國有鐵路改革 日本的“前車之鑒”
《 青年參考 》 2011年11月02日 10 版 本報特約撰稿 關軍 發自日本東京
反對國有鐵路改革最重要的論點是，民營化之後，鐵路安全性難以保障。20多年的民營化表明這擔心是不必要的。鐵路公司高度重視安全，因為大的事故可能導致公司倒閉。
也有人擔心國鐵分割後，技術力量會分散，後來發現，改革後技術才取得了日新月異的發展。
中國鐵路很久以來一直師從日本，從車輛、軌道、信號係統到運營，都留下很多鄰邦印記，到高鐵時代，更是大量引進了日本的技術設備。事實上，日本還有一項寶貴經驗，那就是國有鐵路的體製革新。
日前，應日本笹川和平財團中日友好基金之邀，我前往東京，采訪了多位熟悉日本國鐵改革、同時又了解中國鐵路現狀的學者、商業代表和官員，希望管窺日本當年國鐵改革的得失，尋求中國國鐵可資借鑒的經驗。
政企合一帶來了巨大弊病
作為日本派駐中國鐵道部的顧問，2000年至2003年期間，鐵道電氣專家大沼富昭曾在北京生活了3年，與鐵道部國際合作司及北京鐵路局都有過廣泛接觸。
談起對中國鐵路係統的感性認識，大沼富昭認為，他最初看到的情景，與日本改革之前的“國鐵”很像，員工們大多工作節奏緩慢，還可以中午回家，舒服地睡個午覺。改革前的日本，鐵路職工在工作時間賭博、喝酒、賞花的現象並不鮮見。
大沼所說的日本國有鐵路舊貌，是1987年之前的事情。那時，日本鐵路資源80%為“國鐵”所有，這是一個政企合一的巨無霸係統，醫院、學校等機構無所不包。
1980年，日本國鐵職工人數達到41萬多人，據估算，超過20萬為冗員，而車站一級的單位超過了7000個。鐵路管理本來地域性很強，而國鐵機構又如此龐雜，當其管轄權高度集中於東京，導致經營的混亂和粗放。
隨著這種巨型怪物自身積弊不斷累積，加之航空、公路的強力競爭，到上世紀80年代，日本國鐵已經難以為繼，爭論了數十年的民營化改革，終於要不得已而推進。
在大沼富昭看來，之所以進行改革，是因為日本國有鐵路麵臨巨大危機：虧損像滾雪球一樣不斷累積，到改革之前，赤字已高達30萬億日元左右；此外，國鐵與政治捆綁在一起，成本意識淡漠，經營效率低下，一些客、貨運市場明顯不大的地區，由於地方官員、議會議員與國鐵高層沆瀣一氣，仍可爭取到新線路的建設。他們以鐵路的公共性為名，實則為的是個人利益和政治目的。因此，一些線路被戲稱為“政治線路”或“赤字地方線”。
笹川和平財團的會長羽生次郎，退休前長期在國土交通省工作，曾擔任運輸政策局長、運輸審議官、國土交通審議官等職。他也認為，效率低下是國鐵的最大問題，而汽車運輸的發展放大了國鐵的弊端。羽生先生告訴我，改革之前，國鐵平均每三年漲一次票價，巨額赤字仍像一個吞噬一切的無底洞，而私營鐵路從未漲價，卻運營良好。
為了擺脫危機，1986年到1987年，日本鐵路在輕微的陣痛中完成了國有鐵路民營化改革，這是世界上最早的國鐵改革之一。
反對改革的理由都沒站住腳
日本國鐵改革創造性地采用“區域分割”的模式（另一種代表性模式為瑞典的“上下分離”式，為多數歐洲國家效仿），將原有路網劃分7個地區性子係統，包括6個客運係統和1個貨運係統。這種模式劃小了經營和核算單位，增強了鐵路企業對運輸市場的適應能力和應變能力。更為重要的是，這種形式最大限度地引入了競爭機製。
國鐵改革在日本也曾遭遇巨大阻力。無論地方政府還是員工工會，都極力反對民營化。羽生次郎在改革中負責消減虧損的地方線路。他去地方做調研，市長跟他爭辯，被市長召集的市民則大聲質問羽生：“你是人還是鬼？你要砍我們的‘腿’嗎？”
巨大的負擔已讓政府難以承受，這一次，它終於戰勝了各種阻撓。為了減少赤字，國鐵改革的一項內容是壓縮運營線路，在總長28000公裏的線路中砍掉了6000公裏。
回想當年，反對國鐵改革的最重要論點是，民營化之後，鐵路的安全性難以保障。羽生覺得，20多年的民營化表明，這擔心是不必要的。大沼富昭也強調說，鐵路公司高度重視安全，因為大的事故可能導致公司倒閉。
改革前，也有一些人擔心國鐵分割後，技術力量會分散，後來發現這也是多餘的憂慮。羽生說，國鐵時代的精力主要是減少赤字，而非技術創新，改革後技術才取得了日新月異的發展。超電導磁懸浮在民營化之前研究了30年，改革後仍繼續，現在已接近成功，“技術開發要與市場掛鉤，不是在屋子裏閉門造車”。
民營化為鐵路公司的經營帶來了活力，JR（日本鐵道公司的簡稱）創造性發展了一種商業模式，即把車站周圍的地也買下來，與地產商一起開發，土地因鐵路增值，形成了可觀的收益。而在國鐵時代，不可能有這麽靈活的經營形式。
大沼說，JR各公司都很強調鐵路的便捷和快速，這是民營後競爭的結果，而之前的國有鐵道不太關心這個。有了便捷與快速，鐵路市場並未如改革前預測的那樣逐漸萎縮，“蛋糕”反而被越做越大。如今，JR東、JR東海、JR西、JR九州都實現盈利，向政府的借債都已償還。JR北海道、JR四國由於所在區域人口較少，還有赤字。
一個有趣的現象是，改革之後，JR也實現了20多年沒漲票價。無論如何，日本人幾乎百分之百地承認，國鐵改革是成功的。
在羽生次郎看來，改革帶來的負效應是競爭太激烈，公司對員工有過重的要求，比如晚點20秒就要受到懲罰。2005年，兵庫縣一輛普通客運列車出了點小故障，駕駛員處理完之後，為了把時間追回來，經過彎道時沒有減速，導致100多人死亡。
當然，日本國鐵改革得以順利推進，也借助了“天時”——上世紀80年代中期，日本的經濟景氣指數最高，市場可以消化解雇的國鐵工人。
許多國家推進國鐵民營化
在經曆了艱難的國鐵改革之後，日本人早就開始品嚐改革的果實了。
其實，以全球視野觀之，發生在上世紀80年代的日本國鐵改革並非偶然，而是與世界範圍內的行政改革相呼應。當時，多數西方國家開始一種嚐試：把提供公共產品或服務的行政職能交歸民營，以便提高運行效率和服務質量。而國鐵改革正是這一嚐試的一部分。到上世紀90年代，不僅發達國家，許多發展中國家也推進了各自的國有鐵路民營化。
在擔任日中友好會館常務理事之前，作為三菱商事商務代表的武田勝年曾有過長達25年的駐華經曆，而21世紀的最初幾年，涉及鐵路的商務談判是他工作的主要內容。之前，武田勝年代表三菱商事與中國的化工、鋼鐵、造船企業有過談判，鐵道部給他的感覺非常特別，“完全是計劃經濟”，談判時來的都是鐵道部的官員，廠家代表隻是點綴，負責最後簽署合同。
在武田看來，鐵道部在談判中非常強勢，話語中的潛台詞是“聽不聽我的話，不聽就走吧”。相關中國企業的自主權很少，日方把技術轉讓給哪家中國企業，也是鐵道部安排。
我采訪的日本鐵路專家都承認一點：中國疆域廣闊，路網縱橫，鐵路情況遠比日本複雜。但他們並不認為這是維持現狀的理由。
中國也多次向日本國鐵改革取經。2000年，國內曾請日本專家到北京舉行“日本鐵路改革演講會”，介紹經驗。據稱鐵道部一度考慮上下分離的歐洲方式，按軌道、信號、車輛等各種設施劃分給不同公司。大沼經常接待中國國家發改委的官員。他了解到，關於國鐵如何改革，鐵道部是否與交通部合並等，仍有各種不同的聲音，但不管怎樣，這表明改革的意願並未消退。
本文部分數據參照了劉迪瑞的《日本國有鐵路改革研究》一書
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