弗朗西斯·福山：美國政治製度的衰敗
據參考消息4月8日報道 【《美國利益》雙月刊1-2月號文章】題：美國政治製度的衰敗（作者 美國政治學家弗朗西斯·福山）
美國有很多政治製度當前都日漸衰敗。這與更為廣泛的社會或文明衰落現象並不是一回事兒。這裏講的政治衰敗其實是說，一項特定的政治進程——有時是一家政府機構——已出現機能障礙。導致這種局麵的原因是：思維僵化；地位穩固的政治行為方對改革和再平衡起到了阻礙作用，而他們的實力在不斷壯大。這並不意味著美國已走上永久性的衰退之路，也不意味著美國相對他國所具備的實力肯定會下降。但製度改革極難實現。在政治秩序不發生重大混亂的情況下，根本不能確保可實現製度改革。因此說，雖然衰敗和衰退不是一回事兒，但對這兩個問題的討論並非沒有關聯。
三大結構特征都有問題
人們對美國當前的困局作出了多種診斷。在我看來，製度衰敗——或者說衰落這個範圍更廣泛的觀念——絕非“一蹴而就”。但總體來講，美國政治發展的曆史背景基本上總是會被忽視。
如果我們更仔細地審視美國相對於其他自由民主國家所走過的曆程，我們就會發現，美國政治文化有三個主要的結構性特征。不論它們如何演進，也不論它們在過去發揮過多大效力，這三個特征當前都出了問題。
第一，相對於其他自由民主國家而言，司法和立法部門（也包括兩大政黨所發揮的作用）在美國政府中的影響力過大，而受損的是行政部門。美國人一貫信不過政府，由此就催生了立法部門解決行政問題的局麵。久而久之，這種處理行政需求的方式變得成本極高、且效率低下。
第二，利益集團和遊說團體的影響力在增加，這不僅扭曲了民主進程，也侵蝕了政府有效運作的能力。生物學家們所稱的親緣選擇和互利主義是人類社交的兩種自然模式。當與個人無關的當代政府失效時，人們就會回歸到上述關係中。
第三，由於聯邦政府管理結構在意識形態上出現兩極分化，美國的製衡製度——其設計初衷是防止出現過於強大的行政部門——也就變成了否決製。往好了講，決策機製變得過於鬆懈——也就是說太過民主了，有太多的行為方由此得以阻止政府去調整公共政策。我們當前需要更強大的機製，以力促實現集體決策。但由於政府的司法化以及利益集團影響力過大，在不發生係統性危機的情況下，我們不太可能建成此類機製。
由此說來，這三個結構性特征已呈盤根錯節之勢。
直接引發代議製度危機
在當代自由民主國家裏，政治製度的三個核心範疇——政府、法治和追責能力——具體表現為政府三權分立：即分為行政部門、司法部門和立法部門。
由於不信任政府權力的傳統十分悠久，美國總強調要把采取手段——即通過司法和立法機構——製約政府作為製度建設的重點。
美國政府在質上的衰敗與美國人傾向於建立“由法院和政黨主導的”政府有著直接關係。法院和立法部門在不斷篡奪行政部門的很多正常職能，由此造成政府運作在整體上缺乏連貫性且效率低下。在其他發達民主國家由行政部門處理的職能被逐步司法化，由此引發成本高昂的訴訟出現爆炸式增長、還導致決策遲緩以及執法工作嚴重缺乏協調。法院不但沒有對政府發揮製約作用，反倒成了擴大政府職能的替代性工具。具有諷刺意味的是，正是由於擔心“大政府”
會做強，美國最終反倒建立了一個規模非常龐大的政府，但這其實更難追責了，因為政府主要控製在法院手中，而法院並不是經選舉產生的。
與此同時，由於利益集團喪失了腐化立法部門的能力，它們於是找到了新的理想方式，即通過司法手段俘獲並控製立法議員。這些利益集團會扭曲稅收和開支，並朝對它們有利的方向操縱預算，進而抬高整體赤字規模。利益集團有時會利用法院實現此目的並獲得其他好處。但它們也會通過多項通常自相矛盾的授權——它們會引導國會支持這些授權——去破壞公共行政管理的質量。而相對弱勢的行政部門通常無力阻止它們。
所有這些引發了一場代議製度危機。老百姓覺得，本應發揮民主作用的政府再也無法代表他們的利益了，政府反去迎合各類神出鬼沒的精英。
簡言之，美國政府的問題源於，既有實力也有能力的政府與原本旨在約束政府的各個機構之間出現了結構性失衡。當前有太多的法律， “民主”程度也過了頭，其表現形式就是立法部門在幹預美國政府發揮職能。
兩極分化導致決策困難
行政部門司法化和利益集團對國會的影響力就是美國政界出現政治衰敗的實例。這些問題有美國政治文化等深層次原因，但原因也包括最近發生的偶然性事件，如兩黨的兩極分化。
整體上講，政治衰敗的根源——思維僵化和精英集團的影響力——在民主國家是普遍存在的。實際上，各國——不管是民主國家還是非民主國家——政府都麵臨這樣的問題。其他發達民主國家也有過度司法化和利益集團這樣的問題。但利益集團的影響力主要取決於各個機構的具體特點。雖然在形式上五花八門，但麵對各種政治行為方，民主國家都會構築激勵機製，它們由此也多多少少會受到這些勢力的影響。美國是世界上最早建立的、也是最發達的自由民主國家。政治衰敗問題對當今美國的折磨程度超出了對其他任何民主政治製度的折磨程度。信不過政府一直都是美國政治的特征。這種長期存在的不信任感導致政府呈失衡狀態，由此也削弱了在必要時采取集體行動的前景。這就最終形成了否決製。
我所說的否決製是一項進程，通過該進程，美國的製衡製度導致以大多數選民意誌為依托的集體決策變得極為困難。從某種程度上講，在多個層麵重複設立權力部門，進而讓聯邦、州和地方權力部門都在整個公共政策範疇擁有管轄權，對任何一種此類製度來說，這都可能造成政府各部門很容易互相掣肘的局麵。但在意識形態出現兩極分化、主要政黨的選民支持度（或不支持度）旗鼓相當的情況下，製約就會變得很嚴重。
這就是我們當前的處境。2013年月，美國政府關門歇業並就提高債務上限問題爆發危機。這些都表明，少數人（即共和黨內的茶黨一派）的立場可危及政府整體運作能力。這就是美國政治製度在21世紀初未能解決預算持續膨脹等問題的原因所在。
惡性均衡阻礙政府運作
當兩極分化遭遇美國的製衡政治製度時，其結果尤其具有毀滅性。原因是，現在有太多的行為方可以否決掉為解決問題所作的決策。
久而久之，由於傳統製衡製度不斷根深蒂固且越來越僵化，美國政治製度就走向了衰敗。在政治嚴重兩極化的時代，這種權力下放製度代表大多數人利益的能力在不斷下降，反而給利益集團和維權組織的觀點提供了過多的代議權。但它們總起來說都代表不了至高無上的美國人民。
美國當前陷入一種惡性均衡。由於美國人過去一貫信不過政府，他們並不特別情願把權力交給政府。恰恰相反，正如我們所看到的那樣，國會通常會頒布複雜的規章製度，這不僅削弱了政府的自治權，還導致決策遲緩且成本高昂。這樣一來，政府的表現就會很差，這又十分荒謬地肯定了人們原本對政府所持的不信任感。
在這種背景下，大多數美國人不願增加繳稅，因為他們擔心政府會把稅收肆意揮霍掉。然而，雖說財力並不是導致政府效率低下的唯一根源——甚至連主要根源都不是，但如果沒有資金，政府也就無望正常運作了。這樣一來，對政府的不信任就成了一個自行應驗的預言。我們當前能扭轉這種衰敗趨勢嗎？可能吧，但現在有兩個障礙，它們都與衰敗這種現象本身有關。
首先是一個簡單的政治問題。美國政界的很多行為方都認識到，政治製度當前運作得並不好。盡管如此，他們維持現狀的意願已根深蒂固。兩大政黨都鼓不起勇氣割舍掉利益集團提供的資金。利益集團也怕出現一種金錢買不到影響力的製度。
第二個問題是一個與理念有關的認知問題。製衡製度導致利益集團享有過大的影響力，也不能在總體上代表大多數人的利益。這種製度是無法通過少許簡單改革得到修複的。拿總統製來說，政府總想通過行使一大堆新的行政權力去解決立法部門陷入癱瘓的問題。雖說此舉會解決很多問題，但同樣也會引發很多問題。在意識形態出現兩極分化的情況下，取消特別撥款以及強化黨紀實際上可能增加在立法領域達成廣泛妥協的難度。雖說利用法院執行行政部門的決策可能效率極低，但由於沒有更強大且更統一的官僚機構，或許並沒有其他辦法可行。其中很多問題是可以得到解決的，條件是美國開始實行統一度更高的議會製。但對美國的製度結構進行如此激進的改革是很難想象的。美國人一直把他們的憲法視為一部準宗教文獻。如果美國的製度不發生徹底崩潰的話，要說服美國人重新思考美國憲法中最基本的原則，其可能性微乎其微。由此說來，我們當前是出了問題。
