誰來監督中紀委
作者：張林（天則經濟研究所項目研究院，原題《中紀委擴權的理想與現實》）
導 讀：此文內容，對於長期關注紀委的時政觀察者來說並無多少新意，誰來監督紀委，也是個老話題。尤其是原標題，《中紀委擴權的理想與現實》，更是近一年多來 多次被各路觀察人士屢屢談及、寫及的話題。但誰來監督中紀委，卻是第一次有人這麽明確提出。僅此一點，此文仍值得推薦。
普通公眾對近來中國政治生活的最大感受，恐怕就是中紀委一年來的密集反腐。反腐成績單上不斷增加的名字，反映出中紀委的權力正在不斷擴張。從曆史上看，中 紀委的作用和職責經曆了起伏，甚至在相當長的時間中職能虛化，不能起到實際作用。中紀委權力的最新一輪擴張，實際上是中共“十八大”以來中央權威集中的一 部分，意味著中紀委的權力將被重新做實。
與香港廉政公署或者美國聯邦調查局不同，中紀委作為反腐機構，麵臨執政黨自我監督的困境。除此之外，人們會有進一步的疑問：即便中紀委可以有效監督黨組織，那麽誰來監督中紀委呢？ 如果這兩個問題不能得到回答，中紀委的合法性就容易遭到質疑。
關於自我監督困境，理論上來講，中紀委的確可以起到自我監督的作用。經濟學中有個精彩的例子叫做“雇一個拿鞭子抽打自己的人”，講的是河流上的纖夫們為 了團隊利益，會出錢雇一個拿鞭子的人來負責監督自己，誰在團隊中偷懶便會受到監督者的鞭打。小到一個企業，大到一個政黨，都有這樣一個負責鞭打自我的機構 或個人。在美國的民主與共和兩黨裏，這個人被形象的稱為“黨鞭”。
對於中共來說，中紀委理應就是這樣一個被雇來鞭打自己的機構，為了保護執政黨的執政利益和合法性，必須要承擔起反腐的任務，把貪腐的人員清除出黨外。除此，中紀委的工作人員需要比其他黨員具有更強烈的忠誠度，使得它能夠時刻在維護黨的根本利益的高度上行事。
對於誰來監督中紀委的疑問，把自我監督問題推到了極致。它不僅關乎執政黨本身的內部分權，也關乎執政黨與國家、社會、公眾的權力邊界與相互作用。中紀委本身也意識到了這個問題，在最近的組織架構變革中，中紀委專門設立了一個紀檢幹部監察室，就是為了回應誰來監督中紀委的質疑。
而這個回應本身是乏力的。因為中紀委的使命是維持共產黨的執政基礎，這個任務如此之根本，以至於無法再通過層層委托的監督，或者再去設立監督“監督者”的辦法來解決。要監督中紀委，很難通過共產黨組織內部的另外一個專門機構來製衡，至少從現實來講不大可能。
但是，如前所言，站在執政黨的角度，中紀委的工作人員需要由一批真正維護執政黨利益的人來組成。正如廉政公署最早的成員多是基督徒，他們使命感強，政治 道德上的潔癖使得他們甚至願意犧牲性命。另一方麵，一些製度上的安排，也可以使中紀委得到執政黨體係內部的監督，比如可以設立門檻，要求在中紀委係統工作 的人員須首先向黨組織內部公示財產及來源等。
因此，中紀委的理想狀態，是能夠實現本身的獨立性。這個獨立性，指的是執政黨把監督的權力交給中紀委，當它發現問題成員時，能夠獨立地揮舞起整肅的鞭 子。在操作層麵上，中紀委的獨立大概有幾個方麵：紀委的活動經費應來自於黨費而不是派出或派駐機構；各級紀委由上級紀委領導工作而不是由同級黨委領導工 作；中央紀委對中央書記負責而保有對所有黨員的黨紀審查權力；紀委工作人員對所有黨員公示財產情況並述職，以接受所有黨員的監督。
而中紀委在現實狀態下的不獨立，主要體現在紀檢係統的雙重領導體製，指的是各級紀檢機構不僅接受上級機構的領導，還需要接受同級黨委的領導，實際操作中更以後者為重。
這就意味著，地方上的一個紀檢幹部如想升遷，就需要聽命於同級的黨委書記，這便把紀檢機構變成了黨組織的附屬機構，根本不可能實現黨管黨的任務。這種體製無法有效完成紀檢任務，而這隻是問題的一方麵，更嚴重的問題是，地方紀檢機構很可能因此變成地方要員之間相互傾軋的工具。
這也非常容易理解，紀檢機構的權力主要體現在進入調查程序之後，而進入調查程序之前，紀檢工作的雙重領導體製使得地方黨委有能力掌握對誰使用紀檢權力。 比之貪腐，紀檢機構一旦變成地方要員打擊異己的工具，對執政黨的破壞更大。畢竟能夠貪腐的官員中尚有發展經濟的行家，而紀檢機構工具化，則隻能帶來黑暗政 治而沒有任何積極意義。它相當於監督纖夫隊的持鞭人被纖夫們搶走了鞭子，形成互相鞭打的混亂局麵，不僅無法維持共同的團隊利益，反而造成每個人被置於危險 中，最終造成組織的瓦解。
有學者說，中紀委在黨組織架構內的獨立性不符合執政黨的黨章要求。那麽，理應被修改的是黨章，而不是將黨章規定作為否定變革的依據。
從過去十幾年看，中紀委這個手拿鞭子的自我監督機構，在維持黨紀與國法方麵並不令人滿意。
“十八大”之前的十年，是中國經濟發展尤其迅速的十年。在經濟發展的前提下，人民生活水平得到不同程度的提高，既然大家都有益可得，沒有理由不好好過日 子。因此，很多製度上的缺陷和問題得以掩蓋，其中就包括政治合法性問題。而中央權威，以及執政黨對黨組織本身的控製，卻在這十年中日漸削弱，很多地方黨組 織腐敗嚴重，人心渙散。
“十八大”開啟了中紀委的擴權變革，借著這個機會，執政黨本應將監管之鞭還給中紀委，實現其獨立。但從一年來中紀委的組織結構變化來看，目前依然是“頭 痛醫頭，腳痛醫腳”的思路。這是因為，中紀委擴權的著力點仍然是加強對地方黨組織的控製和監督，通過一段時間內的密集反腐來重塑權威與聲譽，而不是在根本 上實現製度上的變革。
從中紀委組織結構的具體變動來看，其內部從事具體業務的監察室由原來的8個增加到12個，增加的4個監察室中有3個監察室是負責對地方的紀檢業務。這意味著監督地方的監察室由4個增加到7個，幾乎增加了一倍。
加強地方管控的另外一個舉措，便是在中央巡視組的基礎上增加了3個專項巡視組。中央巡視組的主要權限是發現問題，不負責處理問題，主要是為了起到威懾作 用。但凡一個製度常年執行，變得常規化，其製度效果也會大打折扣。所謂專項巡視組，就是根據實際情況可以隨機派出的巡視組，目的就是避免製度常規化。隨機 化的反腐才能帶來最大的威懾能力，因為它使得地方官員時刻處於警惕之中。
這些措施對於加強中央權威當然是有用的，對於整肅黨風黨紀也是有用的，但對於增強中紀委的獨立卻沒有幫助，而後者才是解決自我監管悖論的核心。
其外，紀委擴權如果僅僅著眼於對於地方的持續高壓，也會帶來一定的負麵影響。經濟學中有人力資本理論，講到人力資本最重要的特征，便是其使用者可以自行 決定如何運用自己的能力。打擊貪腐的力度太強，容易讓地方官員更傾向於“無作為”，以懈怠的方式去對抗監管，反過來會對經濟和社會造成無法評估的負麵影 響。監管的力量越強，意味著對抗的力量也越強。目前中國不得不麵對的一個現實是，有些官員雖然貪腐，但是繁榮經濟和發展社會的能力突出，有些雖然清廉，但 是為政多年毫無建樹。
當然，實踐者並不是沒有努力。比如今年年初中紀委組建了組織部，將對省區市委書記以及省級紀委副書記人員進行提名和考察。不過其實際結果如何猶未可知。
沒有製度的保證，中紀委可以被擴權，也隨時可以被減權。中紀委擴權的理想與現實之間，距離尚遠。如果對執政黨內部的自我監督改革也是如此阻力重重，那麽，對於官員信息公開等等這樣的外部監督，就更難值得期待了。
