汪玉凱 北京日報 2007年12月17日
黨的十七大報告中有關大部製改革的思路，引起各方的關注。那麽究竟什麽是大部製，中國為什麽要進行大部製改革，大部製改革有可能出現什麽樣的問題？本文將對此做一簡要分析。
大部製改革最大限度地避免了政府職能交叉、政出多門、多頭管理
所謂大部門體製，或者大部製，就是在政府的部門設置中，將那些職能相近、業務範圍雷同的事項，相對集中，由一個部門統一進行管理，最大限度地避免了政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而達到提高行政效率，降低行政成本的目標。大部製，是國外市場化程度比較高的國家普遍實行的一種政府管理模式，比如“大運輸”、“大農業”等，並在公共管理變革中有了新的發展，如決策權與執行權的分離等。
按照大部製的思路調整政府組織結構，無疑會對政府的管理和運行產生重要影響。實行大部體製管理，不僅可以大大減少政府部門之間職能交叉、重疊，政出多門，溝通難、協調難等方麵的問題，改“九龍治水”，為“一龍治水”，或者接近於“一龍治水”，同時，通過政府部門的整合和調整，能進一步理順部門之間的職能，減少機構的數量，減少過多的協調和溝通的環節，這對提高行政效率，降低行政成本也具有重要意義。
實行大部製管理模式，是否與小政府的目標相衝突
可以說，隻要實行市場經濟體製，要真正發揮市場在資源配置中的基礎性作用，就必然會朝著大部製管理方向邁進。從我國的實際情況看，由計劃經濟轉向市場經濟，客觀上要求政府不能過多幹預微觀經濟，反映在政府體製上就是必須走大部製管理的道路。也許有人說，我們不是一直倡導小政府嗎，如果實行大部製管理模式，是不是與小政府的目標相衝突呢？其實這是一種誤解。
我們知道，“小政府，大社會”是一個形象的描繪，是人們期盼政府規模不要太大，不要把更多的錢花在政府自身；但政府的規模和管理能力的大小，必須和它承擔的責任相適應。
現代社會的一個重要特征，就是社會分工越來越細，出現的新領域需要政府管理。如伴隨網絡的出現，有了網絡犯罪、網絡經濟、網絡傳播媒體等，這些對社會影響不管是正麵的，還是負麵的，都非常大，都需要政府進行必要的管理。過去政府沒有這方麵的管理功能，現在政府就要配備專業人才，進行管理和引導。所以“小政府，大社會”和大部製是兩個不同的含義，二者都有其特定的範圍，不應該簡單地等同或者對立。退後一步說，即使在“小政府”內部，也不可能是“一鍋粥”，而是要設置必要的部門，各司其職，對社會進行管理或提供服務。這就是說，即使政府規模較小，內部也需要科學分工。而大部製適應了市場經濟發展和科學設置部門的管理需求。
大部製改革值得注意的四個問題
按照大部製的思路調整政府組織結構，無疑會對政府的管理和運行產生重要影響。但是筆者要提醒的是，我們要冷靜地看待大部製改革，盡管這一管理模式在國外有比較成功的經驗，但是在我們這樣的體製下，究竟能不能十分有效，建立的過程中可能遇到哪些阻力，都是我們更值得關注的。比如，實行大部製管理後，一個部門的權力更大了，能不能建立起有效的權力約束機製，就更加重要；再比如，在執政黨的機構設置方麵，如何與政府的大部製進行對接，不重複、重疊？還比如，在大部製管理模式下，作為國家權力機關的人大在機構的建設方麵，如何加強對大部權力的監督和控製等。在具體推進的過程中，大部製改革是一步到位，還是逐步改革？首先選擇在哪些領域改革等等，所有這些問題，都是我們需要認真思考的。
在筆者看來，當前有四個問題尤其值得關注:
第一，如何按照“決策、執行、監督”相互協調、相互監督製約的改革思路，重構政府權力結構和政府的運行機製，為監督大部製的權力，提供保障。在我看來，大部製可以有兩種模式，一是在部與部之間，讓有些部門專門行使決策權，有些部門專門行使執行權，有些部門專門行使監督權。二是在一個大部製內部，機構的功能要進行分化，有些機構專門行使決策權，有些機構專門行使執行權，有些機構專門行使監督權。這實際類似如國外政府機構實行決策權和執行權的相分離，執行機構內部可以引入市場機製，實行彈性管理。比如《政府采購法》頒布實施後，財政部是政府采購政策製定機構，但不是執行機構。執行權交給設在國務院辦公廳下、由國務院機關事務管理局代管的國務院政府采購中心。這樣就把決策和執行分開了。
當然，對大部製的約束監督，更值得我們關注的還是如何從外部對其進行監督。實踐證明，對公權力的製約，最有效的還是外部的監督，特別是人大、司法、公眾、媒體等方麵的作用，將會形成大部製改革的外部監督力量。
第二，大部製能不能有效遏製部門利益，也成為最關鍵的問題之一。大部製機構設置有可能把部門職能交叉、政出多門、相互扯皮問題，通過改變組織形態來加以抑製。過去部門之間職能交叉，決策周期長，製定成本高，協調溝通困難，原因就在於受到了部門利益的嚴重影響，所謂“權力部門化，部門利益化，利益集團化”，導致政府運行成本太高、效率太低，甚至把部門利益淩駕於公眾利益之上。有人擔心，大部製改革可能把分散的部門利益，積聚為集中的部門利益。如果一個部門變為一個超級部，權力很大，對它進行監督恐怕更加困難。比如有人說，目前的發改委就是把若幹政府部門整合到一起的“大部”，據觀察，很多地方官員現在不跑國務院，隻跑發改委，要錢、要物、要政策，使得發改委成了“小國務院”。大部製改革會繼續走發改委模式嗎？筆者認為，發改委模式不能簡單等同於大部製，兩者是有差別的。發改委主要是國務院的綜合協調部門，幾乎和每個專業部門都有關係，勞動和社會保障部、衛生部、教育部等，所有這些部門都和發改委的某個處、司相對應。實際上，在我們這樣的管理模式下，發改委究竟應該以什麽樣的方式存在，如何發揮綜合協調職能是需要認真研究和解決的，也可以進行廣泛的討論。從這個意義上說，目前我國發改委的運作模式不是大部製的模式，倒是要對這種管理運行模式，進行認真研究和反思，進行相應的改革。舉一個例子，2003年政府機構改革中，我們把專門負責經濟體製改革的部門合並到了發改委，現在看來，這樣把整個體製改革方案設計的部門放在一個機構內，不一定合適，這個部門應該是超越部門利益的，如果放在一個政府部門內，很容易受到部門利益的影響，甚至會影響到改革政策的公正和公平。
第三，大部製改革可能會牽動政治體製改革，沒有政治體製改革推進，真正的大部製也許很難確立。從更深層次來看，大部製改革的思路和方向，最終必然會涉及和涵蓋到黨政、人大等係統，因此是跨黨政的，甚至要考慮黨的權力和政府權力的對接，這個問題非常關鍵。比如文化部、廣電總局與中宣部的關係，公安部、安全部、司法部與政法委的關係，中組部與人事部的關係等。過去這些年來，我們把中紀委與檢察部合署辦公，聯動作戰，成效顯著，如何進一步整合黨政部門，也許是下一步大部製改革中應該思考的問題。從這個意義上說，應該把行政體製改革方案納入到政治體製改革方案中，從國家權力結構上進行調整，也許更具有長遠性。
第四，大部製改革的策略和方法也至關重要。應該看到，大部製改革的最大阻力，仍然是多年來被強化了的部門利益。比如在今年兩會期間，有的人大代表建議將衛生部、國家計劃生育委員會、國家食品藥品管理局、國務院中醫藥管理局整合為一個“人口與健康委員會”，但真的要這樣整合恐怕難度還是很大的。不管這個動議能否被采納，但這明顯是一種大部製的思維。另外，“大部”內部的決策、執行、監督機構如何設置，權力如何劃分？我們過去畢竟沒有這方麵經驗，所以改革的策略和方法就顯得很重要。
在我看來，中國的大部製改革很難一步到位，而應該是一個循序漸進的過程。首先應該選擇那些職能交叉突出、涉及公眾、服務對象廣泛，外部呼聲比較大的部門開始，然後逐步擴大，而且一定要把結構調整和功能的定位進行有機的結合。建議中編辦在設計機構改革方案時，要建立一個直屬於中央編製委員會的高層專家委員會，借助專家力量，加上民眾的討論，使整合性的大部製方案經過充分論證，這樣可以最大限度減少領導者個人喜好的因素，也能夠堅持科學性，立足長遠，用智慧和製度規範大部製的改革。
（責任編輯：趙晶）
