周永康案的反思與建言
崔 敏
最近，政治局前委員、中央政法委員會前書記周永康被查處。這樣一位要員事涉貪腐，堪稱特大號的超級大老虎。能夠把超級大老虎關進籠子，表明了黨中央反腐敗的勇氣與決心，對提升民氣和增強凝聚力有極大好處，對中國的法治建設更是一大助力。深入剖析周永康嚴重違紀問題發生的深層次原因，深刻反思，切實改善黨對政法工作的領導，革除體製方麵的弊端，才能真正走上依法治國的康莊大道。
一、周永康主管政法10年，中國法治建設是前進還是倒退
這是極具爭議的一個話題，人們的評價截然相反。必須以充分說理的方式正麵回應。
應當肯定，自從十五大把“依法治國”確立為治國方略，十六大、十七大一再強調“推進司法改革，保證人民法院和人民檢察院依法獨立公正地行使審判權和檢察權”，過去的10多年，我國的法治建設取得了不小進步。但是，對於這些進步不可估計過高。事實上，法治建設遇到很大阻力，舉步維艱，總是在進進退退間曲折前行。下麵，從幾個側麵做一點分析：
（一）思想作風潰散，大轟大嗡導致虛報浮誇成風
周永康擔任公安部部長伊始，發布了“5條禁令”，當時確實產生了相當大的震懾作用，但其最大的功效是樹起了周永康的權威。隨後，連續開展的“大討論”“大練兵”“大接訪”等活動，浮誇和吹噓的成分較多，對於提高實戰能力作用有限。例如，“大討論”主要是學習周永康的“重要講話”；“大練兵”多是應付檢閱的隊列操練；“大接訪”更是華而不實的花架子。一麵宣傳“大接訪”，宣稱“人人受到局長接待，件件得到妥善處理”，一麵又鼓吹“零上訪”。實際的情況是，在局長接訪日，事先把難纏的上訪戶控製起來不許他們“攪局”，媒體隻報道光鮮的一麵，使“大接訪”成了掩蓋矛盾的表演秀。
在周永康主政時期，出台了許多不符合客觀規律的硬性指標，作為考核幹警的依據，尤其是不顧客觀條件盲目追求破案率，要求“命案必破”，導致有些地方為“達標”而造假或瞞報，造成不少隱案、黑案。法院係統則是盲目追求調解率、結案率和息訴率，要求做到“原被告雙方都滿意”。推行諸如此類違背訴訟規律的做法，帶壞了隊伍，以致許多地方說假話成風，瞞上欺下，報喜不報憂成為常態。不少地方申報的英模事跡，摻雜很多水分，甚至樹起了一些假英模和偽標兵，例如，王立軍原本就是一個最善於吹噓和造假的小霸王，卻對其大肆吹捧、不斷貼金，不許有任何批評，以致縱容王立軍長期作虐，最後釀成“大英雄”叛逃。王立軍的鬧劇頗具有典型性，足以說明周永康主政期間幹警隊伍的潰散達到了何等嚴重的程度。
（二）大批政法幹警貪腐落馬，成為犯罪高發的重災區
周永康嚴重違紀的案件正在審理之中，從媒體陸續披露的情況來看，周的問題至少有三個方麵：一是巨額貪腐，二是濫用職權，三是結黨營私。主管全國政法工作的首腦自身不正，焉能帶出過硬的隊伍？因此，在過去10多年間，政法、公安隊伍中大批官員落馬就絲毫不足為奇了。
從公安部來說，有前任部長、副部長和若幹局處長落馬；各省市的公安廳廳（局）長垮台的就更多了；至於市縣公安局局（處）長和基層的科所隊長，被罷官判刑的更難以計數,有的地方連續幾任公安局局長相繼垮台。法院、檢察院以及政法委係統因貪贓枉法陸續垮台的也不在少數。大量存在的司法腐敗，表明周永康治下的政法隊伍已成為犯罪高發的重災區。
政法部門出現腐敗現象，同其他部門又有所不同。由於政法幹警經常與各種罪犯打交道，一旦腐敗，往往會“涉黑”，以致警匪勾結、官匪一家，在執法過程中使用黑道手段。例如，身為公安局局長的王立軍，竟與薄穀開來共謀如何殺人。薄穀開來殺人後，王立軍又指派部下為其掩蓋，並將焚屍滅跡的情況通報給殺人犯。電話中隻說了8個字：“化作青煙，駕鶴西去。”那是何等的瀟灑，何等的富有詩意！——這是最典型的黑道做派。公安、司法人員和罪犯原本是貓鼠關係，一旦政法幹警涉黑，甚至成為黑幫中的一員，這種腐敗就危害更烈。
已經揭露的大量事實，表明政法隊伍中的問題十分嚴重，觸目驚心！由此造成的司法不公，嚴重敗壞了公安、司法機關的形象。今年1月7日，習近平同誌在中央政法工作會議上講話，誓言要“掃除政法領域的腐敗現象，堅決清除害群之馬”。總書記這樣的重話，絕非無的放矢。
（三）冤假錯案頻發，急挫執法的公信力
周永康主管政法工作10年，正是冤假錯案頻發的10年。人們都還記得，2005年，好像是老天爺開了眼，將陽光灑向了人間，一批冤錯案件被集中曝光。先是湖北省佘祥林“殺妻”案，繼而是湖南省滕興善“殺人”案，緊接著又是山西省嶽兔元“殺人”案，接二連三的奇冤假案，竟然都是以“亡者歸來”的方式閃亮登場：原先認定“被殺害”的亡靈，不約而同地回到了人間，它所帶來的震撼是難以形容的。隨後，河南省又於2010年曝出趙作海“殺人”冤案，其情節與佘祥林等被冤枉如出一轍：都是刑訊逼供的產物，又都是政法委“協調”的結果。它以雄辯的事實證明，司法不能獨立，很可能釀成難以想象的人間慘劇。
過去，忌談政法工作中的陰暗麵，認為揭露這些陰暗麵，就是給政法機關“抹黑”，甚至說成是“西方敵對勢力的攻擊和汙蔑”。報刊上全是高調的讚揚，自我陶醉，粉飾太平。甚至吹噓“中國特色社會主義司法製度，是人類曆史上最先進的司法製度，是具有無可比擬優越性的司法製度”。其實，掩蓋問題隻會養癰遺患，比問題本身更有害。從近年陸續曝光的這些現代罕見的奇冤假案中，人們看到了中國司法製度中不光彩的一麵，它所產生的衝擊波迅速擴散，使司法公信力急劇受挫。
（四）與薄熙來互為表裏，恣意黑打和迫害律師，嚴重踐踏法治
眾所周知，在薄熙來主政重慶期間，獨出心裁地發動了“唱讀講傳”運動，尤其是把“唱紅打黑”作為宣示其政績的主要標誌。為此，特意把號稱“打黑英雄”的王立軍調到重慶，委以重任，直至提拔為副市長。二人配合默契，鐵腕治渝，迅速掀起了一浪高過一浪的“打黑”狂潮。
重慶“打黑”有幾個顯著特點：一是運動式執法，難免定性不準和擴大化。二是嚴重違反訴訟程序。例如，以批量化方式批捕、起訴和審判；公檢法三機關不分彼此聯合辦案；嫌疑人一旦被拘捕，就以“保密”為由用編號取代姓名，不送入看守所另找地方關押，既不通知家屬也不許律師會見。在這種完全封閉的環境中，刑訊逼供勢所必然。三是限製辯護和懲治律師，要求律師“顧大局、守紀律，不糾纏細節”，等於要律師放棄職守，甚至對辯護律師治罪，李莊以“偽證罪”被判刑就是典型一例。四是以“大換血”方式對重慶警界原班人馬“全鍋端”，將市局和各區縣公安局的各級領導幹部全部就地免職，3528個崗位重新競聘上崗，幾乎是文革時“向走資派奪權”的重演，造成人人自危的恐怖局麵。
這種不受法律約束的“打黑”受到廣泛的質疑，許多有識之士對其負麵效應深感擔憂，指出重慶“打黑”已成“黑打”，其中最黑之處，莫過於公權濫用，為所欲為，形成對公眾安全的最大威脅。
然而，周永康卻對薄熙來這一套公然違法的做法全力支持。2010年11月，周永康專程到重慶，對“唱紅打黑”給予全麵肯定。他的表態使薄熙來大受鼓舞，薄熙來動情地說：“永康書記對重慶政法工作做過許多重要指示，尤其對我市‘打黑除惡’專項鬥爭給予了重要指導，講得很具體，意見很實在，使我們倍感親切。”正是由於有了周永康的撐腰和鼓勁，更使薄熙來毫無顧忌地恣意妄為，以致釀成更為嚴重的惡果。
著名法學家江平教授，挺身而出仗義執言，他指出：“律師製度是一個國家法治的‘櫥窗’，律師是法治理念的重要實踐者和傳播者。這個職業就是要為被告人說話。如果對律師都不能容忍，連律師都不讓說話，那如何保證司法公正？現在針對律師的‘緊箍咒’太多了，到處設置律師的‘禁區’，對律師行業以及辯護權的衝擊很大，表明了中國法治建設的倒退。”
綜上所述，周永康主管政法工作10年，樹起了個人的絕對權威，然而在他的治下，憲法與法律的權威卻不見了蹤影。周永康對法治的破壞集中表現在毀壞了已經和正在形成的司法製度、審判製度和訴訟製度，盡管在口頭上也常常標榜“嚴格依法辦案”，但那不過是冠冕堂皇的幌子。在他看來，長官意誌就是法，薄熙來之流更把“永康書記的指示”奉為法。他們的眼裏根本沒有憲法和法律，隻有一人說了算的“王法”。正如鄧小平同誌批評的那樣：“把領導人說的話當作‘法’，不讚成領導人說的話就叫作‘違法’。”周永康所推行的正是典型的人治，學者們批評“中國法治建設出現大倒退”，並非虛言。
二、從周老虎入籠反思政法委的去留
過去多年，無論黨內黨外，無論官場還是民間，對於政法委的非議從來沒有停止過。批評意見集中起來就是一點：應當改善黨對政法工作的領導，真正實行依法治國和依憲執政。隨著周老虎的垮台，現在是到了應當認真考慮政法委去留的時候了。
由政法委員會統轄各級司法機關這一製度設計，舉世無雙，這個製度相當特殊，表現在：
其一，在曆屆黨代會通過的黨章中，黨的中央領導機構除了中央委員會、中央政治局和中央書記處之外，隻有“中央紀律檢查委員會”和“中央軍事委員會”。十二大通過的黨章曾規定有“中央顧問委員會”，作為新老交替的一種過渡，在完成曆史使命後已由十四大宣布撤銷。黨章中從來沒有出現過“中央政法委員會”這樣一個機構。
其二，在建國後製定的4部憲法中，也從未設置過“政法委員會”。憲法隻規定“人民法院、人民檢察院和公安機關辦理刑事案件，應當分工負責，互相配合，互相製約，以保證準確有效地執行法律”，並未規定在公檢法之上再設一個專門機構來統管三機關。
其三，由政法委統轄各個政法部門，並以“黨內聯合辦公”的方式對重大、疑難案件進行“協調”，決定案件的處理結果，這種做法是“以黨治國”的極端方式，它違背訴訟規律，也有損黨的形象，不但不可能保證司法公正，而且極容易造成冤假錯案。
政法委員會是遊離於黨章和憲法之外的“潛形”機構，但又是具有極大權力的實實在在的機關。這樣的製度設計有利有弊，有利的方麵是便於統一行動，提高效率，增強對犯罪的打擊力度；其弊端是缺乏黨章和法律依據，協調定案減弱了互相製約，容易造成冤假錯案。實踐證明，由政法委統管公檢法三家，並不是加強黨的領導的好形式。鄧小平同誌早就指出，要堅持黨的領導就必須改善黨的領導。他還特別強調：“製度好可以使壞人無法任意橫行，製度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反麵。”周永康落得今日之下場，再一次佐證了上述論斷是顛撲不破的真理。
周老虎入籠為政法委的改革提供了難得機遇。權衡利弊，從改善黨對政法工作領導的角度考慮，應當切實貫徹“依法治國”與“依憲執政”方略，將沒有黨章和憲法依據的政法委員會予以撤銷，從製度上保證人民法院、人民檢察院依法獨立公正地行使審判權和檢察權。如果不革除體製方麵的弊端，不著力推進法治建設，不徹底改變人治的傳統，換一個人被提升到周永康那樣的高位，還可能出現一人獨斷橫行卻被萬人狂熱吹捧的局麵，如果隻是把大老虎關進籠子，他的那一套衣缽卻繼續被奉為法寶，那麽，中國的法治建設就沒有希望。
對政法委員會統領公檢法三家的體製進行改革，事關重大。考慮到現實國情，改革不能操之過急，應穩步實施，建議分兩步進行：
第一步，撤銷地方各級政法委員會（它們並不負責製定方針政策，主要是協調定案），隻保留中央政法委（可改稱“政法領導小組”），其任務是協助黨中央研究和製定有關政法工作的方針政策；組織政法幹警的培訓和考核；防範司法機關和執法人員濫用職權。除了影響特別重大的案件（如薄熙來、王立軍以及周永康之類）和部分涉外案件外，對於普通刑民事案件不再進行協調，以保證公檢法機關依法各司其職，互相製約，避免可能發生的冤案，提高司法的公信力。
第二步，試行一段後，創造條件，在適當時機撤銷中央政法委員會，使憲法規定的“人民法院、人民檢察院和公安機關辦理刑事案件，應當分工負責，互相配合，互相製約，以保證準確有效地執行法律”落到實處。
有步驟、分階段撤銷各級政法委員會，並不會削弱黨的領導。各級公檢法機關的首長和骨幹全是共產黨員，各部門都設立黨委以保證貫徹中央的方針政策，沒有必要在三機關之上再設個婆婆去幹預司法，何況由一個於法無據的機構統管政法各部門，名不正，言不順。撤銷各級政法委，隻是改變黨對政法工作的領導方式，放手讓司法機關依法獨立辦案，表明執政黨真心實意要實行“依法治國”和“依憲執政”，從而取信於民，它必將加快我國邁向法治社會的進程，也會大大提高黨在人民群眾中的威信，進一步鞏固黨的執政地位，贏得國家的長治久安。
（作者為法學教授）
（責任編輯 黃 鍾）
