響力為這些政府和企業遊說並謀利；一些專家學者受雇於政府部門和企業，包括跨國公司，在它們的資助下從事研究，名為獲得政策谘詢，實為借助專家學者的研究影響國家決策；一些媒體充當政府和資本的喉舌。更有一些專家學者與政府官員、企業高管組成某些排他性的小團體，結成隱秘的利益聯盟。
上述七類人還可進一步歸類，分為權貴資本利益集團（包括前述的一、二、三類）；金融資本利益集團（包括前述的第四類和第六類一部分）；實業資本利益集團（包括前述的第五類一部分和第六類一部分），知識資本利益集團（前述第七類）。它們基本囊括了中國的既得利益集團，是改革的最大受益者。
既得利益者人數不多，但掌握著社會的實際控製權和公共資源，因而能量非常大，能把有利於社會大眾的改革舉措消解，或變通執行，或直接將本部門、本行業、本階層的利益打包，以改革的名義，讓全社會買單。這些既得利益群體是中國改革的最大反對力量，雖然他們往往以“改革者”的麵目出現。
三、既得利益者對改革的危害及相關治理對策
既得利益者是伴隨改革而來的。改革一般有增量改革和存量改革之別。中國前30年的改革謂之增量改革，在不觸動現存利益格局的前提下，通過做大“蛋糕”來滿足每個人的利益需求，其根本特征並不是市場手段的引入，而是人人都能避免在改革中受損。存量改革則恰恰相反，是一個重新洗牌的過程，其實質是通過對舊體製進行改革實現最終的製度創新。
中國改革的實施路徑是先“增量”後“存量”，即在國有經濟體製外大力發展非公經濟，以市場經濟“增量”來加速推動市場主體的形成和市場機製的發育，在國有經濟體製外形成一個有效競爭的市場環境，使市場力量從體製外向體製內滲透，由表及裏，由淺入深，最終導向產權製度改革。
當然，整體上的受益並不等於每個人的受益程度是均等的，增量改革並未改變對權力的分配，也沒有對權力的約束。以權力為依托，那些有權者及與權力關係貼近者就比無權者更能取得和占有更多社會資源，從而成了最先致富的群體。等到了存量改革階段，既得利益已尾大不掉，更不受權力監督。增量改革帶來的一個最大問題，就是既得利益的發展壯大。
既得利益者對中國社會和改革造成的危害有以下幾方麵：
其一，使有利於社會整體和長遠利益的改革舉措出不了台或延宕出台，或使已經實施的改革措施發生變異，成為維護既得利益的工具。典型的如收入分配方案和工資條例的製定，燃油稅及定價機製的出台。收入分配方案作為調節收入分配的指導規劃，從2008年開始就在製定，原計劃2009年出台，但直至2011年看來依然出不了台。理由自然很多，但根本的一條是既得利益者的反對。原本先行一步的壟斷行業的工資改革至今未有大的動靜。燃油稅及新的成品油定價機製則是典型的借市場名義行掠奪大眾之實以自肥的改革。新的成品油定價機製實施後，所謂“漲多跌小”問題就出在定價機製有利於石油企業。這樣的改革舉措還有很多，如公車改革、高速公路收費改革等。
其二，侵蝕公共權力，阻斷國家與人民的聯係，嚴重侵蝕執政黨的執政基礎。公權力本是維護社會公平及社會和諧有效運轉的保證。但現在既得利益集團將公權力私有化，侵蝕了每一個公民的權益。既得利益者還滲透到黨內，借助執政黨的執政權威，將黨從全民利益出發製定的改革發展決策實際導向有利於其自身，使民眾享受不到改革和發展的收益，從而孤立黨、政府和民眾之間的聯係，從根本上損害執政的合法性基礎。（張濱輝：《關於防範黨內既得利益集團的思考》，《中共浙江省委黨校學報》2007年第1期）
其三，損害經濟體製的整體有效性，導致經濟不可持續發展。比如，既得利益集團在機構改革、國企改革、壟斷行業改革、價格改革、金融體製改革、教育改革、住房分配製度改革等一係列改革上對改革措施的扭曲，都影響了資源配置的效率，使得中國目前的發展有時是靠透支未來、透支資源、透支人口紅利來維持，導致陷入依賴投資與出口的經濟增長模式，經濟發展從而變得不可持續。
其四，既得利益者把持公共政策的製定和執行，將弱勢群體排斥在國家的政策和公共參與之外，使得人數龐大的後者隻能被動接受加諸自身的不利影響，日益對既得利益集團形成依附型關係，這實際是封建社會人身依附關係的回歸，有違曆史的進步。
鑒於此，對既得利益者的治理，成為中國當前改革和發展的重要政治議題。
打擊既得利益，最關鍵的是要遏製權力，使權力分化並受到社會的節製。要有效遏製既得利益的泛濫，迫使既得利益者站在社會的整體和長遠角度考慮自身利益問題，最根本的還是要進行改革，向社會開放權力，使執政黨和政府的決策和運作公開化透明化，將權力置於廣大民眾的監督之下。當然，政治改革是長期的事情，不是一時半會能完成的。從具體的策略講，可采取如下辦法削弱既得利益集團的勢力——
策略之一，是對社會的公共利益、公共決策包括改革措施的出台進行公開辯論，在辯論中明辨是非，以此遏製少數人參與決策、主張權力和利益的現象。如果說，過去的改革不主張爭論，現在應該變過來，因為人們的權益意識已大大提高，也學會了在爭論中維護自己的利益；與此同時，互聯網的發展，特別是微博、論壇等新媒體的出現，為人們的辯論和主張權利以及參與提供了極大的技術支持和便利。公共利益隻有在辯論中才能達成最大共識，從而使過去謀於密室，少數人決策的公共政策很難出台，既得利益者也難以從中謀利。
另一方麵，在公開辯論中較易形成明確的規則和規則意識。各利益集團如果都按規則博弈，事情就變得相對簡單。這其實是利益表達、博弈、調控的製度化、程序化。當前，各種聽證會和意見征集等開始運用於公共決策中，但其結果還不能完全反映民意，議題本身還掌握在政府和相關機構手中，這都是今後要加以改進的。
策略之二，是對某些影響較大的利益集團的行為進行規範，重建商業遊戲規則，迫使其從經濟尋租、政治尋租，轉變為依靠技術創新、高質量服務、良好信譽等，謀求利潤最大化。對於這些已經形成的、客觀存在的既得利益集團，在承認其曆史形成的既得利益的同時，必須限製其特權，將其由“貴族”降為“平民”，從“經濟人”與“政治人”的雙重身份，變為純粹的“經濟人”，規範其壟斷行為，同時通過市場準入政策和產業組織政策，如將成品油進口市場麵向所有經濟主體開放，盡可能引入有效的競爭機製，打破既得利益集團的壟斷地位。
策略之三，是對各既得利益集團分而治之、各個擊破。既得利益並非鐵板一塊，應善於利用它們的矛盾和衝突，而非使它們感覺到“危險”從而串謀在一起。這在當前要有效動員全社會的力量，尤其要運用好社會輿論的力量，將不同的利益集團進行分割，首先將那些民憤大而缺乏“正當性”的既得利益邊緣化，這樣，打破利益集團對改革的阻撓可能就相對容易。
不論采取何種手段和辦法，前提是為政者對既得利益的壯大及其對中國經濟社會乃至改革產生的危害要有清醒的認識。沒有這種認識，對既得利益集團的治理隻會隔靴搔癢，不會有成效。
來源: 《同舟共進》2012年第1期
