NEW YORK TIMES
預算民主：中國政改的一個杠杆
預算民主：中國政改的一個杠杆
王正鵬為紐約時報中文網撰稿 2013年06月26日
中國國內的一些財經學者近一兩年來一直在呼籲建立中國的預算民主，其中代表性人物是複旦大學教授韋森、天津財經大學教授李煒光等。韋森在新近出版的一本名為《大轉型：中國改革下一步》的專著中大聲呼籲：現代民主政治，就其實質而言，是政府的征稅權與財政支出要受到代表民意的國家權力機關的製約，這是現代憲法民主的一個核心問題，也是中國政治改革的一個突破口。
韋森說：“建立社會主義國家和民主政治，就是要把財政體製改革作為政治體製改革的突破口和切入點。”
而在筆者看來，財政體製改革依然是個很寬泛的概念，中國不妨先從其中的預算改革入手，能更加便於切入和突破。過去幾年裏，中國一些地方也確實正在希望通過預算改革找到一條通往“彼岸”的可行性道路。
按照世界與中國研究所所長李凡的研究，大陸從2005年開始推動預算改革，在過去的8年中，其預算改革是沿著公開和參與的路在走。公共預算改革是從浙江和廣東做起的。當時，政府的預算可以讓人大代表知道了，也可以讓他們討論。浙江溫嶺走在預算改革的前列。在新河鎮，要將全部預算向人大代表和社會公開，並讓他們提問題，逐步地建立人大代表對於預算的審議製度。
在過去的幾年裏，溫嶺這個小地方在小心試點和探索人大這一權力機關介入政府預算的審議、監督，它甚至用“參與式預算”替換了“預算民主”這樣的敏感字眼。
外界認為，溫嶺試驗是一個相當有價值的政治試驗，這條新聞中列出溫嶺嚐試的預算民主在中國的四個創舉：首次將民主聽證會引入預算項目審查；首次在所有鄉鎮推行了政府預算項目懇談；首次將社保基金預算列入人大審議；首次由人大來票決政府部門的預算；首次探索村級預算民主懇談。
最近中國的參與式預算改革的案例中又出現了一個新試驗，這就是北京朝陽區麥子店街道的民政建設資金項目協商的例子。
麥子店街道位於北京市朝陽區，下屬五個社區。為解決一些民生問題，從2011年麥子店開始了社區居民的問政工作，在收集民意、問計民意、居民參與的基礎上，形成了“一五一十”民生項目工程。在2012年年底，麥子店街道決定將問政工程進一步擴展，街道從稅收返還的資金中拿出一部分錢由居民自己決定這部分錢用在哪些民生項目上。
在對麥子店社區試驗進行深入研究後，李凡認為，麥子店進行的政府民生項目資金中的一部分交由社區居民自己決定，而不是由政府決定的做法可以看作是一種參與式預算的做法，是參與式預算改革在中國的一個新的嚐試。
李凡最近在《中國改革》雜誌撰文，介紹麥子店的社區試驗，他認為，在中國進行的參與式預算的各種做法中，麥子店的做法是比較接近國際通行做法的。即政府將預算中的一部分，例如有關民生項目的那部分拿出來，交由所在地的居民自己討論決定，而不是由政府來決定應該做什麽樣的項目。這樣，從項目的提出到立項，所有的過程都由社會自己決定，政府不加以幹涉。
顯然，從民主的角度看，麥子店試驗比溫嶺試驗更進了一步，因為溫嶺試驗強調的是人大的介入與參與，麥子店試驗則直接由社區居民自己參與與決定。
李凡也認為，從國際的實踐來看，參與式預算的改革之所以能在國際上流行，得到越來越多國家的參加，甚至於老牌的民主國家如美國、英國和法國也都在開始推廣參與式預算的做法，就是因為參與式預算是一種直接民主的恰當方式，是由社會來直接決定關係到社會自身的預算資金的使用，而不是由代議製的議會來決定——議會作用是審議預算。
這種基層試驗顯然遠遠超越了中央政府的設計以及“預算法”中的一些大原則。
《中華人民共和國預算法》開始施行於1995年，但當時實施預算法的目的主要在於強化預算的分配和監督職能、健全國家對預算的管理、加強國家宏觀調控。1995年預算法雖賦予全國人大和縣級以上地方人大具有審查、監督預算執行的權力，但在實際執行過程中，各級人大仍就是“橡皮圖章”。此外，當年的預算法更不可能涉及到基層民主參與的形式。
此後，經過15年的艱難修訂，《中華人民共和國預算法修正案（草案）》才在2011年11月16日由溫家寶主持的國務院常務會議上討論並原則通過，會議決定將草案提請全國人大常委會審議。
但由於該修正草案沒有解決國家權力機關對政府預算的有效地製度化審批、審查、監督，第十一屆全國人大最終沒有審議這一法律，向社會繼續征求意見。
一審修訂案初步確定了幾個原則：除國家機密外，各級政府的全部收支要納入預算；國家的財政轉移支付要盡可能公平和公開；強化對於地方債務的管理等。
對此，複旦大學教授韋森批評稱這一法律是政府（財政部）為自己的利益而“量身定製”的，整個修正案看似有進步，但對於實質性問題表述模糊，離中國的民主政治理念反而越來越遠。
根據《證券市場周刊》2012年的一篇報道，在一審草案提出後,根據審計署發布的審計報告顯示,多個部委嚴重違反《預算法》，這些部委在一審稿發布後的提議多以部門利益為主，力圖將部門利益固化為法律。一些專家建議，一定要讓立法公開化，避免爭奪部門利益超過公眾利益的鬧劇。
2012年8月5日，全國人大就《預算法修正案（草案二次審議稿）》征求意見截止。隨後形成了二審稿。但多位業內專家認為，預算法二審稿更像一個政府內部工作條例，由財政部主導的草案，極大地反映了財政係統的部門利益，與預算法應有的地位不符。
由於爭議巨大，此後，人大一直未對預算法修正草案進行審議，一直拖到今天。
確實，《預算法》看起來是一個專業的財政問題，實際上是一個政治權力分配的問題。在政府部門的預算起草、執行過程中，花多少錢、錢花在哪裏、錢花得是否有效率等問題到底由誰說了算，這是問題的根本。
政府部門花的每一分錢都屬於公共財政，是每個納稅人的錢。不論是在西方民主國家，還是在中國，執政者都不希望預算管理的無序化、預算監督的名存實亡以及部門利益的最大化。這就需要一種先進的製度設計，保障公共財政不被濫用甚至流入灰色通道。
顯然，中國第五代領導人在預算改革上有著自己的打算。在習近平負責起草的中共十八大報告中，有這樣一句暗示——“加強對政府全口徑預算的審查和監督”。“全口徑審查與監督”的提出，對於中國政府來說，是一項重大的自我改革。如果真能按照“全口徑”的路徑進行改革，那麽意味著政府的全部花費項目都要置於陽光之下，這種陽光化不隻是政府的“三公經費”要被動公開，還包括國家權力機關要對政府花費的所謂陽光化過程進行程序性審查和監督。實際上這也意味著中國的人大與政府在體製內權力製衡的一個曆史性製度安排的開始。但目前，“全口徑”還隻是躺在十八大報告之中，距離真正落實還有很遙遠的距離。
更進一步猜想，如果在眾人期待的十八屆三中全會上，“習李組合”如果能在具體的改革規劃中突出預算改革，重新審視預算法的修訂，並突出公民參與預算決策這一重點，那將是善莫大焉。果真如此，對於當下中國來說，不但具有經濟意義，更具有重大的政治進步意義。
筆者認為，在未來5到10年中，國民眼中的“預算民主”其本質仍是強化全國人大及各級人大的預算審批權。通過編製預算、審批預算、執行預算、決算等環節，對政府花掉的納稅人的錢進行合法性監管；通過它給政府“授權”預算，最後到檢查與監督預算。人大對政府預算的審查體現出中國現有政治架構下的初始的政治改革中的關健環節：預算工作的權力分立、程序正義、公開透明。
在目前中國的政治架構下，這是一條可行的道路。未來，在人大監督的基礎上，是否能推行更廣泛的公民參與以及預算執行中的社區自主，取決於中國高層的勇氣和進一步的政治走向。
王正鵬是財經專欄作家，出版有最新專著《狂飆年代的碎片：中國經濟黃金十年》
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