ZT: 從中長期來看 中國體製改革應從5方麵著手
《金融時報》中文網編者按：2013年是中國的變革之年，而在2014年，各方都在盼望著改革方案的落地。改革究竟改什麽？改革的動力何在？現有的體製對改革的約束如何破除？香港大學經濟係教授許成鋼對此有多年的潛心研究，並在本文中試圖對這一係列問題做出解釋和回答。許成鋼教授認為，中國改革改的是政府和市場關係的邏輯，而現有的中國模式的製度基礎是分權式威權製，這一體製在過去多年中通過地區競爭機製解決了普通威權製解決不了的激勵問題。但其同樣也是中國經濟社會問題的製度根源。
麵對產業轉型的困局，麵對社會經濟矛盾的複雜化、尖銳化，麵對第三次產業革命的挑戰，改革是保持中國持續發展的唯一出路似乎成為共識。但是改什麽，改革的動力何在，仍是必須討論的基本題目。
今天的世界是產業革命造就的世界。但是產業革命又是世界曆史的分水嶺。所有經曆了產業革命以及追隨了產業革命的國家都經曆了持續的快速發展，與此同時，背離產業革命的中華帝國，使中國從曾經的世界最強，一度曾衰落為世界最窮之一。現在，雖然從經濟體的規模上，中國恢複了一百年前（即1913年）曾有過的世界第二的位置，人均財富在世界上仍然隻是中下水平。大量的社會經濟問題叢生，社會經濟不穩，經濟增速驟降，中國的發展能否持續？中國能否成長為發達國家？中國是否應該學習發達國家的體製？這些都是改革要回答的問題。
為扭轉中國的落後，一百多年來，先知先覺的國人，發奮努力，試圖以改革追上先進國家。今天改革的目標，其基點應與這長期奮鬥一致，即全麵學習、追趕世界上的先進國家。從產業革命至今，世界上所有的發達經濟都是市場經濟，都在基本相似的體製下運作。從曆史、從科學的角度看，他們都遵循基本相同的規律。如同人們的宇宙航行必須遵循關於天體運動的道理一樣，在經濟社會領域，無視經濟社會其道而行之，例如試圖堅持所謂“中學為體，西學為用”的原則，過去失敗，今天還會失敗。改革一定要放眼看世界，尊重社會經濟的自身之道。
早在一百多年前的戊戌變法時，國人中的先知先覺者就已經悟出，中華帝國落後的體製是所有重大問題的根源所在，經濟的穩定持續發展取決於體製改革。無可爭議的基本事實是，所有發達經濟體的共同的基本體製，使得他們的社會經濟穩定，技術創新，經濟發展。概要地說，他們共同的基本體製（雖然不同的市場經濟之間有一些差異，例如英美模式與德日模式有差別，英美模式與北歐模式有不同。但是與不發達經濟比，他們體製之間的差異與其相似的部分對比，非常小）包括：私有產權為主體，私有產權受到法律的嚴格保護；私人在市場上的合約為經濟的主要操作方式，司法是合約執行的製度保障；司法獨立於政治，行政當局無權幹預司法；行政當局的權力受憲法限製；立法獨立於行政和司法；在無立法授權的情況下，政府無權幹預市場；政府的作用是以監管和提供公共服務的方式輔助和保護市場經濟以及社會福利。與此對應，近百年來的基本事實是，世界上所有的國有製統治經濟毫無例外都是低效率的，最終垂垂衰敗，直致蘇聯和東歐的整體崩潰。
相比之下，所謂的中國模式，事實上，是一個改革發展到半路的政府高度控製的半市場經濟，不但不是一個發展了的市場經濟，更重要的是，其核心的控製機製是政府。
中國改革改的是政府和市場關係的邏輯
為了認識改革什麽，讓我們看看發達經濟中，政府和市場之間的邏輯關係，以及為什麽存在如此的邏輯關係。首先來看市場。市場是私人之間交易的機製，因此一定是以私有產權為基礎的。而且，以私有產權為基礎的市場是滿足公眾對所有競爭性私有物品需求的最有效機製，所有的競爭性行業都不是政府操作的。從這個意義上說，改革必須要求政府離開市場。那麽，政府是不是重要呢？政府非常重要，改革要求政府必須離開市場，但是又必須在市場上。原因在於有許多問題是市場自己沒有辦法解決的，需要政府來解決。那麽必須政府發揮的是哪些作用呢？
政府第一位的作用就是保護市場運作的先決條件。首先，政府要應對市場失靈。例如金融危機是市場失靈的一個表現。當市場失靈的時候，是需要政府來幫助的。但是，政府絕對不能代替市場，政府代替市場，市場就死了。當產生強烈的負外部性的時候，我們希望政府來保護市場。中央銀行的非常基本職責之一是防範金融危機。
政府要保護私有產權，防止政府本身和有權有勢的人侵犯公民權利。這是任何市場經濟能夠發展的最基本條件，沒有這個條件，市場經濟就不可能正常發展。
政府要以獨立司法來保證合同的執行，限製壟斷，防止欺詐。這一點是核心重要的，為什麽？因為市場交易實際上就是合同交易，如果沒有政府來幫助執行合同，市場就沒有辦法發展。
政府還有第二位重要的作用，就是提供公共品。首先，政府要提供硬的基礎建設和軟的基礎建設，這些實際上也是市場運行的先決條件，其中包括學校、醫院、道路、橋梁、鼓勵正外部性。所謂正外部性就是某一個經濟活動給他人帶來了的收益，比如研究開發需要大量的投入，一旦成功，不僅可以為投資於研發的人帶來收益，也會給社會上的其他人帶來收益。這就是正外部性。當有很強的正外部性時，市場上可能沒有人願意出錢，這時候就需要政府來幫助。其次，市場自身無法解決貧富差別問題，需要政府幫助減少貧富差距。其中包括提供公共品和保證貧窮人口的最低標準，以及保護貧窮人口的財政政策。
市場經濟發展的前提是憲政民主
在人類正在經曆第三次產業革命的時期，中國麵對的產業結構轉型問題的實質，有很多相似於一百多年前大清王朝麵對產業革命的情景。選擇“中學為體，西學為用”，還是奮力推動體製改革，是決定中國長遠命運的問題。為此，必須正視一個基本事實，即，世界上產業革命的產生，市場經濟的蓬勃發展，都是以民主憲政為前提的，這是市場經濟發展的基礎。憲政是保障法治和市場秩序的基礎，其基本原則就是限製政府濫用權力。如果沒有憲政和法治的製度限製，市場就沒有秩序。因為，在政府自身利益驅動下，政府有足夠的力量侵犯市場，侵犯個人和企業的產權。
其背後經曆事實反複驗證過的道理很簡單。世界上任何政府都是由人組成的。組成政府的人本質上與商人、經理、學者、工人沒有大的差別，都是普通人。他們不會天然大公無私，因此不可能存在自動不偏不倚的製度和不偏不倚的政府。如何限製政府裏麵的人不貪便宜？如何保證政府保護市場運作，提供公共品？所有這一切問題合在一起，就決定了民主是至關重要的。民主製度保證政府代表公民，能為了公民的利益保護市場、保護經濟、保護社會。民主製度的基本原則是，政府和政策是通過投票，由多數公民的選擇決定的。從曆史上看，民主的程度是從低到高演進的，從少數精英投票到普選。與此同等重要的是保證言論自由，保證產權，保護憲政。
在不同曆史時期，在不同國度，民主程度有大有小，但有民主憲政和沒有民主憲政是質的不同。哪怕在有限民主的情況下，它也是保證憲政的基礎。英國的產業革命是全人類工業化的起點，是全人類近現代經濟發展的先導。為英國產業革命奠定製度基礎的，是1688年在英國建立了憲政的光榮革命。雖然當時英國隻是很有限的民主，但它保證了對權力的限製，即三權分立，在權力分割的情況下，它保證了政府或王室沒有權力侵吞私人的財產，它保證了整個社會能夠穩定地保護私有產權，從而為產業革命創造了基礎條件。因為保護了私有產權，才有企業家的大量產生，才有私人企業的大量發展，才有技術革命、技術革新、技術發展、經濟發展等等。
麵對第三次產業革命的挑戰，麵對產業結構轉型問題的挑戰，最大的挑戰是創新力。縱觀古今中外的發明創造，人類絕大多數的重大創新都源於私人企業家。百年前的發明電話的貝爾，今天的喬布斯都為實例。原本他們隻是千萬公民中的一員。讓每個公民有機會才是實質問題所在。這是解決產業轉型問題中最基本的問題。從體製上，保證每個公民有機會的核心體製問題是，擁有私有產權是每一個公民天生不可剝奪的基本權利。所有人生來就有擁有私有產權的權利，每個公民的私有產權必須得到保護，這是人權的基本部分。這個概念來自英國光榮革命的基本文件，其製度實現是產業革命的奠基條件。以私有產權為主的市場製度同時也是保護公民權利的基礎。哈耶克早已論證，剝奪公民私有產權的國有製的統治經濟，會導致走上全麵剝奪公民權利的“通向奴役之路”，一定沒有創新能力，最終經濟一定衰退。
改革動力問題的核心是激勵機製
中國距離憲政還有很大的距離。中國一百多年來的改革教訓甚多。不知其教訓，即無法推動今天的改革。其中，除了改革什麽，很重要的另一個基本教訓是，改革觸動體製內既得利益，而改革又不能擺脫體製內力量。即，改革的動力何在？誰來改革？為答此問，必須深入了解中國的體製。由此了解這個體製帶來的正麵和負麵影響，包括對改革的製肘。
我把中國的現行體製概括為地方分權的威權主義體製，簡稱分權式威權製。這是世界上獨一無二的體製。世界上的威權製都是高度集權的，中國的威權製也有這個特點。但是，中國的威權製在很多方麵是分權的。在中國的體製裏，中央對政治、人事高度集權，除此外還包括對大銀行、證券市場進行集權控製，在能源方麵實行壟斷式的集權保護。分權表現為行政、除金融和能源之外的資源、以及其他大量的經濟控製權向地方高度分權。一個具體的例子就是土地資源。
這個體製是一把雙刃劍，它決定了過去中國改革和發展的軌跡，同時也是今天我們看到的大多數嚴重問題的製度根源。這個分權式威權製正是所謂中國模式背後的基本製度。
改革的動力何在？誰來改革？這個問題的核心是激勵機製問題。在一個威權主義體製內，整個社會經濟都被一個自上而下的官僚機構統治，如何解決上下級之間的激勵機製問題，決定了這個體製的改革與發展。縱觀古今中外的所有威權主義官僚體製，各層官僚的激勵機製問題都無法得到基本解決。因為在威權體製下，下級要服從上級，但上級又要從下級那裏獲得信息。知情的下級很容易欺騙上級。所謂“上有政策，下有對策”，便是人們對這種體製的運行的生動描述。下級為了自己的利益欺騙上級，上級又要根據下級報告的信息來決定是提拔他還是壓製他、懲罰他，由此導致上下級官僚之間的激勵問題很難解決。當然像新加坡那樣的特殊情況，國土很小，無需下級總理就能親自觀察一切時，官僚體製內的激勵問題不大。但稍大一點的經濟體，情況則完全不同。尤其像中國這樣，國土大到連省甚至市一級政府都無法直接觀察到實情時、都需要依賴基層報告時，這個激勵機製問題就幾乎無法通過官僚體製自己解決了。中國改革前的狀況，前蘇聯和東歐地區等25個轉型國家在崩潰前的30年改革的失敗，都非常清楚地告訴我們，威權主義官僚體製解決不了激勵機製問題。
為什麽蘇聯東歐解決不了的激勵機製問題，中國在改革的前一階段似乎能解決？所謂的中國奇跡，實際上增長速度並不是奇跡，而是在威權體製下，居然能調動千百萬個地方官僚拚命地往前趕，也就是說，在改革早期，中國解決了威權體製下無法解決的激勵機製問題。這才是奇跡。但是這個奇跡隻是暫時的。長遠地看，隻要體製是威權主義官僚體製，就無法解決各級官僚的基本激勵機製問題。
中國改革短暫奇跡的製度基礎是分權式威權製
造成中國改革前期的短暫“奇跡”的製度基礎是分權式威權製，即把大量權力下放給地方政府，引誘地方政府競賽GDP增長速度，這是一個在威權製下曾經非常有效地解決各級地方官員激勵機製的絕招。在這個競賽的過程中，許多地方政府同時試驗不同的方式和手段。GDP這個統計指數是度量市場活動的總和。一旦市場不存在，就沒有辦法解決複雜的激勵機製問題。如果沒市場，如果不是競爭GDP，地方政府的競賽可能會導致大災難，例如大躍進。中國前30年的改革比較成功的一段，其關鍵就在於開始建立市場，利用市場的綜合指標GDP，地方競賽GDP。
但是，地區競爭隻在特定時期、特定條件下暫時解決了威權主義官僚製下的激勵機製的一部分問題。換句話說，地區競爭GDP隻是權宜之計，在這個權宜之計有效的時候，如果抓緊改革，改變威權主義體製，地方競爭這種機製就可以被更好的機製取代。
為什麽地區競爭不再能繼續幫助解決官僚體製內的激勵機製問題？基本原因之一是，政府的職能從來不是單一的，世界上不存在一個隻為經濟增長而存在的政府。因此，政府把經濟增長設為目標，隻能是權宜之計。若長遠如此，一定造成嚴重的政治、經濟和社會的扭曲。基本原因之二是，隻要政府的目標不是單一的GDP或GDP增速，地區競爭就喪失了解決激勵機製問題的效力。
威權主義官僚體製解決不了體製內的激勵機製問題，這是腐敗猖獗、改革停滯、經濟結構問題惡化、社會經濟問題尖銳化、保持社會經濟穩定愈益困難等等弊病的根源所在。任何有效的改革一定必須著眼於激勵機製問題的解決，否則即使有好的具體政策改革措施，也一定流於言辭，無法實施，無果而終。因此，“改革什麽”的問題，與“誰來改革”的問題，與“改革的動力”的問題，實質上是同一個大問題，因為激勵機製的解決依賴體製改革。
各級官僚的激勵機製的核心問題是，他們自身的動力何在？他們對誰負責？在威權製下，他們由上級任命，由上級考核，由上級決定升遷，他們隻對上級負責。但下級通常比上級更知道地方發生了什麽，上級依賴他們報告信息，依賴他們執行。這正是官僚體製內激勵機製的問題所在。如今的一個普遍問題是，許多縣、市政府在涉及大量基礎建設投資、融資、債務、搬遷、拆遷、地方經濟發展與城市化的問題上，因激勵機製扭曲而導致了極其嚴重的債務問題、政府與公民的關係問題等。問題的普遍性和性質的嚴重性，使得地方政府的改革成為一個必須盡快解決的問題。但是，在現在的威權製官僚體製下，上級無法解決下級的普遍性的激勵機製問題。不改變體製，在放權和收權之間便找不到答案。“一收就死，一放就亂”的死循環規律早就盡人皆知，威權製下無法解決的激勵機製問題就是其製度原因。
因此，從基本上解決各級官僚的激勵機製問題，其關鍵在於，從根本上，從製度上，改變官僚體製本身，改變官員的任免、考核、升遷的機製，把自上而下的任命改為民選。由此，使官員從隻對上級負責變成對選民負責，把他們的動力，從聽從上級考核調遣，變成爭取選民支持。這個體製改革會從根本上調動起公民和各級官員的動力，保證社會經濟的穩定發展，保證以創新為基本動力的長遠發展。選舉的正常展開需要製度條件，其中一個基本條件是獨立的司法，保證選舉能合法進行，使得有利益要幹預選舉的力量不能得逞，否則正常選舉無法進行。此外，地方民選的立法機構必須獨立於地方司法和地方行政首長，由此限製選出的政府的權力，以保護選區公民的基本利益。選區內所有重大決策，包括地方債、地方稅、地方重大投資等，都必須由地方民選代表（即地方立法機構）決定。總之，徹底改變體製，由人民決策和監督代替中央監督地方政府，是從根本上解決地方政府激勵機製問題的唯一途徑。
以上的改革方案不僅與公民利益一致，不僅符合解決地方政府激勵機製的邏輯，而且實際上也正是當今世界所有幅員遼闊的發達國家的地方政府所遵循的基本原則。對於相似的改革方案，有人以中國國情為由拒絕討論，但此種理由不僅邏輯不通，而且違反曆史和事實。
中國台灣省早在抗戰後不久就在縣級及以下地方政府實現了普選。這一製度實際上是逐步實施1946年通過的《中華民國憲法》的結果。而這一憲法是由中國共產黨和其他民主黨派和國民黨共同討論並通過的。中共在推動此憲法的憲政原則方麵的重要貢獻，尤其是以製度製約執政黨的憲政原則，已經昭然載於史冊。雖然台灣省直到1980年代末才真正全麵實施這一憲法，但從地方選舉做起的漸進的實施憲政過程，決定性地幫助了台灣的社會經濟穩定和持續快速發展，不僅為後來的全麵落實憲政奠定了基礎，也為台灣從一個落後的農業經濟，發展成為一個發達的、以創新為動力的經濟體（人均GDP超過許多歐盟國家），奠定了製度的基礎、社會的基礎。韓國的曆史製度與中國極為相似，其戰後的製度演變和經濟發展也都與台灣極為相似。概觀類似“中國國情”的漸進式憲政改革的規律，發人深省。
不是中等收入造成陷阱，而是製度造成陷阱
在文革剛結束的貧窮狀況下，中國將經濟增長速度作為政府的目標，實際上是改革早期的政治折衷，隻是暫時的，加上市場化的正確方向，由此決定了地方競爭機製可以有效地暫時解決體製內的激勵機製問題。但是，此時的中國已不是彼時的中國。中國已經從一個極度貧窮的國家變成了世界第二大經濟體。中國不是新加坡。作為一個超大規模的經濟體，當這個經濟體采用出口導向發展經濟，是全球經濟無法承受的。此外，中國已不是文革剛結束的狀態。那時，大批剛剛從被打倒的狀態中解放出來的幹部與民眾渴望改變。現在，各級政府的自身利益巨大，經常同社會利益衝突，經濟增長之外的社會經濟問題變得越來越重要。
因此，地方競爭機製一方麵推動了GDP的高速增長，另一方麵也產生了大量的社會經濟問題，如中小企業發展嚴重受阻、內需低迷不振、收入不平等問題、環境問題、政府侵犯私營企業和公民權益的問題、城市住房問題、地方財政問題、腐敗問題等等。每一個省、市、縣都麵臨著所有這些問題。各級地方政府競賽GDP增長速度或財政收入，使其中許多問題更為惡化。
上述的多數問題在“十一五”規劃中全都講過，解決方案也都討論過，十二五規劃又重提，並提出了解決方案。今天這些問題整體上在持續惡化。為什麽這些問題遷延不愈？一個流行的說法是因為增長速度太快了。綜上所述，這個說法是對中國問題的誤診。這些問題不是因為增長速度本身所致，而是因為分權式威權製下的激勵機製造成的。這個激勵機製隻能激勵各級地方政府競賽GDP的增長，沒有辦法激勵各級地方政府去做GDP之外的事情。
綜上所述，在分權式威權製基礎上產生的地區競爭，在過去30多年中，曾是解決激勵問題的有效手段，是中國奇跡的機製。但是這種機製已經早在十年前就已不適應形勢。要想解決新形勢下的激勵問題，必須從根本上改革分權式威權製。在現有體製下的集權、放權改革，最好能成為為基本改革買時間的權宜之計，否則，長遠看，都已於事無補。
與此同時，值得提及一個流行說法，即所謂的中等收入陷阱。這個提法不僅膚淺，而且誤導改革方向。如果我們看中國香港、日本、新加坡、韓國、中國台灣、印度、非洲、拉美從1950年到2000年半個世紀的發展狀況，可以發現，這些國家和地區，要麽發展，要麽不發展，沒有所謂的中等收入陷阱。中國，從1940年或者1930年一直持續到1978年改革前夕，人均GDP相當於非洲最窮的國家之一，是一個貧窮陷阱。
文獻裏的所謂中等收入陷阱是以拉美國家為主的。但是認真看看拉美國家的情況，從有數據記錄的最近二百年曆史來看，拉美國家並不是從貧窮國家進入中等收入國家後落入中等收入陷阱的，而是正好相反。拉美國家在曆史上曾是世界上的富裕國家，遠比北美更富裕，直到19世紀的中期，美國雖然已經開始工業化，變得比較強大，但拉美國家仍比北美富。那個時候的古巴比北美新英格蘭地區還富，後來它們從富裕國家變成了中等收入國家，而美國則從一個相對貧窮的國家變成了富裕國家。所謂的中等收入陷阱其實是錯誤總結曆史，更是忽視了拉美國家的製度導致它們從富裕經濟停滯不前，淪落為中等收入國家。而美國則因有利的製度，從相對貧窮變成中等收入，然後又成為富裕國家，並最終演變成超級大國。經濟的長期增長和衰落是由製度帶來的。
我要強調，核心不是中等收入造成陷阱，而是製度造成陷阱。真正決定中國命運的，不是因為中國現在是中等收入國家，所以麵臨挑戰；而是因為中國的體製有問題。這同一個體製，即分權式威權製，曾經幫助中國從世界上最貧窮的國家之一進入了現在世界上低中收入國家，但也阻礙了中國進一步發展。障礙是這個體製，而不是收入水平。
如何改革“分權式威權製”
如前所述，中國的分權式威權製曾經通過地區競爭機製解決了普通威權製解決不了的激勵問題。但是，分權式威權製同時是今天中國麵臨的嚴重的經濟社會問題的製度根源，是製約中國經濟可持續增長的最基本因素。因此，中國經濟未來的可持續增長，有賴於對分權式威權製的改革。以下是人們為了在不觸動現有體製的條件下，改進激勵機製的方案。
第一個方案，就是堅持地區競爭，以多目標代替GDP增速的單一目標，比如在對地方政府的考核指標中納入收入分配、社會穩定、環境保護等目標。但問題是，地區競爭機製無法有效解決多目標問題。經濟學理論嚴格地證明了，不存在一種能同時有效解決多個目標的激勵機製問題的自上而下的體製。如果一定要求地方政府同時在許多方麵進行競爭，其結果會適得其反。即，地方政府會把其中的許多競爭變成逐底競爭（race to the bottom）。例如，當收入分配公平與獲取財政收入有矛盾時，他們會競相尋找增大財政收入犧牲收入分配公平的新方法。經濟學的理論證明，在多目標的情況下，在自上而下的體製裏，最好的激勵機製是沒有激勵的機製。這就是為何世界上的官僚體製，基本都不為官僚提供強有力的激勵。世界上所有的發達經濟體都是以憲政為基礎的市場經濟，在這種製度下，經濟與政府、經濟與官僚體製的關係鬆散，因此，不為官僚提供強有力的激勵，有製度的條件。
第二個方案，堅持單一目標的地區競爭，但改變競爭指標。例如設計一個綜合目標，例如綠色GDP來代替GDP，作為地區競爭的指標。但是，這個方案也不可行。原因在於：第一，許多指標相互之間存在深刻的內在矛盾。第二，在這諸多指標中，有的是界定明晰，容易度量的，如GDP；有的是界定模糊，難以度量的，如社會穩定。第三，在這些指標中，不僅執行難易有別，而且以不同方式不同程度涉及地方政府、地方官員的自身利益。以上前兩點問題加上自身利益，使得地方政府既有動力也有能力扭曲目標。第四，中國不存在真正獨立於地方政府且有權力全麵收集和審計地方政府各方麵工作數據的機構，絕大部分信息收集要依賴地方政府，因此可以輕易做手腳。
第三個方案，是否可以放棄綜合目標，也放棄多項指標，而隻用地區競爭來針對某些單項社會經濟問題呢。這是完全不可行的。分權式威權製並不是新的體製，地方競爭也並不是改革才有的新機製。市場才是中國體製裏新的東西，GDP，作為市場活動的整體綜合指標，才是新的、特別好的指標。地方政府競爭GDP增速是決定中國經濟改革不同於計劃經濟的關鍵點，也是決定中國經濟改革不同於蘇聯、東歐改革的一個關鍵點。地方政府競爭GDP增速的時候，競爭的既不是計劃體製下的單項定量指標，也不是千百萬個定量指標，而是市場的整體活動。當行政與市場有矛盾時，這一競爭可以大大削弱改革的阻力。而且，由於市場向所有人開放，GDP是市場活動的總體指標，任何獨立的機構可以獨立地從任何地區的市場收集信息，從而驗證各地的GDP統計數字，這使得GDP數據難以造假，這本身在很大程度上幫助解決了考核地方政府的信息問題。
試圖讓地方競爭（或單項考核地方政府）市場以外的其他定量指標，實際是背離30年的市場改革，回頭到漏洞百出的計劃體製。當地方競爭GDP之外的東西時，信息和激勵機製方麵的基本問題無法解決，地方政府會為了競爭某些定量指標不惜作假，不惜犧牲其他，由此會惡化一係列相關問題，導致災難性後果。最壞的極端例子就是“大躍進”。“大躍進”就是地區競爭出來的，人民公社是當時中央鼓動、地方實驗、地方競爭產生出來的，這場地方競爭釀成了古今中外空前的大饑荒。
以金融為例，金融領域改革麵對的最大問題是全麵的體製問題。首先是，國有部門的軟預算約束問題以新麵目重現。計劃經濟時期直到90年代後期，國有部門都受製於嚴重的軟預算約束。90年代後期起，經過了大規模的國有企業改革，重組國有銀行，以及民營企業的迅速發展，中國經濟的軟預算約束問題得到了基本的遏製，但是，近年來這個問題又以新的形式重現。典型的例子是還有地方政府融資平台和那些規模巨大的央企。這些融資平台以土地和財政收入做抵押，向金融機構融資。它們既無財政紀律約束，也沒有可信的破產威脅，因此肆無忌憚地大規模借貸，在軟預算約束下，大量投資到低收益項目上，由此造成一方麵GDP增長，一方麵資不抵債。如此持續發展，最終會拖垮整個國家的財政金融體係。由此可見，軟預算約束嚴重扭曲了資源配置，降低了效率，威脅金融穩定。
其次，金融業尤其是銀行業的國家壟斷。這種國家壟斷不僅導致軟預算約束，還導致金融資源配置效率低下，加劇不平等。壟斷的國有金融部門向國企和地方政府提供全世界最廉價的貸款，犧牲了儲蓄者的利益，尤其是那些缺少投資機會更依賴儲蓄的低收入民眾的利益。金融壟斷導致中小企業融資難，減少民眾創業增收的機會。國有壟斷金融部門為了維護自身利益，會利用自身在體製中的政治力量，阻礙民間金融機構的發展，而相比之下，民間部門在政治立法體製中缺少代表力量。
再次，在中國，土地是國有的，金融國家壟斷和土地國有製相結合帶來了更嚴重的問題，例如剝奪公民，尤其是剝奪農民使用土地做抵押融資創業的機會；地方政府通過融資平台以土地為抵押從國有銀行大量貸款，投資到許多低效項目上，對銀行安全乃至金融安全造成巨大威脅。縱觀世界，所有金融發達國家的製度都是以私有土地產權和私有產權為基礎的，這一點我在其他地方有更詳細的論述，不再贅述。
最後，由於司法不獨立和缺少法治，中國的金融監管屢屢失效。新聞媒體多年來披露的大量金融醜聞都源於因司法不獨立和法治缺失導致的監管失靈。
要解決這些問題，必須從體製入手，以體製改革推動市場經濟的發展，才能有效製止經濟下滑。其中的核心和當務之急是幫助中小企業的發展。從全球經濟來看，有一個規律性的現象：一個國家的人均GDP高低和該國中小企業的比例高度相關且成正比。反過來說，一個國家壓製中小企業，壓製市場機製，進而壓低GDP。中小企業的發展還和大家都關心的收入平等問題緊密相關。因為世界上任何國家，最多的就業都是在中小企業。中小企業發達，就業才發達，居民收入水平才高。為此，必須降低中小企業的進入壁壘，保證政府不直接幹預企業；同時還要為中小企業提供寬鬆的金融環境，貨幣政策不應過緊。
從中長期來看，體製改革應該從以下幾方麵著手。
第一，建立民營為主體的市場經濟，尤其要破除金融壟斷，大規模開放民企尤其是中小民企金融領域，金融監管包括銀行監管應該對國企和民企一視同仁。
第二，承認和保護公民特別是農民的土地所有權，在最終實現這一目標之前，可以推動延長租期、允許土地抵押、以法律形式限製各級政府征地權等方麵的改革。
第三，推動設立完全脫離地方的專業法庭，包括金融專業法庭、土地專業法庭等，幫助部分解決這些領域裏的司法獨立問題。以此為起點，擴大獨立司法的範圍，自下而上推動司法獨立。
第四，推動地方選舉，完善村級選舉，盡快推動鎮級選舉，盡早準備縣市級選舉。選舉包括行政首長和地方人大代表。自下而上推動選舉製度的全麵普及。
第五，確立各級人大作為立法機構的基本權力。當務之急的第一步是地方財稅權力。至少可以從縣市級起推動，保證地方立法機構約束地方政府的財稅行為。自下而上推動立法機構的獨立行使權力。（作者：香港大學經濟係教授 許成鋼 ）
