李世默：《這個百年這個黨》

本文發表於最新一期《外交》雜誌（Foreign Affairs）
2013 年11月，中國共產黨十八屆三中全會在北京召開。中國的領導權力交接一般在黨的全國代表大會上完成，而新班子的施政藍圖則在三中全會上勾勒，其影響有時超 過一代人。眾所周知，1978年底，正是在十一屆三中全會上，鄧小平啟動了曆史性的經濟改革。那屆三中全會改變了中國的命運，甚至影響到了今天的世界格 局。30多年後，中國已躍居世界第二大經濟體，是當今世界公認的崛起中的大國。2012年，中共十八大完成領導層交接，而三中全會則呈現習近平總書記及其 同事將如何謀篇布局，令全世界矚目。

本 屆三中全會通過的經濟改革決議內容非常豐富，吸引了大部分的注意力。已公布的新經濟政策出乎大部分人的預期，僅舉幾項足以深刻影響中國經濟結構的新政，比 如推廣國有企業的混合所有製，減少對企業的行政管製，改善有關農民、土地的管理、流轉措施，促進金融領域市場化。如果這些舉措能在相當程度上落實，中國經 濟無疑將再次迎來持續增長的新時代。

然而，主流輿論的評價依舊是，中國的新領導集體沿襲了先前的改革路徑，即經濟改革步伐很大，而備受期待的政治改革卻停滯不前，甚至有所倒退。毋庸置疑，本屆三中全會加強了中共在中國政治體製內的領導地位。因此，有些人斷言新領導集體在走“政左經右”的老套路。

但這種觀點是偏執的誤讀。事實上，三中全會啟動了許多關鍵的，甚至是劃時代的政治改革。這些改革將根本上改變這個世界人口最多的國家的治理模式。

至少在以下三大重要領域，製度性的改革已經展開。具體而言，包括：一、重新調整中央與地方的關係；二、劃時代地革新黨和國家的紀檢司法製度；三、建國以來最大幅度重組最高領導層的決策機製，與時俱進，重新定義黨政關係。

財政預算改革

中央與地方的關係一直是中國政治的難題，幾千年來一直困擾著中華帝國。這一對關係處理得當與否，直接關乎社稷興亡。處理得當，則國泰民安；反之，則內亂頻仍，甚至導致皇朝的衰落和滅亡。

當 代中國也不例外。建國64年來，在中央與地方關係上，中共至少經曆了三個階段的探索：第一階段是1949年至1956年，當時為了鞏固新生的共和國，恢複 滿目瘡痍的國民經濟，中國引進蘇聯體製，將幾乎一切權力收歸中央；但在第二階段，也就是50年代末開始，新中國的締造者毛澤東反思蘇聯體製，在相當長時間 裏推動了權力下放的改革。這一大膽探索的理論思考，集中體現於1956年毛澤東論述治國方針的重要著作《論十大關係》。在其中，毛澤東主張將權力大幅從中 央下放到省和基層。毛澤東闡述，權力下放有利於解放生產力，調動地方的政治積極性。這一權力下放變革在“文化大革命”結束時的70年代末達到高峰，包括征 稅、國企管理甚至軍隊工作都移交到地方。這一趨勢一直延續到改革開放初期，在80年代，中央政府多次陷入財政困境，不得不向各省“化緣”。很多人將毛澤東 視為集權主義者，這一觀點其實是過於簡單化的。

直 到90年代初，中國才開始重新調整中央與地方的關係。1994年，朱鎔基啟動分稅製改革，充實中央財政。然而，近30年放權讓利的趨勢積重難返。截止到十 八屆三中全會前，中央政府的年稅收收入達20萬億元，但僅有一半列入財政預算。三中全會宣布，中國將完善國家財政製度，統一收入和支出，這無疑切準了幾十 年來中央與地方關係的核心。這項改革完成後，中央控製支出的能力將大大增加；央地間的權責關係將更加明晰；轉移支付管理將進一步標準化；地方債的監督管理 將歸總到中央部委。

未 來十年，這些改革將強勁推動中國的全方位發展。稅收管理係統和地方債務控製機製的改革，將糾正過度追求短期和局部經濟目標導致的資源配置不合理。央地關係 調整後，中央將會立足於全國高度，對國家長期發展戰略進行布局。城市化無疑是重中之重。中國計劃在未來20年裏，以年均1300萬人的速度推動城市化。在 此前的發展模式中，城鄉差距越拉越大，和進城農民工邊緣化等問題久拖不決。隨著中央財政支出能力增強，政府將會改善資源配置方式，增加醫療、福利、教育等 公共品的供給。中國要在下一階段實現其雄心勃勃的城市化目標，這些改革是極為必要的。

三 中全會決議中最受關注的一項政策表述，是發揮市場在資源配置中的決定性作用。一些人認為，這一改革目標可能與央地關係調整中中央權力加強的導向矛盾。這種 分析不符合事實。30多年來，相對分散放權的製度環境促進了經濟發展，也導致了商業競爭中地方保護主義盛行和製度化規則缺失，這無疑妨礙了市場經濟的深化 發展。許多企業利用與地方政府的特殊關係，設置行政壁壘，阻礙其它地區的競爭者進入。許多企業赴外地發展時，都會遭遇規章、管理上的重重障礙。正如美國工 業化時期聯邦權力的不斷加強促進了國內貿易，三中全會啟動的改革也將提高中國市場經濟的活力並擴大其規模效應。除此之外，這一改革還會帶來許多外部收益。 比如，全國範圍內統一標準、改進規章、加強監管，將極大地促進環境保護和食品安全。

紀檢司法改革

腐敗泛濫是當前中國政府治理麵臨的主要挑戰。很多人斷言，盡管中國模式在其他領域的成績稱得上無可否認，但終究克服不了腐敗這個阿喀琉斯之踵。近年來中共難以遏製腐敗的主要原因之一是，黨和政府的紀檢司法製度存在根本性缺陷。

中 共自從誕生起，就十分注重對黨內權力濫用的監督。1927年，早在獲得政權22年前，即正式成立僅6年後，中共就建立了第一個黨內監督機構——中央監察委 員會。在建國後64年的革命和執政過程中，黨內監督機構的作用曆經波折，到“文革”時期已完全失效。在1978年的十一屆三中全會上，鄧小平領導重建黨內 監督機構，即中央紀律檢查委員會。

從 1927年起，中共沿用了源自蘇共的矩陣式結構的黨內監督製度。名義上，各級紀委在工作上都受其上級指導，且中紀委是最高的指導機構。但實際運行中，紀委 在組織和工作上，都無法獨立於同級黨委。比如，在一個縣裏，最大的官員就是縣委書記；縣紀委書記也是縣委常委，但其黨內地位和級別卻低於主持常委會工作的 縣委書記。進而言之，在人事、財政、工資、福利上，各級紀委莫不受控於同級黨委。這就會引發許多困境，紀檢官員必須監督比自己威望和權力大得多、甚至還能 決定他仕途的領導。在政府結構相對簡單時，這一缺陷尚不明顯，但隨著政治、社會結構高度發展且日漸複雜，上述結構性缺陷就足以損害黨的執政能力。

重慶市委書記薄熙來在落馬前，是中國最高決策層中央政治局的成員；但重慶市紀委書記，卻連中央委員都不是，黨內地位和權力與薄熙來相去甚遠。因此毫不奇怪，紀委能懲戒較低級別的腐敗分子，但對同級或更高級的違法分子就無能為力了。

三 中全會對黨內監督製度進行了劃時代的改革。中共總結了近60年來紀檢工作的經驗，加強了紀委的垂直領導，使各級紀委決策權獨立於同級黨委。經過改革，各級 紀委仍屬同級黨委成員，但在執行監督職能時獨立決策。每一級紀委接受上一級紀委的直接指導，最後在管理上都歸口到中央紀委。中央紀委獲得了對全國各級紀檢 官員的人事權。各級紀委在立案查案時，將不受同級黨委幹預，對上級紀委負責。就在三中全會結束之際，中央紀委從北京向上海空降了一位紀委書記，這或許是在 傳遞一個政治信號。

與中共黨內監督製度的改革相對照，政府層麵的司法改革也體現了同樣的精神。各級法院將接受上級法院的指導，更少受同級政府的幹預。下一步改革方向可能是設立跨行政區劃的法院，以進一步減少來自地方政府的影響。

上述改革對中國未來治理的影響不可低估。這是幾十年來中共對政治體製內權力分配的最大調整。中國是個幅員遼闊的大國，治理模式十分複雜。在各級政府中設立獨立的監督機構，是一項巨大的變革。如果這一舉措得到有效落實，將在相當程度上遏製腐敗並改善政府治理能力。

黨政關係改革

三中全會最引人注目的改革舉措，是國家安全委員會和全麵深化改革領導小組的設立。這兩個機構都接受中央政治局以及其常委會的直接領導，這也就意味著其地位高於國務院，後者相當於西方國家的內閣。要理解這一舉措的重要意義，首先要回溯一下建國以來的曆史沿革。

1949 年中華人民共和國成立時，從蘇聯引進了“三駕馬車”的政治模式。在蘇聯，“三駕馬車”是指蘇共中央委員會、最高蘇維埃、部長會議；與此相對應，中共在已有 的中共中央委員會之外，又設立了全國人民代表大會和國務院。其中，全國人大是由其委員長領導下的立法機關，而國務院則是政府總理管理下的內閣，而人大委員 長和政府總理又都是政治局常委。近二十年來，黨的總書記也擔任國家主席，也就是國家的元首。在形式上，“三駕馬車”是並駕齊驅的，但中國憲法同時賦予中共 最高領導地位。

由 此可見，“三駕馬車”在製度上導致疊床架屋，在政治上也有其不確定性。在黨和政府的關係中，這一問題往往特別敏感。建國以後，關於究竟應該“黨政合一”還 是“黨政分開”， 多次引發爭論。在建國以後第一個三十年，毛澤東在到底是隻做黨的主席，放手讓政府獨立作為，還是幹脆走上前台，黨政軍一把抓的問題上，反複權衡，一直舉棋 不定。“三駕馬車”模式潛伏的製度性矛盾，以及當時多位建國領導人的特殊性格和地位，正是“文革”浩劫爆發的原因之一。

不 論在憲法還是政治實踐中，中共中央都是中國的最高決策機構。然而，“三駕馬車”模式導致了形式上的權力分化。這種理論上的模糊，已成為中國政治發展的一大 障礙。本屆三中全會決定設立國家安全委員會和全麵深化改革領導小組，為最終破除蘇聯政治模式的缺陷邁出了關鍵一步。通過加強憲法賦予的領導地位，中共正決 然地走到政治領導的中心和前沿。國家安全委員會領導幾乎一切攸關國內外安全問題的事務，從公安部到外交部皆涵蓋其中。全麵深化改革領導小組則聚焦於中國最 重大的經濟決策。這兩大關鍵決策機構，都受中央政治局直接領導。事實上，中國的體製在一定程度上，已接近於法國等國采用的半總統製。

國 家安全委員會和全麵深化改革領導小組的設立，將使中國在政治製度上更加“名實相符”，更有利於政治穩定。這項改革同時也啟動了一項政治理念上的突破。不應 忽視的是，現代政黨的概念，是一百多年前從西方輸入中國的，但中共與西方國家的政黨有本質區別。在西方，民族國家首先出現，然後政黨作為一部分 (parts)社會群體的代表登上政治舞台，這正是政黨(party)的字麵含義。但在中國，曆史進程與西方恰好截然相反。中共在1921年成立，28年 後，創建了中華人民共和國。從成立第一天開始，中共的政治觀就是代表中國多階層民眾的利益。在革命時期和建國初期，中共主要以馬列主義的階級觀為思想核 心，把自己定位為無產階級的先鋒隊。

隨 著中共在政治探索和執政實踐中日漸成熟，其基因中的民族國家因素逐漸成了主流。對這一演變，十多年前，江澤民總書記予以總結並提出了“三個代表”理論。由 此，中共與時俱進，發展包括民營企業家在內的新生力量入黨，以充分代表中國社會的各個階層和群體。在政治功能上，中共顯然不同於西方的政黨，而是更近似於 全國性的文官共同體，正如中國曆朝曆代的文官士大夫共同體一樣。中共宣布自己代表中華民族，而不是特定階層或群體；作為一個執政組織，中共根據選賢任能的 原則從全社會選拔人才。本屆三中全會的改革，宣告中國正式擺脫了蘇聯式的“三駕馬車”模式的影響，將黨和政府在結構上融為一體 。這一改革是一次曆史性跨越，標誌著中共成功地將現代化導向和中國獨特的文化遺產相融合，引領國家的政治製度走向日益成熟。

當 下，世界上許多國家在政治上實行多黨製，即政黨作為不同利益集團的代表，通過競選輪流坐莊。就曆史趨勢看，中國的治理模式很可能截然不同。中共正在發展為 代表中國社會整體利益的執政組織，它與中國曆朝曆代的士大夫文官共同體有相似之處，然而其本質已經現代化。中國政治發展的未來，將取決於中共這一核心政治 體製在製度上與時俱進，適應日新月異的中國社會的能力。

三中全會開啟第三個三十年

在國內外的輿論中，“政治改革”一詞基本被意識形態偏見所綁架。在這種語境中，“政治改革”被等同於西方式的民主化。不管多重大的變革，隻要不是朝著多黨競爭的選舉製方向發展，就不會被承認是“政治改革”。這種觀點不但膚淺，而且不利於世界了解中國。

很 多人割裂中共領導中國的曆史，聲稱中共64年的執政史可分為正反兩個三十年，其中從1949年到1979年的前三十年，主要領導人是毛澤東；從1979年 直到當下的後三十年，以鄧小平的改革為起點。很多人認為，後三十年是對前三十年的背離甚至否定。但這是誤讀，盡管前三十年和後三十年在意識形態表達上對比 鮮明，但在曆史脈絡上卻是緊密相聯的。正是在毛澤東領導的前三十年中，中國獲得了民族獨立，奇跡般地完成了工業和人力資源的基本積累，奠定了現代國家的基 礎。沒有前三十年的積累，後三十年的改革開放便無法成功實施。

如 果上述政治改革獲得落實，十八屆三中全會將成為第三個三十年的起點，並開創一個新的時代。未來的三十年將是以改革開放為節點的前兩個三十年的辯證結合，以 構成現代中國完整、獨特的曆史敘述。一個全新的現代政治模式正在成形，它不同於基於選舉和多黨輪替的西方式現代性民主，然而它的執政能力、靈活性、反饋民 意的有效性、和權力製約的創新性將超越正落後於時代的現代性。

當下，治理危機正在全球潰瘍。美國的兩黨惡性對立導致治理癱瘓，歐洲的精英官僚主義壓製下的歐盟各國民眾怨聲載道，發達國家在政爭泥潭中越陷越深，難以自拔。在許多發展中國家，從泰國到埃及，選舉民主製陷入四麵楚歌。

盡 管麵臨無數挑戰和考驗，中國在發展經濟、消除貧困、凝聚社會等許多領域的成就出類拔萃。在習近平總書記的任期內，中國將問鼎世界第一經濟大國地位。在目前 的發展勢頭下，到本世紀中葉，中國將在綜合國力的各個方麵成為真正的世界大國。中國從古老的文明中走來，其現代化的道路將為世界帶來全新的視野和可能性。 然而，如果中國找不到成熟穩定、適合國情的政治治理模式，上述潛力就隻能是鏡花水月。三中全會在政治治理上啟動了大膽改革，其落實將為未來中國提供穩定的 政治保障，為這個古老文明的複興鋪平道路。2013年11月，在北京召開的十八屆三中全會，對世界的未來影響深遠。

李世默是上海的風險投資家和政治學學者。