不久前，曾任國家發展和改革委員會黨組成員、副主任劉鐵男因涉嫌嚴重違紀被免去領導職務。政府部門從劉鐵男的住處搜出7個國家的護照25本，其中劉鐵男一人就擁有12本外國護照。他隨身的皮包中有2本護照，其中一本是化名劉亞平的澳大利亞護照，另一本是化名汪佳名的加拿大護照。
該案東窗事發後，澳大利亞外交部於7月8日出麵澄清，稱劉鐵男的澳籍護照純屬偽造。相比之下，加拿大以及其他國家政府卻保持沉默。外界評價稱，由於護照隻有一國公民才能持有，涉及國家主權和公民權，因此判斷劉鐵男的加拿大護照是“正本”。
劉鐵男的澳大利亞護照和加拿大護照涉及兩個問題，前者屬於護照偽造問題，後者涉及更高的層麵——規避雙重國籍的“壁壘”。擯棄認為“外國歡迎高官攜帶巨款逃走”的陰謀論，更需要探究根本性的問題——護照和簽證的管理製度。
“這幾年外交部領事司一直受到輿論的批評，不過中國民眾對護照的理解還是比較偏頗，認為沒有免簽就是政府和外交部的錯。倘若民眾對護照和簽證製度本身有更多認識，應該能有更全麵的思考。”中國外交部領事司的一位不具名的官員私下向記者表示。
護照體現主權特性
“中華人民共和國外交部請各國軍政機關對持照人予以通行的便利和必要的協助。”這是當前大陸私人普通護照第一頁上的問候語，以外交語言體現了護照作為近代國民國家的特點——國家認同以及主權。2012年11月，中國與越南以及菲律賓接連爆發外交糾紛，導火索是在大陸出台的新版護照地圖中，涵蓋了與東南亞國家之間的“爭議島嶼”，而這無疑是宣示主權的最佳“教材”。
護照（PASSPORT）一詞來自法文，因為法文在13世紀一直是歐洲最流行語言和西方外交語言。現代護照概念直到20世紀中期才出現。1920年和1926年 召開過兩次國際護照會議，對護照的國際格式和簡化入出境手續提出具體建議。二戰結束後經濟全球化進一步加速，此時的國際社會需要建立統一的護照製度，以統 一的護照格式、內容和使用辦法方便國家間來往。聯合國經濟社會理事會、國際勞工組織、國際民用航空組織、國際海事組織都為實現這一目標召開會議，並通過相 應文件。在現代護照製度出現大約100年後的今天，“自由移動”和“安全保證”的內涵終於在全世界得到體現。
在中國，護照一詞的出現是在近代鴉片戰爭以後。當時上海、寧波、福州和廈門等地出現租界，為了避免和防止華界和租界利用特殊的環境進行非法運輸或貿易，中國當局實行了驗關製度：中國官方簽發的對方驗關機構出具放行的憑證，被稱為“護照”。最早貼出照片的護照出現於1919年，第一批護照由中國政府頒發給即將前往法國參加巴黎和會的顧維鈞等人。
民國時期的護照通過《國籍法》《護照條例》和《護照頒發暫行辦法》等法律更加細化。《護照頒發暫行辦法》首次將護照分類成外交、官員和普通護照。2012年在中國嘉德拍賣會上，民國二十二年（1933年）的一本外交護照以8970元人民幣成交。1940年頒布的《出國護照條例》對護照頒發機構、製定以及管理都做了詳盡規定，初步具有相對完備的護照基礎規範。
就主權特性而言，中共建政之後的護照自1950年發布以來幾經變遷，除了排版、繁體變簡體等變化外，其本身也記錄了新中國在二戰後融入世界的曆史痕跡。比如護照上的外文最初隻有法文，此後增加了英文。而為了體現當時蘇聯老大哥的重要性，於1955年第四版護照中將法文改成了俄文。1964年修訂第5版護照時，因為中蘇關係破裂而將俄文再次悄悄改回法文。
1980版是發放護照使用期最短的一版，但該版護照將1974版的“本護照前往下列國家和地區有效”改為“本護照前往各國有效”。幾個字的變動，反映出中國走上改革開放的道路，也在主權意義上受到其他國家的尊重。同年11月，國際民航組織公布的Doc9303文件確認了機讀護照的新標準。1992年，外交部按照該標準製作了第9版護照：規格統一設為88×125mm，內容以中英文記載，取消了法語。護照號碼也由過去的7位統一為9位，封皮的背麵則附上了符合國際標準的可機讀代碼。
目前來說，中國大陸的護照分為外交護照、公務護照、普通護照3種，其中普通護照又分為因私與因公護照。目前世界上隻有中國大陸、朝鮮和越南三國有因公普通護照。而中國也在加入WTO後不再繼續頒發新的因公普通護照。
對於持有普通護照和公務護照的人來說，護照更多的是一張國際身份證，並不體現主權性質。外交護照的持有者則帶上國家主權的色彩，享受國家主權之名帶來的威嚴與便利。
1961年4月18日 簽署的《維也納外交關係公約》規定，外交官在他國享受豁免權，其所在的國家不允許將外交官加以逮捕、扣留或審問，若該外交官有犯罪等行為，僅能將其驅逐出 境。外交官在進出國界時不被海關搜查，也不必交關稅。外交官在其駐在地享受治外法權，護照就是其“特權”的許可證。一般來說，外交護照主要發給副部長、副 省長等以上的中國政府官員，黨、政、軍等重要代表團正、副團長以及外交官員、領事官員及其隨行配偶、未成年子女、外交信使等。
其中，外交信使是外交部的獨立專職部門，又稱作“信使隊”。據外交部相關人員透露，外交信使一年出差達180天左右，每人持有多本護照，遊離於各國之間。其護照為特殊定製，每本96頁，是正常護照的兩倍。此外，大陸官方新華社的駐外記者也持有外交護照，享受外交人員待遇。
持 外交護照的官員能夠在一些國家享受優厚的免稅待遇。比如北京、廣州和成都等多個省市專門設立了供外國外交人員光顧的免稅商店，主要銷售名煙酒和奢侈品。 “我們出國時會了解當地是否有針對外交官的免稅商店，有時也幫朋友捎點禮品，可惜我經常出差的德國沒有這類商店。”上述領事司官員表示。
“程序上官員申請受限多”
不為外界所知的是，公務護照和私人護照分屬兩個沒有統合的信息平台。海南省某市公安局出入境管理部門的李業明主任透露，如果公職人員同時擁有公務護照和私人護照，在公安係統下查找私人護照時，不會顯示外交部所管理的公務護照情況。
中國大陸對於護照製度的管理在建政初期較為嚴格。有報道稱，1949年到1978 年的30年間，頒發護照總數僅為21萬本。這個數字不及英國1926年一年簽發的護照數量。但近年來則以每年近20％的增長率遞增。據新華社報道，2012年有3800萬的大陸公民持有普通護照。
據悉，大陸公安係統一般隻負責發放普通護照，由各地公安局的出入境管理部門審查並發放。2002年前，大陸公民要申領護照手續繁瑣，需要提交的文件包括戶籍證明、出境申請表、所在工作單位對申請人出境的意見以及與出境事由相應的證明。“護照按照申請人的先後順序發放，過去普通護照是字母‘G’開頭並跟著8位數字，2012年新版電子護照發放時改為‘E’。”李業明說。
如今對於普通大陸公民而言，辦理護照幾乎沒有限製，憑借真實的材料申請即可。值得一提的是，2002年 以上海開始試點“按需申請護照”為標誌，中國逐漸將全國劃分為按需申領區和按條件申領區。目前大陸省會城市中，除了拉薩外都是按需求申請區。其中前者遞交 申請表之前需要在戶口所屬派出所進行政治審查，申請者所工作的公司如果擁有政治審查權也可自我審查，通過後方可遞交申請表。而在遞交護照申請表給當地出入 境管理機構時，按條件辦理護照的時間也較按需辦理的更長。
一 般來說，公務護照和公務普通護照均發放給公職人員，包括國企幹部。簡單的區分方法是看級別：處級以下（不含處級）是公務普通護照，以上則是公務護照。公務 護照由地方的外事部門發放，一般情況由政府組織保管。“在我的公務護照有效期限內，除了曾赴日本交流外，並不在我手中。”海南省一位國企的某處級幹部告訴 記者。
持公務護照出國也一定要經過上級 的審批。據介紹，處級幹部需要省級外事辦批準，所在地的組織部也要出具意見，判斷申請人是否有出逃海外的意圖，以及查看其有沒有不良記錄。不良記錄包括是 否有家人在國外，以前是否有貪汙腐敗的告狀記錄，但是並不會調查申請人的財產狀況。如果官員以公務護照逃離海外，那麽有關審批單位要負責，責任大小得看具 體情況嚴重與否。
據該處長透露，前不久某地國稅局局長要跟團訪問台灣，但是當地出入境管理局局長打電話通知省國稅局，表示應該慎重，擔心他不會回來，結果該省國稅局就沒有批準該局長出國。
很多人認為公職人員隻能辦理公務護照，因為政府要監督他們的出國情況，實際上並非如此。官員可以申請私人護照，而且兩本護照的號碼不一樣。但是申請時必須要相關部門領導簽字同意。而當地公安局也會對公職單位正式員工的證件進行備案。
沿海某地國稅局的一位前職員透露，此前她辦理港澳通行證時到省公安局遞交材料時被告知，她屬於二級備案，除了需要所在單位的審批，而且需要省級單位的許可。不過後來澄清是公安局登記失誤，因為她屬於正科級別，隻需進行一級備案，出具本人單位蓋章即可。
當記者向李業明打聽備案細節時卻被婉言回絕，隻是表示：“程序上來說，官員申請護照受限非常多。”
護照造假：最頭疼的難題
當世界各國都建立起護照製度審查國際流動人口時，部分國家和地區也開始著眼於減少護照給人員自由流動帶來的麻煩。
1985年，法國、德國、比利時、盧森堡和荷蘭5國簽署了《關於逐步取消共同邊界檢查》協定，又稱《申根協定》，目的在於消除彼此對人民以及貨物的國境限製，其後有歐洲多國相繼加入。現在隻要獲得申根協定締約國中的一國簽證就能通行25國。
此後亞太經合組織商務旅行卡問世，持卡人可以在APEC的11個國家和地區免簽證自由通行。斯堪的納維亞國家、英聯邦國家、阿拉伯聯盟、拉丁美洲國家組織、歐洲共同體等國家集團和地區組織分別采取簡化或者取消護照查驗手續，或用身份證和其他證件取代護照入境等措施。2009年國際刑警組織向1000多名世界各地分部的負責人頒發了特殊護照，持有這些護照的調查員可以免簽證進入188個成員國。
未 來理想化的護照製度發展趨勢，是如何在審查並管理好外來人員的基礎上簡化甚至廢除簽證手續。不過，這兩個目標似乎相互抵觸——由於代表不同主權的護照在獲 得通行證上難易有別，加上成為他國國民並非易事，因此護照也必然區分出“貴賤”。在這種情況下，也就不可避免地出現令各國頭疼的護照偽造問題。
7月4日，韓國通緝的重大經濟犯郭鎬永過境台灣時被查出護照造假，結束其3年半以來的逃亡生涯。據悉，郭鎬永有兩本護照，在使用正本出境後，隨即丟棄並使用假護照出入東南亞。台灣“移民署”發現，郭鎬永在2009年9月7日出境韓國的第一個章是假的之外，其他40餘個蓋章都是真的，顯然此舉騙過了許多國家的海關官員。
受歡迎的護照往往具備兩個特點：一是方便出入世界各國，第二是不難偽造。歐洲假護照在上世紀初期和90年代末泛濫成災，大部分恐怖分子持有歐洲護照。2001年全年，比利時政府一度沒收近6000本假護照。
2001年9月， 美國發動阿富汗戰爭之前，當時擁有“潘傑希爾雄獅”之稱的阿富汗北方聯盟首領馬蘇德將軍曾接受號稱來自歐洲某電視台兩名記者的采訪申請，當時兩名記者接受 檢查時顯示分別持有比利時和法國護照。然而當馬蘇德麵對鏡頭時，藏匿在相機中的炸彈突然爆炸。後來對這兩名斃命“記者”再次進行檢查時，才發現他們使用的 都是假護照，隻是被巧妙地換了照片。
在 電子護照誕生之前，舊版護照需要一定程度的人工辨別。即便是現在，相貌酷似的雙胞胎如果持舊版護照相互冒名頂替仍然能夠“得逞”。有些遊客去國外整容回國 時，因為與照片差別過大而被攔下的案例也不在少數。“這種事在韓國早已見怪不怪了，新聞經常提到。一般情況下，海關會給當事人所選擇的整容醫院打電話確 認。”前駐首爾的一位日本外交官告訴記者。
相比之下，越舊的護照版本越容易造假。比如2000年以前各國護照的頭像照還是用膠水粘貼，當時大量出現的假護照是“剃頭護照”，即用自己的照片蓋住原持有人的照片。當時東京成田機場以識破假護照率高而頗有名氣，一度被稱為“偷渡者的地獄”。1999年日本入國管理局專門在成田機場創設“偽變造文書對策室”，配備專業人員並購置世界上最先進的設備鑒別護照和簽證真偽。成田機場甚至動用電子顯微鏡檢查護照照片的層壓薄膜，因為新照片不可能絲毫不差地貼在前人照片的位置上，但是這樣的檢查太耗時間，因此仍會有漏網之魚。
郭 鎬永的假護照也幾乎能以假亂真。移民官以高科技設備進行護照鑒定時發現，在紅外光的照射下應該消失的特殊油墨沒有消失，同時也出現字母的錯誤。“足夠仔細 的檢查基本上能攔截假護照，但是現實中很難對每個人的護照都檢查得那麽仔細。除了非常拙劣的造假，過境者隻要表現的自信一些，能夠通過的幾率也不小。”李 業明表示。
電子護照也非萬無一失
1998年，國際民航總局在護照中引入電子芯片等技術，發達國家基本上在2005年前後推出了第二代電子護照。德國自2005年成功發行第一代電子護照，又於2007年11月在歐盟率先發行防偽性能更強的第二代電子護照。第一代電子護照隻是在芯片中儲存了持證者的麵像特征等個人信息，第二代電子護照則在芯片中增加了指紋信息。
2012年5月，中國大陸開始發行新版電子護照。電子普通護照在外觀設計上，采用了以“輝煌中國”為主題的圖案元素，通過常光、熒光和水印三種圖案表現形式，呈現出中國31個省區市和香港、澳門、台灣地區具有地域代表性的元素，以及中國56個民族的人物形象。
與 傳統護照相比，電子護照的首頁被嵌入了一個“芯片”，內含持照人的姓名、出生日期、麵部肖像和指紋等信息。此內置芯片是一張高安全性智能卡，采用了安全強 度較高的密碼技術保護內置數據，確保了護照的數字防偽性能。除芯片外，“電子護照”還同時采用了激光穿孔、光彩油墨、高分辨全息等幾十項防偽技術。
“采用電子護照後，即便麵像再相似的雙胞胎都難以混過邊檢，因為指紋偽造不了。”李業明說。不過，由於舊版護照在短時期內仍然存在，不少發達國家便自行建立旅客的生物數據庫。據其介紹，比如過境日本或者美國時，持有舊版護照的人會被要求拍照並且收集指紋。
不 過，新版的電子護照也並非萬無一失。李業明坦言，今後偽造護照的主力軍將是電腦黑客，如果他們破解了芯片技術並讀取芯片內容，也能修改相關內容。但想破解 並不容易，因為目前這項技術隻掌握在政府部門的手中。此外，雖然都是電子芯片，但是各國使用的加密技術不同，也會增加破解難度。
如此看來，國民護照的信息保護也是今後的重大課題。2011年12月底，廣東省公安廳出入境政務服務網的網上申請數據遭遇泄露，由於功能權限控製錯誤，導致普通用戶可以繞過登陸環節，直接訪問後台查看數據。更大的風險則來自係統內部，畢竟出入境工作人員能夠接觸到公民的個人信息，如果有人利用這個牟利，後果也不堪設想。
雙重國籍背後的製度難題
“其實發達國家政府最不能接受的是申請人不誠實，因此不會像網友所認為的那樣，歡迎中國貪官攜帶巨款投靠。”北京某旅行社從事辦理簽證業務多年的張女士如此表示。
對 於腐敗官員來說，最後如何“全身而退”最為困難，護照在這個過程中是關鍵性的物件。偽造護照當下已經越發難以“得手”，一旦在邊檢被檢查出護照和簽證出問 題後，無論出關者持有哪國護照都無法通過邊檢。李業明表示，“隻要涉及反腐，公安局在執行這項措施時十分嚴格。查清楚問題後該罰款的要罰款，該遣返的則遣 返。”
相比之下，腐敗官員在東窗事發前逃離的難度則小很多。其中通過旅行社的簽證代辦服務，用自己的真實中國護照弄到簽證可謂慣用的手段之一。據張女士透露，“許多人用中國護照以旅遊名義出境，再從第三國飛達目的地。我從事這行以來，平均每兩年會聽說一起類似的情況。”
據其介紹，外國駐華使館授權旅行社辦理簽證是相信其對申請人事實狀況的把握，一旦出現貪官攜款潛逃，所在使館也會懲罰相關旅行社。如果遭受懲罰，旅行社手上同時進行的幾千名旅客簽證的申請將全部會被拒簽，該損失不可小覷。
2012年， 張女士在處理一批前往澳洲簽證的材料時發覺有一個人狀況可疑，當即便告訴澳大利亞駐華使館，使館要求重新調查。於是該旅行社特別派出工作人員從北京跑到了 此人戶籍所在地河北。此人在資料中填寫自己是某國有企業老板，但是工作人員約談時發現談吐不像，而且答非所問，謹慎考慮最後還是退回其簽證申請。
此外，很多人提交資料時會“善意”作假，比如不希望領導知道等，但是任何細節一旦被查出來都會遭到拒簽。“雖然漏網之魚無法避免，但是久而久之，我的工作感覺都帶有偵查的色彩了。”張女士笑道。
辦理一國簽證已經如此不易，更不用提獲取一國護照了。當前雖然技術移民、投資移民甚至通過婚姻移民的話題早已不新鮮，但若想擁有一國護照，意味著必須加入該國國籍。自上世紀50年代以來，中國大陸已不承認雙重國籍，因此像劉鐵男這類官員的“厲害之處”在於移民後還能擁有中國國籍。
從技術層麵來說，申請私人普通護照需要提交的身份確認材料是戶口本以及身份證。理論上如果能弄到兩個戶口以及身份證，那麽就能申請兩本中國護照。這時用其中一本護照A在國外辦理移民並在國外登記居住，再用另一本護照B以正常簽證回到中國即可。一般申請移民需要有在所在國連續一段時間居住的證明，比如加拿大需要在申請之日起的4年中住滿3年。該方法可使申請者以障眼法讓目的國的移民局認為“他一直留在該國”，卻又能回到中國繼續過正常的生活。規定居住時間滿期後，通過護照B再次進入目的國，拿著護照A去入籍並獲得該國護照。至此，就在實質意義上擁有了雙重國籍。此外，由於各地公安機關由地方政府所領導，一旦出入境管理受到地方政府幹預，相關法律法規也難以嚴格執行。
不過，在防止貪官用第二護照逃跑的問題上，新版電子護照今後或許有所作為。“出逃人員在邊檢錄入指紋後將顯示出該指紋所有者所持有的其他護照。因此即便照片、姓名、資料都不同也能聯係起來。不過具體措施還有待技術的成熟。”李業明說。（經受訪人要求，李業明為化名）
（本文刊載於《鳳凰周刊》）
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