NEW YORK TIMES
觀點
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應對中國環境危機需要製度性變革
劉本, 王立德 2014年05月21日
中國的全國立法機構頒布了對《環境保護法》的一項覆蓋廣泛的修訂案，這些修訂被廣泛認為是可以挽救中國環境惡化嚴峻形勢的重大舉措。
官方現在有了更強的執法權力，包括對屢次違反規定者處以最高15天的行政拘留，並加大對汙染企業的罰款力度。一些合法注冊的公民社會組織，現在也獲準提起公益訴訟。
上個月底通過的這部法律，強化了以環保目標評價官員的做法，很長時間以來，評價官員主要是靠經濟表現。新法律也提升了透明度，要求主要汙染者披露汙染數據，也要求地方政府公布環境質量和環保執法的相關信息。
這些變動給麵對空氣、水和土壤嚴重汙染的千百萬人帶來了希望。我們相信，新的《環保法》是政府的一個信號，顯示它對環境問題的重視。此外，對於中國多年來為環境變化而努力的人來說，這也是一個勝利。僅僅在10年前，這項法律的多數修訂條文都還是不可想象的。
然而單憑法律本身，很難結束排汙企業時常不受懲罰的情況。隻有對黨國體製的組織形式采取深入的根本性變革，才能降低中國極端的汙染水平。
環保執法在全國各地都收效欠佳，原因主要在於監管機關麵臨的利益衝突限製了它們履行職責的能力。地方環保局的大部分預算是由地方政府提供的，而地方政府又與排汙企業維係著緊密的經濟和政治聯係。此外，地方環境監管預算中，有相當一部分來自排汙費。而這些費用則是基於排汙量征收的，這就導致了一種扭曲的後果：減少汙染就意味著，關鍵的環境執法資金也會減少。
如果這種係統性的問題得不到解決，環保機關就不大可能運用這項新法律向其賦予的更強的執法權力。給地方領導製定更嚴苛的環保目標，是朝正確方向邁出的一步。但並不能解決環保監管和排汙產業之間的核心衝突。
這些問題在中國廣為人知，其可能的解決方案也廣為人知，比如將執法權力從地方政府手中收歸中央、進一步拆散政府與其監管的企業之間的聯係、完全用與汙染執法無關的資金來源支付監管預算。然而這樣的改革遠遠超出了環保法規的影響範圍，也需要從根本上反思中央與地方的關係，以及國家資本主義的運作方式。
發達經濟體和發展中經濟體的經驗都表明，要監督汙染的企業，不隻需要監管機關，還需要公民和民間組織。按照這種思路，中國的新法律通過擴大透明度、促進公共參與、允許起訴汙染企業，增強了汙染企業和監管機關受到的“社會監督”。
中國領導人仍然害怕因為違反汙染法規而引發的民眾抗議，避免社會動蕩仍然是首要的任務。政府仍然在限製公民運用法律權利去協助控製汙染。還有其他法律限製著民間組織的注冊，這使得全國性或地區性的環保組織幾乎不可能發展。
目前，上訪者和環保倡導人士麵臨著受到恐嚇甚至逮捕的危險。法院對於棘手或敏感的案件，常常連受理都不願意。最高人民法院也頒布了規定，拆散集體訴訟，並將單個的案件下發到指定的低級法院。因此，公民時常並不能利用法律對抗汙染企業，尤其是與政府有很強聯係的那些。於是公民監督往往受挫，汙染隻會加劇。新法律或許能增強公民的力量，但仍然未能糾正在實踐中製約公民行動的係統性障礙。
中國對法律改革並非全心全意的嚐試，這對於黨國體製是一個巨大風險。它會提高公眾對良好政府的期待，然而並不能為環境情況的改善打下充分的基礎。汙染無法受到足夠監管的情況因此加劇，將會引發公眾更大的不滿。盡管很多公民並不會願意冒險采取激進的行動，但越來越多人會斷定，隻有擾亂秩序的行動才能迫使政府有所作為。全國各地由環境引起的抗議越來越多，這已經向政府顯示出了這種黨國體製路線的代價。
要保護中國糟糕的環境，最終還是需要政府走出自己的舒適區，直麵其經濟和政治模式的局限。需要中央的領導層拿出勇氣，壓倒政府和企業界的既得利益者，正是他們在反對建立公正的行政和司法體製來監督汙染。還需要以明智的態度，允許社會有真正的自由，使其可以監督環境，而又無需擔心受到報複。
這些建議會觸及當前權力結構的核心，但同時也會觸及中國深重的環境危機的核心。中國新領導層已經表現出在最高領導層對抗腐敗的勇氣。他們現在肯定也可以對挽救中國的環境，表現出相同的決心。
劉本(Benjamin van Rooij)是加州大學歐文分校(University of California, Irvine)美中商業和法律教授，著有《在中國監管土地和汙染》(Regulating Land and Pollution in China)。王立德(Alex Wang)是加州大學洛杉磯分校法學院(UCLA School of Law)助理教授，曾在北京擔任自然資源保護協會(Natural Resources Defense Council)中國環境法項目主任。
翻譯：王童鶴
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