規則，群體共同遵守的行為規範，意味著人受規則限製，規則占主導地位，無論對個人利益有何種影響均起作用。工具，被人支配、受人使用的器具，意味著人占主導地位，對人有利時使用，不利時束之高閣。法律是規則，還是工具？不同的人有不同的理解。
自春秋時期法家產生，到秦統一中國，再到漢朝實行“內法外儒”直至清朝結束，在兩千多年漫長的封建時期，法律從理論到實踐都作為君王統治百姓的工具。統治者認為，法律是用來限製被統治者的工具，自己無需遵守。被統治者認為，法律是限製自己行為的牢籠，想方設法專空子，逃避法律管製。
我國封建社會是等級森嚴的社會，自商鞅變法提倡“以吏為師”開始，一直就是上行下效。一方麵法律隻是君王的統治工具，君王自己不受法律限製；另一方麵官員們向他們的最高統治者學習，以至“上梁不正下梁歪”，民眾更是“以吏為師”。幾乎所有的朝代都是初期法製嚴明、吏治清廉、國家富強、人民幸福，然後好景不長，過段時期就法紀敗壞、官員腐化、國家貧弱、人民痛苦，遇到個標誌性事件，又是天下大亂、群雄奮起、推倒重來，總是重複悲劇走不出曆史的怪圈。
歸根到底是沒有建立起包括製定者都普遍認同、共同遵守的社會規則，人與人之間仍然是弱肉強食的自然法則，利益分配多寡是比誰的拳頭大，社會成員無法形成契約精神，人格極度自私虛偽、不講誠信、為達目的不擇手段，社會仍處於野蠻階段，跳不出個體不合作最優選擇所導致的“公共地悲劇”。
馬克思主義法學認為，法是階級統治的工具，但並沒有論述無階級社會中法的性質。我國於1956年完成社會主義改造，消除了階級差異，建立了人人平等的社會主義社會。我國的社會主義法律是反映黨和人民的意誌，代表黨和人民的根本利益，由黨領導人大代表廣大人民製定的，全體公民都必須遵守的公共行為規則。遵守法律、執行法律、維護法律尊嚴，就是尊重普遍認同的公共行為規則，是維護黨和人民的根本利益。
但是，由於我國長時間受封建社會的“法律工具論”遺毒影響，馬克思主義法學又對社會主義法律是全體公民認同遵守的公共行為規則的性質沒有論述，導致官員和人民群眾仍受“法律工具論”毒害，社會上“權大於法”的現象較為嚴重，濫用權力謀取私利、打擊異己、侵犯他人合法權益的事情時有發生，群眾呼喚“包青天”的“人治”意識長期存在。司法機關被當作工具使用、被邊緣化的情況並不鮮見，有假破產逃廢銀行債務的、有搞地方保護主義的、有利用公權插手經濟糾紛的、有利用司法插手告訴才處理的誹謗縣委書記案的，甚至還有給法院、檢察院下達招商引資任務的。可想而知，這樣的司法機關怎麽能夠擔當起維護公平正義的神聖使命？
因此，要實現法治，當務之急就是要補充完善社會主義法學理論，一定要明確，社會主義法律是反映黨和人民的意誌，代表黨和人民的根本利益，由黨領導人大代表廣大人民製定的，全體公民都必須遵守的公共行為規則。法律麵前人人平等，任何人都必須遵守，尤其是黨和政府的各級官員應該帶領人民群眾模範地遵守憲法和法律。同時，應該向全社會普及法治理念，明確法律是社會公共規則，尤其是黨和政府的各級官員都要有“法律即規則”、“法律至上”的法治觀念，破除“法律工具論”毒瘤，徹底消滅“權大於法”觀念基礎。
