共和國辭典：義務教育城鄉差異 （圖）

 

              （ＺＴ）城鄉二元義務教育        

                             來源：騰訊新聞    感受隱密的當代史脈搏  

   

                   

 

    義務教育的關鍵在於公平。為實踐這種公平，各國都對貧困地區進行幫扶，譬如日本專門對邊遠地區製定特別教育扶助法律，韓國的免費義務教育則選擇從海島、漁村、農村等邊遠貧困地區向城市實施，從中小城市向大城市實施。

    各國遵循的這種義務教育貧弱階層優先的原則，在我國，卻顛倒了過來。六十年來，我們不僅沒有援助貧弱的農村，反而“劫貧濟富”，集中資源辦城市教育和精英教育。此做法直接導致城鄉教育差距以及農村教育的凋敝。本期專題擬從教育政策、教育目標、教育經費三個方麵，全方位梳理六十年二元義務教育。

 

教育政策：優先發展城市，犧牲農村

	優先發展城市   1953年，政務院指示發展城市小學教育，不發展農村小學教育     新中國成立後，政府的重點放在發展工業化和建設城市，自然教育的重點也在城市。     1953年11月，政務院首次政務會議通過《政務院關於整頓和改進小學教育的指示》，強調要發展城市小學，鄉村一般不做發展： “由於國家逐步工業化，城市人口增加較快，而過去幾年內城市小學增加的比例一般地較鄉村為小，因此，在工礦區、城市特別是大城市，公立小學應作適當發展，在農村，為適當解決農民子女人學問題，應根據需要與自願的原則，提倡民辦小學(包括完全小學）、對鄉村公立小學，除在學校較少的少數民族地區和老革命根據地應作適當發展外，其他地區均以整頓提高為主，一般不作發展。”
	1962年，建立重點中小學，重點中小學多在城市     1962年教育部頒發《關於有重點地辦好一批全日製中、小學校的通知》，明文規定，要求各地選定一批重點中小學。這些重點小學一般得到財政撥款，條件比普通中小學要好。而這些重點中小學多在城市。      據1963年9月統計，27個省、市、自治區確定的重點中學為487所，而北京、吉林等9省(市、自治區)中有135所，其中城市84所，占62%，縣鎮43所，占32%，農村8所，占6%。有7個省、市、自治區沒有選定農村中學。農村的重點中學很少，而且各地根據中央指示，為了壓縮城市人口，減少商品糧的供應，1960年前後曾動員城市中學中一些家住農村的學生回鄉自帶口糧人學，以及少招或不招農村的學生。（袁振國:《論中國教育政策的轉變:對我國重點中學平等與效益的個案研究》，第27頁，廣東教育出版社，1999年）
	1978年，教育部長劉西堯：寧肯有一部分犧牲一點，平均使用力量往往會造成少慢差費     1978年4月，鄧小平在全國教育上作會議上說：“為了加速造就人才和帶動整個教育水平的提高，必須考慮集中力量加強重點大學和重點中小學的建沒，盡快提高它們的教學水平和教學質量。（重點學校政策，是造成城鄉教育差距的原因之一。     教育部長劉西堯在總結會議報告時，就此進一步闡述：     “鄧副主席指出，我們是個大國，人多，財力物力的使用，要更多地利用到重點方麵，用到提高方麵，寧肯有一部分放慢一點，犧牲一點。對華主席和鄧副主席這些指示，我們要深刻領會。辦什麽事情都要從實際出發。“四人幫”對教育戰線的破壞十分嚴重，百廢待舉，但目前不可能百廢俱興，總是有所失才能有所得，平均使用力量往往會造成少慢差費。”何東昌主編：《中華人民共和國重要教育文獻》，第1620頁，海南出版社，1998版）
	1980年，趙紫陽：教育發展受經濟製約，哪個地區（教育）基礎好，（錢）就加到哪個地區     1980年5月，中央書記處兩次討論教育工作方麵問題，趙紫陽也表達了這一思想：    “因為教育的發展是受經濟水平製約的，在一定時期內，要下決心承認不平衡，條件好的地區要把教育搞好，落後地區就不能要求很高。大城市和小城市不同；城市和農村不同；沿海地區和內地不同；先進地區和落後地區不同。要把重點抓好。教育經費的投資和師資要集中，把先進地區先搞上去。平均要求，什麽都搞不上去。今後增加的錢究竟加在哪裏，很值得研究：二我的意見是，哪個地區基礎好，出人才快，就加到哪個地區。”（何東昌主編：《中華人民共和國重要教育文獻》，第1813頁，海南出版社，1998版）

教育目標：農村學生安守農村，城市的進廠打工

	在城鄉二元體製之下，教育目標深深刻上“二元體製”的烙印。農村教育主要為農村培養適用人才，使學生掌握服務於農村的技能；農村學生畢業後，應當留在農村，升學是次要的。城市教育，則是為了向城市輸送大批素質優良的勞動者和專門人才。在兩個不同目標之下，對於普通教育還是職業技術教育，城市的要求普遍比農村高。這種二元教育思路，強化了原有的二元社會體製，阻礙了社會階層流動。
	“我們不要鼓勵農村的孩子去上大學”   1953年，農村高小畢業生參加農業生產乃基本出路     1953年暑假期間，全國曾一度出現高小和初中畢業生升學緊張。於是，《人民日報》發表《組織高小畢業生參加農業勞動》社論，鼓勵、勸說農村畢業生安守農村，參加農業勞動。 “引導農村高小畢業生參加農業生產，乃是解決他們的出路問題的基本辦法。參加農業生產的高小畢業生應該樹立長期從事農業生產的思想，辛勤勞動，埋頭鑽研，把自己鍛煉成為掌握合作化農業的能手。”
	1954年，時任教育部副部長錢俊瑞批評農村學生想升學和到城市當工人      在《人民日報》發表社論後，領導層也多次發表意見要求農村學生安守農村，1954年，時任教育部副部長錢俊瑞就批評了教育輕視農業勞動、向往城市的思想：     “農村高小學生總的思想狀況還是想升學當專家當國家幹部，到城市當工人，也不在農村……以上材料就反映學校學生輕視勞動、輕視勞動者，是很嚴重的，應堅決地徹底地加以改變，要教育他們為社會主義服務……”     同年，中央在教育文件中提出，有條件的城市，城市學生可進廠打工：     “目前進行社會宣傳工作，應著重宣傳動員農村高小畢業生從事農業生產。今後隨著農業生產合作運動的發展，可適當地宣傳動員這些城市初中畢業生下鄉參加農業生產合作社工作。在有條件的城市，應動員中、小學畢業生進工廠做工和學工。”
	1960年，教育部部長楊秀峰要求城鄉教育要有差別     1960年，在全國文教工作會議上，教育部部長楊秀峰要求教育要反映城鄉特點，農村和城市教育內容要有區別： “在學校布局、學製、教學內容等方麵反映城鄉特點，體現以農業為基礎和適應農業需要的思想也很差。對農村教育體係，全日製、半日製和業餘的三類學校的發展比例，教育部通盤考慮統籌安排不夠，過去偏重全日製。而全日製學校的學製，假期製度城鄉沒有區別，教學要求相同，課本也一樣。過去教育部所編的課本內容，也是反映城市和工業情況多，反映農村和農業情況少，甚至課本插圖畫樓、堂、館、院多，畫娃娃穿的衣服也多是城市式樣，而對農村生活反映少，對為農業服務、提倡艱苦樸素講得也不夠。”
	1987年，農村教育要麵向農村，城市職業技術教育要比農村係統      1987年1月，國務院辦公廳轉發國家教委等部門《關於全國職業技術教育工作會議情況報告的通知》，提出要“大力發展農村職業技術教育”，“農村的教育應該從辦學單純為了升學轉到主要為本地區兩個文明建設服務，並適當兼顧向高一級學校輸送新生的方向上來。農村的職業技術教育必須確立為振興農村經濟、發展農業生產和為農民勞動致富的辦學方向”。     同年11月，在城市辦學方向的研討會上，國家教委副主任何東昌提出城市職業教育要比農村更係統：“能否這樣考慮，大中城市市區要逐步做到，基本普及高中階段的教育。因為在城裏，初中畢業後就業太早，不就業會產生問題，而且勞動者的素質，能真正達到高中階段也是比較理想的。當然，高中階段大量的應該是中專、技校和職業高中。”“跟農村不同，城市的職業技術教育還是以比較係統的形式為主。”
	1992年，城市基礎教育要優於農村     1992年，國家教委辦公廳印發《關於搞好城市教育綜合改革試點工作的意見》明確城市基礎教育要優於農村：     “城市是國家和地方政治、經濟與科學文化的中心，集中了現代化物質生產、技術和智力的優勢，在國家的社會主義現代化建設中占有十分重要的地位……改善城市教育的整體結構，首先必須保證實施九年義務教育，使城市基拙教育不僅要在普及程度上高於農村，而且在全麵貫徹教育方針，克服片麵追求升學率的傾向、提高教育質量等方麵在全國起到示範作用。”
	農民教育：麵向農村，抑或向城市看齊     從上述論述可以看出，我國教育一直強調城鄉分治，認為農村教育要麵向鄉村，城市則要應是城市工業需要。當然，這是有道理等等。因為，如果農村移植城市模式，是有文化霸權之嫌，而且很可能使受過這種教育的農村孩子越來越不熟悉自己的本土文化，甚至越來越厭惡、鄙視自己的本土文化，所以遭到了很多人的反對。在我國，陶行知是反對者的代表。陶行知在《中國鄉村教育之根本改造》一文中寫道：     “中國鄉村教育走錯了路!它教人離開鄉下往城裏跑。它教人吃飯不種稻，穿衣不種棉，做房子不造林。它教人羨慕奢華，看不起務農。它教人分利不生利。它教農夫子弟變成書呆子。它教富的變成窮的，窮的變得格外窮；它教強的變成弱的，弱的變得格外弱。前麵是萬丈懸崖，同誌們務須把馬勒住，另找生路!。     生路是什麽?就是建設適合鄉村實際生活的活教育!”     但是，這種農村教育本土化思路，也有其不合理之處。因為從教育機會均等、農村人口參與城市生活和國家生活的權利、階層流動的公平性這些道德的角度來考察，鄉村教育中采用主流學製是適當的。（李書磊：《村落中的“國家”—文化變遷中的鄉村學校》，第168-169頁，浙江人民出版社.1999）

教育經費：城市基本國家全包，農村自掏腰包

	我國義務教育經費投入體製，分三個階段：1978年以前義務教育經費由中央統一負責和調配，列入國家預算，1978年以後，義務教育經費由鄉鎮負責，2001年開始，上移至縣級政府。1978年以後，地方負責義務教育經費的投入，由於各地區、城鄉之間經濟發展水平不一，又沒有有效的財政轉移支付，地區之間，城鄉之間的教育經費投入差距很大。
	殘破的農村教室   1978年以前，義務教育經費由中央統一劃撥     1986年以前，國家對教育實行高度集中的計劃管理，與之相吻合的是高度集中的義務教育財政體製。在中央集中統一的財政管理體製下，義務教育經費都是由中央財政統一負責，列入國家預算。各地方政府根據地方經濟發展實際製定教育發展規劃並逐級上報給中央政府，由中央進行統一調整平衡各地方開支，統一下撥。
	1978年至2001年，鄉鎮負責義務教育經費，農民自己為義務教育買單     1986年開始，我國實行“地方負責，劃分收支、分級管理、以鄉鎮為主”的義務教育財政體製。這種體製下，鄉鎮財政收入有限，農村義務教育經費嚴重不足。     為彌補義務教育經費的不足，國家把籌措教育經費的推給農村。     1986年《中華人民共和國義務教育法實施細則》獲得通過，其第三條規定，義務教育的學校新建改建等，由鄉村負責籌措：    “實施義務教育的學校新建、改建、擴建所需資金，在城鎮由當地人民政府負責列入基本建設投資計劃，或者通過其他渠道籌措；在農村由鄉、村負責籌措，縣級人民政府對有困難的鄉、村可酌情予以補助。”     對此規定，有學者尖銳地指出：政策體現出明顯的對城鎮的傾斜或對農村的歧視性。通俗一些表述，城鎮的基本國家全包，農村的主要農民自己掏。
	2001年開始，縣負責義務教育經費，城鄉教育間經費差距依然存在     2001年開始，我國開始實行“地方負責，分級管理、以縣為主”的農村義務教育財政管理體製，將義務教育的重心上移到縣級政府。這一體製比以前以鄉鎮為主有了很大的進步，這無可否認。但不論是“以鄉鎮為主”還是“以縣為主”，由於各地經濟貧富不一，加上沒有合適的財政轉移支付體製，教育投人的差異依然存在。 衡量教育投入差異的一個總要指標，是生均教育經費。2002年開始，“十五”規劃國家重點課題，“轉型期中國重大教育政策案例研究”，統計分析了2001年城鄉生均經費投入的差距。現以2001年為例，大概說明城鄉差距經費投入差距。 2001年我國城鎮小學生均教育經費平均為1484元，農村為798元，城鎮是農村的1.86倍；初中生均教育經費城鎮平均為1955元，農村為1014元，城鎮是農村的1.93倍。 在生均預算內公用經費上，城鄉差距更大：2001年我國小學生均預算內公用經費，城鎮平均為95元，農村為28元，城鎮是農村的3.39倍；初中生均預算內公用經費，城鎮平均是146元，農村為45元，城鎮是農村的3.24倍。 在城市，小學升入初中的比例已經達到98%以上，而農村還有10%左右的學生不能升入初中。（轉型期中國重大教育政策案例研究課題：《組縮小差距--中國教育政策的重大命題》，人民教育出版社，2005年）
	國家本應也有能力加大教育投入，降低教育城鄉差距     長期以來，有觀點認為我國並不富裕，教育投入少是情有可原的。細想之下，這隻是部分事實。因為一國政府，就像一個家庭一樣，錢永遠是不夠的，即便窮人家庭，也可以合理理財，把錢用到最合適的地方。     可在我國，教育經費的投入很低。自20世紀80年代起，我國財政性教育經費的投人占國民生產總值僅為2.5%，是較發達國家的一半(歐洲較發達國家始終保持在5%以上的水平)，僅達到發展中國家平均水平的約62%（發展中國家平均占到其國民生產總值的6%以上，90年代以後開始減少，但該比例仍在4%以上），甚至還低於世界最不發達國家的平均水平0.1個百分點。20世紀90年代，中國不但沒有增加對公共教育經費的投入，反而降低了0.2個一百分點。而與有可比性的印度相比，仍低1個百分點。二十世紀以來，我國經濟獲得快速發展，但教育經費占GDP比重仍然隻停留在3%的低位，與高速增長的國家財政性收入形成了強烈發差。     由此可見，政府並未盡應有之責，教育經費投入有增加的空間。而問題的另一麵，如果政府確保教育經費的正常投入，並將這部分資金投向農村，本可減少城鄉之間的差距，可是政府沒有這樣做，反而，在教育經費未能得到正常投入下，仍將有限資源集中在城市，造成農村教育凋敝。
	經濟落後也可談教育公平     效率優先公平一直是我國經濟發展思路，我們向來設想先把蛋糕做大，先讓“部分人富裕”起來，再來分配，最後達到共同富裕。這一設想似乎並未得到任何理論或者事實的證明；相反，社會收入的不均往往會製約經濟發展，正如阿馬蒂亞·森在所言：“問題的關鍵是： 經濟增長的影響，在很大程度上取決於經濟增長的成果是如何使用的”。(阿馬蒂亞·森《以自由看待發展》，北京： 中國人民大學出版社，2002.36頁)     以這種未經證實的經濟思路來辦義務教育，顯然是荒謬的，經濟和義務教育是兩碼事。再說，經濟水平對教育的影響與促進教育公平在多數情況下是兩個不同質的問題： 前者影響的是教育投入的總量，後者關注的是如何分配和使用確定的教育經費。一般而言，前者對後者並沒有決定性。我國一些經濟欠發達的省份，教育公平的指標卻超過一些經濟發達地區，同為經濟發達地區，其教育公平的表現卻很不相同，這都說明兩者雖有聯係，但不是一種線性的、剛性的聯係。 （楊東平：《中國教育公平的理想與現實》，北京大學出版社，2006）     此外，教育經濟學的研究已經表明：在發展中國家，普及基礎教育不僅是最公平的，也是效率最高的”，即在義務教育階段，公平與效率的目標是高度重合的。     義務教育是麵向每一個公民、每一個兒童的基礎性教育，是一種全民教育，保障的是基本人權。犧牲農村優先發展城市，這種辦教育的方式是違反義務教育的宗旨的。 參考文獻：餘秀蘭：《中國教育的城鄉差異 : 一種文化再生產現象的分析》，教育科學出版社 ，2004 ；楊東平：《中國教育公平的理想與現實》，北京大學出版社，2006；轉型期中國重大教育政策案例研究課題：《組縮小差距--中國教育政策的重大命題》，人民教育出版社，2005，中國發展研究基金會組織：《中國發展報告2008/09：構建全民共享的發展型社會福利體係》，中國發展出版社，2009。

結語：

 

    這是一個教育者和受教育者同時迷失的時代；農村教育者和受教育者則承受著雙重的徹底迷失。我們的教育向何處去？我們的農村教育向何處去？這場六十年的痼疾，該如何愈合？，迄今，我們尚未找到答案。