學習時報：鐵路體製須有大變革

 

　　                           鐵路體製須有大變革

　　　　    文章來源： 中央黨校《學習時報》２０１１年８月２２日　　[作者：鬱雯]

 

　　國務院常務會議日前決定適當降低新建高鐵運營初期的速度，並暫停審批新的鐵路建設項目，對已經批準但尚未開工的鐵路建設項目重新組織係統的安全評估。與此同時，鐵道部宣布京滬高鐵等高速線路的速度從350公裏降到300公裏，票價亦相應下調5%。
　　國務院的這個決定和鐵道部的行動是國家對“7.23”動車相撞事故反思的一個結果。此舉意味著在經曆了多年的“跨越式”發展後，中國高鐵或將進入一個常態甚至慢速發展時代。

　國家還應發展高鐵　　
　　對於高鐵，應一分為二地看，不能因為這次動車相撞事故及此前的劉誌軍案，就影響高鐵發展的決心。對中國而言，如果有條件發展高鐵，還是應該推進發展的進度，這既是基於高鐵作為一種遠距離運輸工具所具有的相對公路和民航的優勢，也是基於中國地廣人多、地區發展不平衡以及可持續發展的客觀需要。
　　從世界高鐵的興起來看，高鐵是作為適應現代文明和社會進步的高科技產品，以高速度、大容量、低汙染、安全可靠而著稱的交通工具，具有輸送能力大、速度快、安全性好、受氣候變化影響小正點率高、舒適方便、能源消耗低、環境影響小以及經濟效益好的特點。因此，自1964年日本建成新幹線後，高鐵已經在世界上17個國家和地區落地生根。截止到 2010年 5月，全世界運營中的高鐵裏程總長達 13414公裏。歐洲發達國家在經曆了一段曲折的道路之後，也開始重新審視和調整其運輸政策，把重點逐步移回鐵路，尤其是高鐵發展。即使是美國這樣以在車輪上著稱的國家，奧巴馬也把大力發展高鐵，作為重振美國競爭力、走出金融危機的重要一環。
　　某種意義上，中國發展高鐵不僅有必要，而且勢在必行。每年的春運，當幾億人像候鳥似地在鐵路上奔波時，在戶籍製度無法有效解決前，要治理這個世界上最大的運輸難題，必須大力發展鐵路運能，因而高鐵的發展就不可避免。目前，中國經濟呈現出東、中、西部的梯度發展差距，其中一個重要原因，就是落後地區受到交通運輸的製約。高鐵還能縮短旅客旅行時間，產生巨大社會效益；對沿線地區經濟發展也能起到推進和均衡作用。特別是，鐵路作為唯一一種不用石油的運輸工具，大力發展高鐵，對中國節約能源、減緩對石油的依賴具有重要意義。此外，中國正處於經濟社會持續快速發展時期，鐵路“瓶頸”製約矛盾突出，輸能遠遠趕不上工業化的需求，也提出了一個加快發展鐵路尤其是高鐵的客觀要求。可以說，中國比任何一個國家都更需要高鐵。
　　在高鐵的諸多作用中，對消費者而言，有一個作用不能不提，這就是高鐵的競爭帶來了人們對出行方式的自主選擇權。這種選擇權既是價格上的，更是出行方式上的。中國消費者今日之弱勢，不僅僅在於消費者自身的力量弱小和法律的不完善，某種程度上，更在於生產和經營者對市場的壟斷。在無可選擇的情況下，人們隻能忍受他們的高價格和惡劣服務。而一旦市場有了競爭，消費者有了可替代的選擇，有了用腳投票的自由，雖說“上帝”的感覺不會立馬到來，但至少可以在生產者的競爭中受益。

　　確保安全要始終成為高鐵發展的第一原則　　
　　大力發展高鐵是從戰略上而言的，它並不排除在技術狀況還不成熟、管理協調能力還不高的情況下，減慢發展的速度（目前就是這樣一個時期）。特別是，不管在任何時候和任何情況下，速度都不應衝淡安全，更不能犧牲安全，這是“7? 23”動車相撞事故帶給我們最彌足珍貴的教訓。考慮到目前整個社會急功近利、急於求成的大環境，高鐵的發展必須以確保安全為基本前提。
　　“7 23”動車相撞事故的調查結果雖尚未公布，但正如調查組組長、國家安監總局局長駱琳近日所言，這是一起不該發生的、完全可以避免和防範的重大責任事故。目前的調查表明，這起事故既有係統設計存在嚴重缺陷導致設備故障的問題，同時還暴露出了故障之後應急處置和安全管理方麵存在的問題。
　　應該說，駱琳所指出的問題在鐵路行業並不是個別的，而是一種普遍現象。在巨額投資的推動下，高鐵已經形成了一個龐大的產業鏈條，據悉有超過30家上市公司參與分享其帶來的巨大的商業機會，整個高鐵建設，包括高鐵動車組、車廂、線路建設、調度係統、信號係統等所有建設和技術，基本由它們包攬。麵對這塊巨大“蛋糕”的利潤誘惑，一些上市公司不惜以低於造價、低於供貨價來競標，甚至大肆行賄；另外，為趕工期，一些企業基本上拿到立項就開工，缺乏嚴格科學的論證，把人命關天的安全問題拋諸腦後。

　　例如，北車公司最近宣布召回其在京滬高鐵運營的CRH380BL型動車組，此次召回的原因，主要是中國北車所屬長客股份公司生產的CRH380BL型動車組連續發生熱軸報警誤報、自動降弓、牽引丟失等故障，這些故障大多因分供方配件不合格所致，在運營現場難以快速排查和有效整改。京滬高鐵6月底正式通車營運以來，曾在不到20天的時間連續出現6次運營故障，雖然高鐵運行有一個磨合期，但短時間內多次發生客運運營故障現象，這在中國鐵路史上非常罕見。連續的多起故障一方麵說明鐵路的整套體製與高鐵的速度不合拍；另一方麵，是否與北車的CRH380BL型動車組有關，雖然還有待調查，但至少是一個安全隱患。
　　除了高鐵產業鏈中的企業責任外，目前，整個鐵路管理體製跟不上高鐵的發展速度也是“7 23”動車相撞事故的一個重要因素。首先是軌道運輸人才短缺。一般來說，一個合格的高速鐵路列車司機至少需要培養3—5年，但現在鐵路司機嚴重缺乏。其次，現行的鐵道部、路局、站段的三級管理體製易造成管理過度集中，導致管理難以到位，影響管理質量。
　　高鐵建設和營運中存在的上述問題，其實在中國的其他行業和市場都或多或少存在。可以說，經濟建設中指導思想上的急於求成，追求速度超過追求質量，體製落後導致監管失靈，這是近年來中國發生的一係列重大事故共同的體製根源。
　　因而，在技術運行成熟得到充分檢驗之前，有必要放緩高鐵建設進度與降低規劃建設裏程，降低速度和下調票價。

 
　　鐵路實行政企分開不能再拖　　
　　降低高鐵的運行速度隻是確保高鐵安全運行的第一步。要使高鐵安全運行，真正體現高鐵的作用，關鍵還是要改革鐵路的管理體製，打破鐵路係統長期形成的行政性壟斷，通過多元化、多渠道、市場化的融資來保障鐵路建設的資金需求，同時通過強化市場準入、技術、安全性標準等監管，來提高鐵路的服務水平。
　　對政府來說，“7 23”事故暴露出一個嚴重的問題，即眾所詬病的鐵路體製到了不改不行的地步。近年來，中國鐵路建設得到快速發展，尤其是高鐵建設突飛猛進，不少建設項目提前完成。如京滬高鐵項目由原計劃的2012年底竣工提前到2011年6月底實現通車。但鐵路建設的大躍進也留下了一係列安全隱患。它與鐵路相對封閉的管理體製有著直接的關係。
　　鐵路是中國當前為數不多的幾個還在堅持政企不分的行業。雖然20多年來，鐵路體製改革也幾經“折騰”，逐一嚐試了資產經營責任製、客貨運分賬核算、“網運分離”、“網運合一，區域競爭”、主輔分離、實行三級管理模式等變革，但這隻是鐵路內部的變革，是一種“技術”行為，而政企分離、政資分離的實質，尚未真正觸及。
　　鐵路線路因其具有的“自然壟斷”性質，從而使得鐵路的管理體製具有高度的行政壟斷特點，不僅政企、政資不分，而且整個行業，就是一家超級的壟斷企業。各鐵路局和鐵路分局作為鐵路運輸企業，雖然分別為一、二級法人，但並不真正擁有法人財產權，企業不能以其擁有的法人財產獨立地在市場活動中自主決策、獨立經營、自負盈虧，整個國家鐵路係統內部基本是下級鐵路部門向上級鐵路部門負責，核心和關鍵的生產經營決策出自鐵道部，財務清算製度也由鐵道部掌控，因此，鐵道部才是真正唯一的經營主體。可它又是全國鐵路行業的政府主管部門，負責市場規則、行業政策的製定及監督。
　　這種政企合一的體製必然會導致政府與企業間的權責邊界不清，造成鐵路投資體製單一，行業內不存在相互競爭，企業普遍缺乏提高效率、降低成本、技術進步和創新的動力。從而，社會資本難以進入其中。
　　鐵路係統之所以形成這種嚴重排外的行政壟斷體製，是由以下幾個因素造成的。一是對鐵路迫切需要解決的問題出現判斷偏差。鐵路的瓶頸到底是運能不足而需要大發展，還是提高已有軌道的使用效率，改革鐵路體製，在以往對鐵路的討論中，一直爭議不斷。爭議的結果是2003年後鐵路部門提出了跨越式的發展思路，認為鐵路應以發展為主，集中力量辦大事，把鐵路運輸能力瓶頸問題先解決，鐵道現有的體製因而維持了下來。二是鐵路本身是比較特殊的一個行業。作為全國性的基礎設施產業，鐵路和一般工業企業及其它競爭行業不太一樣，其改革重組需要一些特別的安排。如對鐵路是上下分離還是分拆，在專家學者間就一直存在不同意見。三是原先的鐵路管理方式為軍事化或半軍事化，整個鐵路係統內部是個非常嚴密的整體，盡管這些年也將一些與運輸關係不大的輔助功能剝離了出去，但很不徹底，至今還保留著公檢法等體現專政職能的機構，這在中國的部委中罕見，此種管理體製延續下來也就構成了今天的局麵。
　　客觀而言，鑒於鐵路所具有的自然壟斷性質和對國計民生的重要性，確實不宜用一般的國企改革思路去改革鐵路體製，但鐵路改革至今進展不大，甚至在某些方麵還在強化過去的體製，根子其實在於多年壟斷形成的特殊利益。這個特殊利益不打破，改革就不可能進行下去。而要打破這個特殊利益，國家就不能僅站在鐵路係統的角度考慮問題，必須從中國的改革大局、全民的福利和經濟的發展這個高度去推進鐵路改革。任何一個部門，都會借口本部門的特殊性和重要性，極力維持有利於其利益的體製。
　　國家給予鐵路壟斷地位，是出於公益性的考慮，不是讓它與民爭利的，因此，不管鐵路具體的改革如何進行，打破政企合一、政資合一的體製這個方向不能動搖。偏離了這個方向，就不是我們所需要的鐵路體製改革，改革也就走向了歪路。
　　要打破鐵路係統長期形成的行政性壟斷，鐵道部首先須與各鐵路局、鐵路公司脫鉤，並將行政管理和資本管理分開，成為純粹的監管部門，同時讓後者真正成為一個獨立的行使企業決策和資源配置的法人。隻有這樣，地方鐵路局、鐵路公司作為鐵路企業才有動力引入社會資本，改造為多元主體共同出資的股份公司，並建立現代企業製度，完善公司治理結構。而有了獨立的資本管理，鐵道部也可以專司市場準入、技術、安全性標準等監管，提高鐵路的服務水平。 （鬱雯)