社科院社會保障中心主任鄭秉文： 養老保險體製改革將多點推進
（□記者 陳瑩瑩 整理 ， 2014-01-02）
中國社科院世界社會保障中心主任鄭秉文近日接受中國證券報記者專訪時表示，2014年養老保險頂層設計研究將繼續深化，各相關改革也將多點推進。而養老保險體製改革的“突破口”在於機關事業單位改革。值得注意的是，機關事業單位改革或將使得我國每年職業年金的滾動增量將近4000億元，這在一定程度上增加了養老金市場化運營的資金量，也成為我國資本市場長期投資的又一“活水”。
職業年金每年滾動增量或4000億
中國證券報：近日人社部等部委提出，2014年將繼續深化養老保險頂層設計研究，研究提出城鎮職工基礎養老金統籌方案。未來我國養老保險體製改革的重點在哪？消除養老“雙軌製”能否成為養老保險體製改革的突破口？
鄭秉文：十八屆三中全會通過的《決定》中，改革的優先排序已清晰可見，比如，基礎養老金實現全國統籌，製定社會保險待遇的確定和正常調整機製，適時適當降低社會保險費率，建立社保基金投資運營管理製度，機關事業單位養老金改革等。實際上，這些改革措施是一個整體設計，在很多方麵互為條件，某一兩個側麵改革難以單兵突進，因此，改革需要一個整體設計，是一攬子改革。
但是，我認為改革確實也有突破口，就是機關事業單位改革。此次《決定》的表述是“推進機關事業單位養老保險製度改革”，這就與以往多年說的事業單位五省市試點有很大不同，說明機關公務員和事業單位的改革是齊頭並進、“聯動”的，這充分表明中央下決心了，同時可操作性更強了。而實際情況確實如此，機關事業單位改革條件越來越具備，一攬子改革中的建立職業年金製度的配套政策逐步完善，包括此前人社部和民政部聯合出台社會組織建立職業年金新政。
機關事業單位改革是倒逼養老保障製度深化改革的契機，既可使企業職工受益，又可促進建立多層次的養老保障體係。在35年的改革中，有很多試點成功了，但是事業單位改革試點卻是例外：2008年的五省市改革不成功；上世紀90年代事業單位改革有將近半數人參加，而至今僅有1300萬人。《決定》中將公務員和事業單位改革放在一起，說明新的中央領導集體的高層共識、政治決心、政治擔當等方麵都以全新姿態展現在世人麵前，未來的方案也必將充滿智慧。
中國證券報：機關事業單位改革對於資本市場將產生怎樣的影響？
鄭秉文：《決定》在這方麵實際也有一些表述，比如“劃轉部分國有資本充實社會保障基金”，“推進基金市場化、多元化投資運營”，“加快發展企業年金、職業年金、商業保險”。這些對於資本市場發展在客觀上都是“利好”，包括“推進機關事業單位養老保險製度改革”等。因為機關和事業單位大口徑人數將近4千萬，他們建立職業年金之後，每年繳費就超過2000億元，相當於2012年職業年金繳費增量1000億元的兩倍，如果考慮到103號文規定的職工個人新增4%稅優政策的激勵，每年的滾動增量就將近4000億元，這不僅增加了養老金市場化運營的資金量，也成為我國資本市場長期投資的又一“活水”。
多渠道拓寬全國社保基金來源
中國證券報：根據人社部的預計，2013年全年我國五項社會保險基金總收入3.32萬億元，比上年增長14.8%。多數學界和業界人士都認為，我國社保基金的保值增值壓力相當巨大，如何看待這個問題？
鄭秉文：從全球範圍來看，養老金投資運營多為購買國債，或是采用市場化投資運作，而存在商業銀行的隻有中國。投資體製低效導致我國養老金的貶值風險在加大，在以銀行存款為主的投資體製下，中國養老保險基金獲得的年均收益率不到2%，而在過去11年間，中國年均通脹率高達2.47%，每年都處於縮水之中。
中國證券報：有觀點指出，全國社保基金的資金來源渠道仍舊不足，那麽應該如何拓寬渠道？
鄭秉文：到2021年，全國社保基金規模至少應該翻一番，如何拓寬融資渠道，實現穩定積累，應該包括以下五方麵。
一是劃撥國有資產的步伐要加快。比如，完善上市企業的國有股減轉持政策(目前國企上市按籌資額的10%劃撥應加大力度)；央企上繳利潤按一定比例劃撥給全國社保基金理事會，比如30%至40%；國家控股較高的央企劃撥一部分給全國社保基金理事會。
二是財政轉移支付可以論證“基數遞增+超收分成”的可行性。可按某年作為基數，每年遞增一個比例，到年底算賬，屆時采取分成的辦法。
三是將一部分國家重要資源收入或國家宏觀調控一次性收入劃撥全國社保基金理事會。比如，挪威將石油收入幾乎全部劃歸主權養老基金。我國可以在某些資源領域做嚐試，比如征收特別資源稅。這樣既可節約資源消費，又可擴大主權養老基金規模。
四是將受托投資運營特定資產所獲得的部分收益，劃撥全國社保基金理事會。比如，可由全國社保基金理事會代財政部發行全國社保定向國債，收取的手續費或印花稅可用於擴大全國社保基金理事會管理的資產規模。
五是應運作中央國庫部分閑置資金，將這些頭寸的投資收益劃撥給全國社保基金理事會。
養老金隱性債務規模或超20萬億
中國證券報：我國養老金支付高峰將於何時到來？屆時會麵臨多大的支付缺口？
鄭秉文：我國目前還沒有養老隱性債務的官方測算，也沒有中長期養老金支付能力的預測製度。國家審計署幾次地方性債務摸底審計也未包括它，剛剛公布的“全國政府性債務審計結果”是全國各級政府負有償還責任的債務20萬億元，但也沒包括養老金。近年來，國內有學術界團隊進行了資產負債表的研究，其中涉及到養老金。但總體來看，測算結果還比較保守，可即使如此，也承受了一定社會輿論壓力，一經公布就受到各方否定甚至指責。
實際上，此前有關國際機構已經對三十多個國家做過測算，結果顯示，這些國家的養老金隱性債務規模相差很大，最小的相當於其GDP的50%，最大的是300%。無論是發達國家還是發展中國家，他們都受到來自老齡化的養老金壓力。美國2012年5月測算的結果是，基本養老保險製度首次出現收不抵支的時點是2021年，繼而基金儲備枯竭為零的時點是2033年；中等發達國家韓國的收不抵支的時點是2035年，基金枯竭的時點是2060年；人口隻有470萬的發展中國家哥斯達黎加首次出現收不抵支的時點是2038年，基金殆盡的時點是2043年。
而中國實行一胎政策幾十年，老齡化趨勢很嚴峻，根據聯合國[微博]最新更新的數據，到2050年，中國60歲及以上人口占比是32.8%，而美國僅為27.0%，哥斯達黎加是30.2%。美國社保基金截至2012年底是2.73億美元，當年養老金支出是7830億美元，備付能力是347%；而中國僅為154%(2.4萬億/1.5萬億)，換言之，美國的基金規模足以支付3年半的養老金支出，而中國隻夠支付1年半。據此判斷，中國養老金隱性債務的規模肯定大於20萬億。
針對如此大規模的養老金隱性債務，一方麵要冷靜分析，客觀對待，比如，在中國養老基金規模中，有相當的財政補貼，而美國等國家沒有任何財政補貼。再比如，目前對養老隱性債務和未來的缺口心裏沒底，建議國家審計署應內部搞一次“摸底”。另一方麵，還是看到中國各級政府為養老金製度付出了極大努力，收不抵支和需要財政補貼的省份數量越來越少，近10年來已經減少一半，目前隻有十幾個省收不抵支。
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