中國自由放任改革時代的終結 (文化縱橫雜誌文摘)

一個自由放任改革時代的終結？

 

鄭永年 錢繼偉 / 新加坡國立大學東亞研究所

 

十八大以來，新一屆領導人和政府在政治、經濟、 社會等方麵開始實施新的以頂層設計為先導的改革措施。尤其值得注意的是，2013年的十八屆三中全會所通過的改革方案強調，在發揮市場的主導作用的同時更好地發揮政府的作用，為未來的改革定下了基調。究其本質，這個基調就是為了解決政府和市場之間的關係問題。這個問題也是今天所有經濟體所麵臨的最為關鍵的政治經濟學問題。不過，現實地說，要在市場和政府之間找到一個均衡點也是一個極其困難的問題。

 

自近代以資本為主導的市場經濟建製產生以來，人們都在尋找這個均衡點，但在很多時候並不那麽成功。兩者一旦失衡，經濟危機不可避免隨之而來。中國曆史上也存在著市場經濟，但都是一些地方平台上的市場交易活動，資本從來沒有占據市場的主導地位。近代以來，隨著外國資本的進入，在一些地區，資本逐步開始發揮作用，但建國之後隨著計劃經濟體製的確立，資本和市場退出舞台。這種情況在改革開放之後的今天得到了完全的改觀。今天中國的市場經濟儼然已經成為一個資本主導的舞台，和其他市場經濟體並沒有多大的差別，所不同的是，除了外國資本、本國資本、民營資本等一般資本外，中國還有龐大的國家資本在市場上活動。不管什麽資本，當資本成為市場經濟先導的時候，就要嚴肅看待政府和市場的作用了。

 

如果說改革開放以來改革的曆程是資本（不管是國際資本還是國內資本，不管是民間資本還是國有資本）自由主導的曆程，那麽我們現在所需要的是要建構一個資本和政府作用均衡的建製。或者說，如果前麵三十多年政府的角色是扶持資本發揮作用，那麽今天政府必須在扶持資本和節製資本之間實現均衡。如何實現這個目標？我們認為，政府應當在法治、監管、產業政策和社會建設上強化其作用，同時應當避免極端的經濟自由主義和極端的經濟民粹主義。從現實情況看，要實現市場的主導作用，那麽就需要強化國家規製能力以避免經濟利益集團化。“政府的更大作用”乃是保持一個開放的經濟體，一個社會各階層都能參與、都能受惠的經濟體。

 

新自由主義經濟學在中國的命運

 

曆史地看，自由放任在中國的改革過程中有其必然性。1980年代開始的中國經濟可以說是對計劃經濟的反動，而自蘇聯產生並擴散的計劃經濟本身又是對西方自由放任經濟的反動。在計劃經濟下，消滅了所有的市場，政府主導資源分配。改革就是把市場“請回來”，讓市場在發展經濟過程中扮演一個重要角色。在整個1980年代，盡管人們對自由市場談論得很多，但市場的空間實際上很小，主要表現為農村土地承包製（即從集體經濟轉型到家庭經濟）、在城市容許和鼓勵在國有企業之外生長出一個非國有的民營部門、中央向地方政府放權讓利，在財政上實行包幹製等。同時，因為當時的改革還沒有觸動到國有部門，城市裏的企事業單位仍然能夠提供一定的教育、醫療、住房等社會福利。

 

1992年中共十四大提出了“社會主義市場經濟”的概念，這具有劃時代的意義，意味著中國正式向計劃經濟告別，在走上資本主導經濟道路的同時開啟了中國經濟融入世界的過程。市場體製在資源分配上的作用越來越大，自由主義和市場化成為中國經濟的主流。經濟方麵，國有企業改革和相關的產業政策開始實施。1993年起對國企進行戰略性結構調整，主要措施包括兼並破產、組建大型企業集團等；1997年中共十五大正式形成“抓大放小”的改革戰略，國有企業開始大規模改製。國有企業的改製造成了大部分當時處於虧損狀態的中小型國有企業尤其在地方層麵的民營化（即中國特色的“私有化”）。同時，另外一部分留下來的國有企業也通過減少教育、醫療等福利，把包袱拋給社會。很顯然，新自由主義經濟學在中國的影響主要是中小型國有企業的民營化和福利的市場化。前者表現為必然，因為大量虧損的國有企業的存在勢必拖垮整個國民經濟；而後者則導致了諸多沒有預想到的結果。國有企業（尤其是大型國有企業）本身並沒有實現市場化，到今天為止這些國企仍然是行政和政治組織，但其所負擔的社會福利則被市場化。

 

從經濟增長的角度來看，新自由主義經濟學成績斐然。改革的績效通過國內生產總值GDP以及財政收入等的高速增長體現出來。1990年到2000年，名義GDP年增長率達到18%。學界所說的“國家能力”（state capacity）在1990年代以後迅速增強。稅收特別是中央政府的稅收收入維持高速增長。自1990年代中期以來，財政收入增長持續超過GDP增長。同時，政府在基礎設施及其他固定資產上的投資大增。

 

但在企業和資本獲得自由的同時，社會就沒有那麽幸運了。政府在監管企業、保障公平競爭、提供社會公共服務等方麵沒有發揮應有的功能。傳統上計劃經濟負責的領域如醫療、教育、 住房等逐漸市場化和貨幣化。1990年代後期，新自由主義首先進入醫療領域，使得這個領域成為暴富領域，其主體醫院、醫生、製藥商成為暴富者，同時直到2003年，中國一半以上的居民沒有醫療保險。1997年亞洲發生金融危機，當時的人們把應付危機僅僅理解成為維持高GDP增長，結果導致了教育領域的產業化。在中國的傳統中，家長們為了下一代，可以不顧一切地投入。盡管官方從來沒有正式提倡過或者承認過教育的產業化，但實際上教育產業化成為當時應付危機的一個有效手段。直到今天，中國的教育可以說是世界上最具有產業化性質的。2008年世界金融危機之後，住房的產業化也愈演愈烈，房地產成為中國的經濟支柱。至此，中國所有主要的社會領域都被貨幣化和市場化。這和西方剛好走了一條相反的道路。在西方，隨著經濟的增長和發展，這些社會領域的產業化和貨幣化程度呈現下降趨勢。因為民主的抵製，新自由主義沒有攻克這些社會領域。在大多數發展中國家，例如印度，這些社會領域的市場化和貨幣化程度也遠較中國為低。隻有拉丁美洲國家，新自由主義經濟學在右派政治強權（例如軍人政權）的扶持下進入社會領域。不過，必須意識到，拉美國家的社會福利遠較中國為高，因為這些國家在反殖民地統治過程中實現了相當長時期的民主政治，工會、宗教和市民社會等力量有能力為社會爭取到社會福利。也就是說，就對社會的影響而言，新自由主義在中國較拉美來得深刻。

 

在政府權力扶持下，資本主導的經濟所產生的後果遠遠不止這些。單向麵“親商”，政府缺位監管經濟成為必然。政府對企業的監管不力導致了食品安全問題、 水汙染、 豆腐渣工程等等。基礎設施建設呈現出過度投資的趨向，例如，橋梁、公路和碼頭等拆了又造、造了又拆。盡管GDP有了，但對一些不可再生的自然資源造成了過度的浪費。此外，居民收入不平等加劇。全國居民收入基尼係數達到了國際公認的警戒線。2008年的基尼係數達到了0.491。除了收入之外，資產的分配也相當不平等。一線城市出現 “蟻族”， 而房屋卻大量空置。最近西南財經大學一項研究估計中國的城鎮房屋空置率2013年達到22%，其中一線城市空置率達到21%。

 

客觀地說，在過去的十來年裏，中國政府也開始了醫療和義務教育改革，在社會保障方麵也努力不少，也有一些製度上的建樹。但這些努力遠遠抵消不了醫療、教育和住房等重大社會領域的“新自由主義化”所帶來的惡果。看病難、看病貴、房價居高不下等等問題始終存在。產業政策上，經濟結構轉型也困難重重。製造業主要集中在中低端上，許多高端產品依賴進口，比如手機的芯片、 汽車發動機、精密儀器等等主要依賴進口。產業升級緩慢，產品附加值低下，經濟整體缺失動力，諸類現象早已經引發出中國是否會陷入中等收入陷阱的憂慮和爭論。

 

政府和市場的重新定位 

 

2013年的十八屆三中全會所頒布的《決定》在如何處理政府和市場的關係上提出了兩個要點：第一，“使市場在資源配置中起決定性作用”；第二，“更好發揮政府作用”。對政府和市場關係的重新定義非常迫切，因為前麵三十多年已經給予人們諸多寶貴的經驗教訓。但是“深化改革”不應當被理解成為毫無止境的市場主義，市場的“決定性作用”必須限定在經濟領域。如果市場的“決定性作用”繼續在社會領域發揮，那麽中國社會會變得更難以治理。在社會領域，政府必須發揮更大的作用。即使在經濟領域，也不應把市場的“決定性作用”理解成為政府的退出。雖然市場在資源配置中起著決定性作用，但政府在法製、監管、產業政策和社會政策上的作用不可替代。

 

首先，政府必須提供一個法製框架。政府、企業、個人都在這個法製框架下活動。在理想狀態下，國家通過一個公平的規則保證市場機製下競爭的自由和公正。政府在這方麵的角色不可或缺。改革開放以來，中國已經有了文本意義上的法律，即法製，但法治仍然很微弱。這裏，主要是法律執行力很低，很多法律隻作為文本而存在。

 

其次，監管是國家治理體係中不可或缺的一環。和法製相互補足，政府監管可以實現對經濟活動的幹預。如果產品和服務質量有問題，民眾可以通過訴訟在事後追究企業的責任。而政府監管的重要之處在於可以相對更有效率地事前監督生產企業，保證產品和服務質量。 同時，市場機製難以有效的配置公共物品如環境、公共衛生、公共交通等等 （“市場失靈”），往往由政府提供這些公共物品。政府監管在提供和配置公共物品上非常重要。

 

《決議》也強調了混合所有製的概念。在這個體製下，非國有資本可以入股國有企業，社會資本可以參與基本設施建設等。不過，在“混合所有製”的情況下，政府監管變得更加重要，也更加困難。政府要通過監管體係，承擔起監管產品和服務質量的責任，但從結構而言，“混合所有製”會導致“左手監管右手”的現象。

 

這方麵，世界各國都有很多經驗教訓。例如美國在20世紀初出現了大規模的公共食品危機，大企業行為缺乏監管，環境問題日趨嚴重等等。為了解決這些危機，美國建立了許多獨立的政府監管機構像FDA等等。種種危機通過加強政府獨立監管逐漸得以緩解。目前的中國，政府監管的困難主要是監管機構不夠獨立甚至沒有獨立性，監管能力自然不足，監管投入自然不夠。比如監管機構受地方政府管轄，獨立性不強，受地方和部門利益影響很大。在“混合所有製”的前提下如何產生獨立的監管機構，這是中國經濟法製化的一個最嚴峻的挑戰。

 

其三，政府可以優化產業政策提高企業競爭力。除了傳統的財政和貨幣政策之外，政府可以通過戰略性行業的國企，穩定宏觀經濟。2006年國資委提出對包括軍工、電網電力、石油石化、電信、煤炭、民航、航運等七大行業“保持絕對控製力” 。這裏的問題在於如何在“絕對控製力”條件下這些部門不會演變成壟斷性的既得利益，而是具有足夠的動力通過產業升級，而非通過壟斷來實現可持續發展。

 

產業政策還包括政府可以對節能環保等行業的或對企業研發投入的補貼等等來鼓勵某些行業發展。當然，企業技術創新和產業升級是未來經濟轉型的關鍵。技術創新和產業升級決定了生產率的提高。目前中國的勞動生產率隻有美國的13%，大量的生產和出口集中在低附加值的部分。比如中國隻生產了蘋果手機iPhone附加值的4%，大量的利潤被其他國家拿走。目前國家支持的七大新興產業是好的開始。

 

第四， 在社會體製改革方麵，政府首先要對社會上的弱勢群體提供社會安全網（safety net）， 包括低保、養老金、失業保障等等。同時對大多數民眾提供基本醫療、義務教育、公共住房等基本公共服務。

 

在這方麵， 中國可以從東亞其他經濟體的發展過程中學到很多經驗。日本和後來的“四小龍”走的道路和歐洲不同。在強調市場的作用方麵，東亞經濟體和歐洲類似，但社會發展和社會建設方麵則很不相同。無論是經濟發展和社會發展方麵，東亞經濟體的政府扮演了極其重要的作用，它們在推動經濟發展的同時也積極推動社會的發展。鑒於歐洲社會主義運動的經驗，東亞政府往往先發製人，進行社會改革和社會製度建設，從而避免了類似於歐洲那樣的長時期的、大規模的工人運動。在東亞，隻有韓國有比較激烈的勞工運動，但仍然遠較歐洲溫和，其他經濟體由於社會政策的確立而得以和平發展和轉型。不難看到，這些東亞經濟體在二十多年的時間裏，不僅造就了經濟奇跡，而且也造就了社會奇跡，即造就了龐大的中產階層。在日本，企業的技術創新和改進能力、特有的企業終生雇傭製度、政府方麵的工資倍增計劃等因素很快促成了中產階級的成長。在台灣和香港地區，中產階級的成長主要是因為中小企業的大發展和政府方麵的社會政策。新加坡政府的作用更大，建國之後就確立了“居者有其屋”的住房政策。後來又根據經濟發展水平不斷出台和完善醫療和教育政策等，為中產階級造就了堅實的經濟和社會製度基礎。

 

中國的社會政策剛剛開始，仍然需要大量的對社會基礎設施包括學校和醫院的投資。例如，中國的學校建築尤其是從幼兒園到高中的建築和教育設施，質量極其低下。再如，因為老齡化社會來臨，醫院和養老設施嚴重不足，需要大量的投資。不過，應當指出的是，盡管這些社會投資對經濟增長會有間接的正麵影響，主要是通過建設消費社會的途徑，但社會投資已經不可能支撐經濟高增長，也不會成為新的經濟增長點。

 

中國如果不能像東亞其他經濟體那樣，通過社會製度建設，在保證社會穩定的同時繼續推動經濟的發展，那麽中國就會麵臨進入“中等收入陷阱”的危險。從人均國民所得來說，中國已經進入中等收入國家。中國社會的各方麵也一直在討論中國是否也會出現此類陷阱。從經濟上說，要避免中等收入陷阱，就需要實現可持續的經濟增長，主要是要建立內需社會。但內需社會的建設不僅關乎於經濟，還有兩個方麵的關鍵因素。一是在於社會政策方麵的突破，二是勞動收入的持續增長。無論是歐洲還是東亞經濟體，內需社會都是依賴這兩個要素建立起來的。而這兩方麵因素的發展必然造就一個龐大的中產階層的形成。實際上，內需社會和中產階級社會是兩個可以互相替換的概念。

 

再者，社會體製和社會政策的確立也有助於基本社會公平的實現, 防止社會激進化。社會公平對經濟增長的意義很顯然，但往往被忽視。社會不公平不僅會影響到社會穩定，而且更會影響到社會的精神層麵，也就是職業倫理。社會的不公平和低職業倫理往往是同時存在的。通過提供公共服務而保證社會公平是政府的責任。在這方麵，中國麵臨的局勢非常嚴峻。例如教育，因為教育資源在社會各個群體之間的分配高度不均，中國社會呈現出封閉性。在名校，具有農村背景的學生越來越少，即使是他們的學業優秀，也往往缺少經濟資源而不能進入大學。保持社會的流動性是實現社會公平最重要的方麵。當然，這不僅僅是教育，各個領域都是如此，包括國有企業、政府等等。還有一個例子，兩億多農民工目前還很難享受居住地的社會服務。如何保持社會的開放性也是社會政策的一部分。 

 

未來的風險

 

政府在法製、監管、產業政策和社會建設上的作用需要加強。然而，加強政府功能的改革可能遭遇到以下幾種風險。

 

第一，極端自由主義思潮可能帶來風險。自由主義過度強調經濟增長和自由競爭，極端自由主義控製下的政府一方麵忽視產業政策，另一方麵，放任市場機製進入社會領域，比如醫療、教育和住房的高度產業化和市場化。一旦如此，不可避免地會出現經濟陷入中等收入陷阱，而社會的不平等化會推動社會的激進化。

 

無論中國還是西方，經濟自由主義一直在提倡私有化，因為他們把私有產權視為最重要的經濟發展要素。產業政策對經濟自由主義來說並不重要。在這個領域，中國麵臨的問題是如何改革龐大的國有企業。有幾個因素的存在使得國家資本主義會繼續在中國存在下去。就目前國際經濟格局和國際形勢來說，中國總體上仍然是後發展中國家，國家仍然需要通過產業政策繼續在提高中國企業在國際經濟中的競爭力過程中扮演一個重要角色。就是說，國有企業可以強化中國的國際競爭力。通過產業政策和發展戰略，國有企業在整個國民經濟的日常運作過程中可以扮演一個不可或缺的角色。自漢代《鹽鐵論》以來，人們對國企的功能已經形成了諸多的共識，即國企要在一些關鍵領域扮演關鍵作用，包括國防、基礎設施建設、應付危機，平衡市場等。這些功能在當代仍然在繼續。因此，國有企業改革的方向應當是市場化，而非私有化。

 

第二，同樣，民粹主義的抬頭對政府發揮應有的作用也會產生巨大的風險。民粹主義過度強調縮小收入差距的重要性，對經濟增長和增強國際競爭力強調不足。民粹主義提倡通過二次分配（各種福利政策）縮小收入差距。然而福利的過度擴張一方麵會給國家財政帶來巨大壓力，另一方麵福利擴張會引起通貨膨脹，從而帶來宏觀經濟的波動。其他國家在這方麵有太多的教訓。1990年代末，在民粹主義的影響下，拉美一些國家的社會支出可占其財政支出的百分之六七十，而經濟增長卻遠遠滯後，同時通脹愈演愈烈。有些國家隨之出現了大量資本外逃和債務危機。

 

第三，是否持續維持國家能力對政府發揮應有的作用是另外一種風險。這裏的國家能力主要指財政的能力。目前經濟每年能保持7%的增長，財政收入能保持雙位數的增長。政府債務在2013年還不到GDP的40%。社會改革應抓住目前經濟持續高速增長的時機，盡快建立社會保障製度。未來經濟增長放緩後，財政資源相對緊張，同時社會快速老齡化，城鎮人口增多，社會保障開支增長。 屆時，要建立社會保障製度的難度增大，甚至變得不可能。

 

第四，社會體製和社會政策的實施可能會有浪費和腐敗的風險。社會政策需要大量的財政投入，但並不能簡單地認為，錢越多，公共服務就越好。在很多時候，人們所麵臨的往往不是錢的多少問題，而是錢如何用的問題。簡單的投入不僅不能促成體製的改善，反而會導致體製的衰敗。這已經表現在各個方麵。例如教育領域，這麽多年來，因為沒有把重點放在教育和科研體製的改革上，而是放在財政投入上，這個領域已經出現了大規模、大麵積的腐敗。2012年教育經費已達到2.2萬億元，而申請審批這些經費的過程，往往出現腐敗，投入越大，腐敗越嚴重。又如公共住房，作為重要的社會產品，公共住房在這些年來得到了重視，但大部分公共住房設在交通和生活不便的郊區，並且聚集了大量的低下層社會群體，尤其是窮人。這個模式如果不能加以改變，公共住房模式可以演變成為歐洲和一些發展中國家已經失敗了的模式，即“貧民窟”模式。要實現可持續的和健康的發展，社會政策必須注重這些細節，加強效率。

 

最後，利益集團或者寡頭對政府在法製、監管、產業政策和社會建設上的副作用會帶來巨大的政治風險。利益集團可能是來源於地方利益，也可能是經濟寡頭或部門利益。中國經濟寡頭的形成有其體製原因。在計劃經濟時代，整個國民經濟是官僚經濟，各級政府管理所有經濟活動。在這個體製下，國民經濟被部門化，分成石油、電子、鋼鐵、煤炭、水利等領域，並且是從中央到地方的垂直治理，形成了一種變相的“封建製度”。改革開放後，中國從計劃經濟轉向市場經濟，但經濟管理的部門化製度特征並沒有變，隻不過是隨著產業的變化，增添了新的經濟部門，例如電信和金融等。在1990年代中期，中國政府對大型國有企業進行“抓大”的改革，就是組建龐大的國有企業集團，試圖增強企業的國際競爭力。這個改革的本意沒有錯，並且從企業盈利的角度來看也很成功。不過，因為以市場為基礎的現代企業製度建設沒有到位，國有企業在不同領域形成高度壟斷的局麵。一個普遍的共識是，國有企業的高利潤來自壟斷而非市場競爭力。部門經濟的高度壟斷性便是經濟寡頭的經濟製度基礎。一旦經濟寡頭轉化成為政治寡頭，那麽國家的分裂型政治將變得不可避免，情況猶如今天的烏克蘭和葉利欽時代的俄國。在經濟寡頭已經形成的情況下，中國改革的要務一是盡快通過反腐敗切斷經濟寡頭轉化成為政治寡頭的通路，二是通過企業製度的改革來限製和製約利益集團。

 

實際上，利益集團已經深刻影響到中國的政治環境。首先，利益集團對法製的執行實施有風險。舉例來說，為什麽與國有企業有關的一些法律和政策不能執行下去？這裏主要還是經濟結構的原因。沒有一個平衡的經濟結構，就不會有良好的法治和政策環境。在這裏，馬克思的思考是正確的。馬克思認為，法律是經濟政治力量的反映。因此，經濟改革從長遠看也必須為法治造就一個良好的經濟環境，那就是平衡的經濟結構。隻要國有企業繼續占據絕對的主導地位，並且和政治結合在一起，那麽法治就很難成為可能。法治，也就是法製的正常運作，取決於各方麵的力量的旗鼓相當。在力量較為平衡的情況下，作為法治核心的契約就成為可能。

 

可以舉一個有關民營企業的例子。中國已經修改了《憲法》，賦予私有財產合法的地位。更進一步，中國也製定了《物權法》，保護私有財產。但客觀的現實是，大多數民營企業家仍然感覺不到安全，並不相信政府有能力保護他們的財產。因此這些年來，他們努力逃避中國，大量往海外移民。政策層麵也有類似的情況。中央政府已經製定了很多政策，容許和鼓勵民營企業的發展，但是在實際層麵，民營企業還是沒有辦法獲得政策文本所規定的那些好處。

 

其次，利益集團對產業政策有相當大的影響。關於國家對技術創新和產業升級的支持，國有企業和非國有企業應當一視同仁。值得指出的是，接受國家資本的往往是國有企業，而非民營部門。盡管從中國現實的情況來說，很多國有企業承擔著國家技術創新的責任，但這並不是說民營企業就不能創新了。中國民營企業的創新能力並不比國有企業低。因此，科技投資的分配必須把民營企業考量在內。日本、韓國和中國台灣這些經濟體都是通過培植民營企業的科技創新而崛起的。中國如果一味地把科技創新的大量投資注入國有企業而歧視民營企業，那麽科技創新不僅沒有效率，國有部門反而會演變成既得利益，把科技創新演變成為追求自身利益的工具，科技創新最終必然會演變成經濟活動的簡單擴張。同時，從長遠來看，民營企業發展不起來，國家的經濟結構會處於長期的失衡狀態。

 

第三，利益集團對政府監管和社會建設也有負麵影響。“監管俘獲”的現象可能出現。“監管俘獲”指的是在強大的利益集團的作用下，監管者反而為被監管的利益集團服務。比如說控煙監管，煙草集團上繳的利潤稅收占一些地方政府財政收入的相當一部分。這樣，煙草集團對地方上控煙監管的執行影響極大。另外的一個例子有關社會建設。2009年後的醫療改革建立了全民醫保，開展了基層醫療機構的建設。然而公立醫院的改革舉步維艱。公立醫院改革之難主要是由於公立醫院的巨額收入牽涉到大量的既得利益，而相關改革要減少群眾的醫療支出，就要觸動這些利益。如何能擺脫利益集團對改革的羈絆是未來政府需要麵對的重大挑戰。

 

1990年代以來的自由放任式的經濟改革已經難以為繼。自由放任時代的終結需要重新界定市場和政府之間的關係。但中國的困境是，要終結經濟領域的放任自由，那麽就要繼續推進和深化市場化導向的改革。但在既得利益已經強大的經濟領域，市場化導向的改革談何容易！要終結社會領域的放任自由，那麽就要求政府起到更大和更好的作用。但在社會力量極其弱小的社會領域，要獲得政府更多的投入談何容易！人們必須意識到，要重新界定政府和市場的關係就首先要界定經濟和社會的關係；政府和市場的關係關乎的是資本，而經濟和社會的關係關乎的是人民百姓。

 

本文為《文化縱橫》雜誌2014年8月號封麵專題文章。

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