多省市正“撤村”換取建設用地，利用政策漏洞擴大土地財政；失去宅基地農民“被上樓”
一場讓農民“上樓”的行動，正在全國二十多個省市進行。
拆村並居，無數村莊正從中國廣袤的土地上消失，無數農民正在“被上樓”。
各地目標相同：將農民的宅基地複墾，用增加的耕地，換取城鎮建設用地指標。他們共同的政策依據是，城鄉建設用地增減掛鉤。
記者調查發現，這項政策被地方政府利用、“曲解”，成為以地生財的新途徑。有的地方突破指標範圍，甚至無指標而“掛鉤”，違背農民意願，強拆民居拿走宅基地。演變為一場新的圈地運動。
宅基地轉化後的增值收益，被權力和資本“合謀”拿走。農民則住進了被選擇的“新農村”，過著被產生的“新生活”。
專家指出，這是一次對農村的掠奪，強迫農民上樓並大規模取消自然村，不僅與法治精神相違背，對農村社會也將帶來巨大負麵影響。
10月，走在山東、河北、安徽等地，會發現一些高層小區在農村拔地而起。
在河北廊坊，2006年被評為河北省生態文明村的董家務村，如今已成一片廢墟，大片新修的村居在鏟車下倒塌，剛修好的“村村通”水泥路被鏟平。
山東諸城市取消了行政村編製，1249個村，合並為208個農村社區。諸城70萬農民都將告別自己的村莊，搬遷到“社區小區”。
如今，像諸城這樣的“拆村並居”，正在全國二十多省市進行。
今年8月份在海口舉行的“城鄉一體化：趨勢與挑戰”國際論壇上，中央農村工作領導小組副組長陳錫文指出，和平時期大規模的村莊撤並運動“古今中外，史無前例”。
此前，今年兩會期間，陳錫文指出，在這場讓農民上樓運動的背後，實質是把農村建設用地倒過來給城鎮用，弄得村莊稀裏嘩啦，如不有效遏製，“恐怕要出大事。”
拆村並居風潮
各地規模浩大的拆村運動，打著各種旗號，例如城鄉統籌、新農村建設、舊村改造、小城鎮化等。
也有對應政策推出，諸如“村改社”、“宅基地換房”、“土地換社保”等等。
各地都在規劃著，要在一個很短的期限內，將域內農村“大變樣”，民居改樓房。
這樣的運動熱情，與各省市對國土資源部（下稱國土部）一項政策的“歡迎”密切相關：城鄉建設用地增減掛鉤。
2006年4月，山東、天津、江蘇、湖北、四川五省市被國土部列為城鄉建設用地增減掛鉤第一批試點。
國土部2008年6月頒布了《城鄉建設用地增減掛鉤管理辦法》（以下簡稱增減掛鉤辦法），2008、2009年國土部又分別批準了19省加入增減掛鉤試點。
按照國土部文件，“增減掛鉤”是指，“將擬整理複墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用於城鎮建設的地塊（即建新地塊）等麵積共同組成建新拆舊項目區，在保證項目區內各類土地麵積平衡的基礎上，最終實現增加耕地有效麵積……節約集約利用建設用地，城鄉用地布局更合理的目標。”
也就是，將農村建設用地與城鎮建設用地直接掛鉤，若農村整理複墾建設用地增加了耕地，城鎮可對應增加相應麵積建設用地。
該政策得到地方政府盛情歡迎，各個省市、各級政府均成立了以主要領導牽頭的土地整理小組。對應的地方政策、措施也紛紛出台，目的明確：讓農民上樓，節約出的宅基地複墾，換取城市建設用地指標。
去年，河北提出在全省開展農村“新民居”工程。據介紹，“新民居”與山東“村改社”一樣，都是在增減掛鉤框架內，增加建設用地指標。
據河北省國土資源廳透露，到2012年，保守估算，新民居工程將為該省增加建設用地50多萬畝。
土地財政的“稻草”
在城鄉建設用地增減掛鉤之前，嚐到土地財政甜頭的地方政府，都在辛苦“尋找”土地中。
近年來，我國耕地保護與經濟發展用地的矛盾發展到很尖銳的程度。如何“找地”，也成為各地國土部門的首要任務。
以河北省為例，2009年需要新增用地約為21萬畝，但國家指標17萬畝。如何填補4萬畝的缺口，成為河北投資項目落地的難題。
“增減掛鉤”一經出台，立即成為各地破解土地瓶頸的“金鑰匙”。
城鄉建設用地增減掛鉤，必須獲得國土部批準，得到相應周轉指標後，才能開展。指標是“借”，3年內要以複墾的耕地“歸還”。
根據媒體報道，去年3月，河北、遼寧等13個省份新獲國土部“增減掛鉤周轉指標”15.275萬畝，當年國土部還有第二、第三批指標下達。
河北申請到1.2萬畝指標，成為解決土地缺口的一個有效途徑。
山東肥城市國土資源局局長翟廣西說，肥城每年用地需求3000至4000畝，每年的用地指標僅400至500畝。他說：“如果不是增減掛鉤試點，我這個國土資源係統的‘生產隊長’真就為難了。”
山東諸城市土地儲備中心主任安文豐稱，將農民全部集中居住後，保守估計，諸城將騰出8萬畝舊宅基地。通過土地級差，政府每年土地收益有兩三億元。
被奪宅基地的農民
根據國土部的試點管理辦法，增減掛鉤嚴禁違背農民意願、大拆大建。但在一些地方，強拆民房，強迫農民“上樓”的事例，已有發生。
管理辦法要求，要在農村建設用地整理複墾潛力較大的地區試點，現實中，不顧實際情況，“一刀切”拆並村莊的做法，非常普遍。
管理辦法還要求，妥善補償和安置農民，所得收益要返還農村，“要用於農村和基礎設施建設”。但在有些地方，政府拿走宅基地利益的同時，甚至還要求農民交錢住樓房。
在江蘇省邳州市壩頭村，村莊被整體拆遷，當地建設了數十棟密集的農民公寓，要村民補差價購買。
因補償款購買不起足額麵積樓房，壩頭村35歲女子徐傳玲去年10月自殺。今年1月，當地強製農民上樓，十多人被打傷住院。
今年1月18日，壩頭村村民王素梅告訴記者，她的丈夫被拆遷隊打傷，後又被村幹部拉到湖邊要求立即簽字，否則沉湖。
就在近期，山東也發生了毆打農民的暴力事件。
除被要求交出宅基地之外，今後，農民要獲得宅基地，將成為難題。在全國多個地方，宅基地上建築不再批準動“一磚一瓦”，也不另批宅基地。村民如有住房需求，需要拿宅基地住房換樓房。
失去宅基地的農民，還將麵臨生活、生產方式轉變。對於長期從事農業生產的農民來說，生活成本增加和耕種不便，成為最現實問題。
增減掛鉤是“無奈選擇”
中國農業大學教授郝晉瑉參與了“增減掛鉤辦法”的製訂工作。他認為，國土部開展此試點也是無奈的選擇。
“經濟發展用地要保證，耕地和糧食安全也要保證，空間就這麽大、土地就這麽多，該怎麽解決？”郝晉瑉稱，經過多方比較選擇，增減掛鉤是比較有效的解決辦法。
2004年，國務院《關於深化改革嚴格土地管理的決定》提出“鼓勵農村建設用地整理，城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤”。
2006年，國土部確定了首批城鄉建設用地增減掛鉤試點省份。2008年底，國家4萬億經濟刺激方案出台之後，國土部也推出了一係列製度，其中最為重要的，是加大了城鄉建設用地增減掛鉤周轉指標。
國土部土地整理中心副主任鄖文聚說，大規模“借出”周轉指標，是國土部的策略，是為應對近兩年用地壓力和許多不可測因素。
今年7月，在大連召開的國土資源廳局長會議上，國土部部長徐紹史稱，解決地方經濟發展對土地需要的迫切問題，主要方式之一，就是增減掛鉤試點。
國土部官員在該座談會上通報稱，增減掛鉤從一定程度上滿足了地方對經濟發展帶來的用地需求。
“這也是沒有辦法的事情。”國土部法律中心首席顧問楊重光曾對媒體說，要保持住宏觀經濟發展，就一定會造成土地需求的緊張。
今年6月26日，國土部總規劃師胡存智在“中國房地產2010年夏季峰會”上透露，通過增減掛鉤，大約有2700萬畝的農村建設用地，將納入城市建設用地當中。
截至今年6月底，國土部新批了增減掛鉤試點第三期18個項目。與第一期和第二期不同的是，國土部將周轉指標下達給了省，由省確定試點項目報國土部批準。
“漏洞必須堵住”
今年5月底，國土部的9個調研組，對現有24個增減掛鉤試點省份進行了快速調研，發現了不少問題。
試點要求指標“三年歸還”，那麽，到2009年底，第一批試點周轉指標應已全部歸還。但第一批試點僅拆舊複墾5.58萬畝，約占下達周轉指標的80%。
在6月份的一次部長工作會議上，國土部部長徐紹史說，當前的掛鉤試點中，還存在地方在批準試點之外擅自開展掛鉤，以及違反規定跨縣域調劑使用周轉指標等問題。
徐紹史再次強調，增減掛鉤後的土地級差收益，要返還，用於改善農村生產生活條件。
國土部土地勘察院副總工程師鄒曉雲曾對媒體表示，在增減掛鉤指標的使用上，存在一定漏洞，本末倒置，導致地方政府以獲得建設用地指標為唯一目的，“這樣的漏洞必須堵住”。
2008年初，國務院辦公廳就下發通知，要求嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策。其中國辦關注到，一些地方利用增減掛鉤試點，擅自擴大建設用地。
記者在各地調查也發現，有的地方利用“掛鉤”政策，再次占用耕地，並擴大建設用地範圍。
在6月份的會議上，徐紹史強調，下一步周轉指標將被作為各省年度用地計劃指標的一種，納入各地用地計劃統一管理。各地再也不能將周轉指標作為“天上掉的餡餅”。
溫家寶總理曾說，“在土地問題上，我們絕不能犯不可改正的曆史性錯誤，遺禍子孫後代。”這是溫家寶2007年為確保18億畝耕地紅線所說的一句話。
對於各地圈走農民宅基地、大拆民居的做法，中央農村工作領導小組副組長陳錫文在今年兩會時就疾呼要“急刹車”。
在今後的“十二五”期間，如何在保障農民利益前提下，真正城鄉統籌發展，將是擺在各地政府麵前的一個嚴峻課題。
